I. Mit Beschluss vom 7. September 1981 beurteilte der Stadtrat X vorentscheidsweise eine Studie von Architekt H betreffend die Erschliessung und Überbauung verschiedener Grundstücke; er hielt fest, die Arbeiten könnten im Sinn der (die Variante 2 befürwortenden) Erwägungen weitergeführt werden; die beiden städtischen Grundstücke Kat.Nrn. 01 und 02 seien an ihrem bisherigen Standort zu belassen; deren Überbauung sei zur Zeit nicht vorgesehen. In der Folge änderte der Stadtrat seine Meinung hinsichtlich der Überbauung der beiden städtischen Grundstücke. Mit Beschluss vom 5. April 1982 nahm er deren Überbauung in Aussicht. Aufgrund von Vorschlägen seitens des für die heutige Rekurrentin handelnden Architekten H und der Regionalplanung Zürich und Umgebung (RZU) stimmte er mit Beschlüssen vom 26. Juli 1982 der vorgeschlagenen Landumlegung der städtischen Grundstücke zu, hob er den Vorentscheid vom 7. September 1981 auf und erklärte er für die weitere Bearbeitung eine näher bezeichnete Variante für massgebend.
Am 13. Oktober 1982 teilte das Bauamt der Stadt X Architekt H mit, die Bausektion könne dem Stadtrat vorläufig keinen Antrag auf Erteilung der Baubewilligung stellen, da im Zusammenhang mit der Bauausschreibung eine Unterschriftensammlung laufe, welche verlange, dass die Grundstücke Kat.Nrn. 01 und 02 der Familiengartenzone D zugeteilt würden. In der Folge wurde das Projekt derart abgeändert, dass für die sechs Mehrfamilienhäuser die städtischen Grundstücke nicht mehr beansprucht wurden, aber deren Erschliessung immer noch gewährleistet blieb (revidierter Erschliessungs-/ Umgebungsplan vom 11. November 1982). Am 21. Februar 1983 erteilte der Stadtrat X dem mit der heutigen Rekurrentin identischen Baukonsortium Y die baurechtliche Bewilligung zur Erstellung von 6 Mehrfamilienhäusern; gemäss den Auflagen unter Ziffer 1 hatte vor Baubeginn die Erschliessung des Baugebiets einschliesslich der Grundstücke Kat.Nrn. 01 und 02 zu erfolgen. Gleichentags genehmigte der Stadtrat Projekt, Kostenvoranschlag, Kostenverteiler und Kostenverleger betreffend den Ausbau bzw. die Erstellung der erschliessenden Verkehrswege; dabei anerkannte die Stadt X als Eigentümerin der Grundstücke Kat.Nrn. 01 und 02 das Projekt, den Kostenvorschlag, den Kostenverteiler und den Kostenverleger, hielt jedoch fest, die Anteile der Stadt für die Grundstücke Kat.Nrn. 01 und 02 seien durch die übrigen Beitragspflichtigen vorzuschiessen, bis die Stadt X allenfalls diese Grundstücke überbaue (Disp. Ziff. 13). Am 5. August 1985 genehmigte der Stadtrat X die Bauabrechnungen für den Ausbau bzw. die Erstellung der erschliessenden Verkehrswege; gleichzeitig hielt er fest, dass mit der Ueberbauung der Liegenschaften Kat.Nr. 01 und 02 oder Teilen derselben die Stadt dem Betrag von Fr. 156'147.85 (Wert 30. Juni 1985) als Einkauf in die neuen Verkehrswege zu bezahlen habe.
Anlässlich der vom Gemeinderat X am 16. Dezember 1985 beschlossenen Revision der Nutzungsplanung wurden die Grundstücke Kat.Nrn. 01 und 02 der Freihaltezone zugeteilt, welche Festlegung infolge von Rekursen jedoch nie in Rechtskraft erwuchs. Mit Beschluss des Gemeinderats X vom 13. November 1995 wurden die beiden Parzellen der Erholungszone Familiengärten zugewiesen, welche Festlegung nach der Genehmigung durch den Regierungsrat am 16. Mai 1997 in Rechtskraft erwuchs.
II. Bereits mit Schreiben vom 2. Dezember 1988 hatte die heutige Rekurrentin beim Stadtrat X geltend gemacht, die von ihr bevorschussten Erschliessungskosten für die beiden städtischen Grundstücke seien seitens der Stadt auch im Fall einer eventuellen Auszonung geschuldet; entgegen dem mit Beschluss vom 5. August 1985 genehmigten definitiven Kostenverleger entfielen indessen auf diese beiden Grundstücke lediglich Kostenanteile von insgesamt Fr. 109'275.45 (statt Fr. 156'147.85), wofür hiermit Rechnung gestellt werde. Der Stadtrat X lehnte eine Entschädigungsleistung mit Schreiben vom 6. März 1989 ab. Mit Schreiben vom 13. Mai 1998 machte die heutige Rekurrentin ihre – nunmehr als Entschädigungsbegehren wegen materieller Enteignung bezeichnete – Forderung erneut geltend. Eine zwischen den Parteien am 18. September 1998 durchgeführte Einigungsverhandlung blieb erfolglos. Die heutige Rekursgegnerin ersuchte hierauf das Statthalteramt am 20. Oktober 1998 um Einleitung des Schätzungsverfahrens. Das Statthalteramt überwies die Akten am 26. Oktober 1998 der Schätzungskommission I.
Mit Klageschrift vom 3. Dezember 1998 ersuchte die Stadt X die Schätzungskommission I um Feststellung, dass die von der Beklagten geltend gemachte Forderung von Fr. 109'275.45 zuzüglich Zins seit 1. Juli 1985 nicht geschuldet sei, während die heutige Rekurrentin als Beklagte in der Klageantwort vom 10. Mai 1999 ihr Begehren erneuerte. In der Replik vom 24. Juni 1999 und der Duplik vom 27. August 1999 hielten die Parteien an ihren Standpunkten fest.
Die Schätzungskommission I beschloss am 18. April 2000, es werde festgestellt, dass die Zuweisung der Grundstücke Kat.Nrn. 01 und 02 zur Freihaltezone keine Enteignung wohlerworbener Rechte der Beklagten bewirkt habe (Disp. Ziff. 1). Soweit die Beklagte ihre Forderung gegenüber der Klägerin nicht auf die Enteignung wohlerworbener Rechte stütze, sondern aus dem mit der Klägerin abgeschlossenen verwaltungsrechtlichen Vertrag geltend mache, werde die Streitsache dem Verwaltungsgericht zur Behandlung im gerichtlichen Klageverfahren überwiesen (Disp. Ziff. 2). Die Kosten des Schätzungsverfahrens würden zu einem Viertel der Klägerin und zu drei Vierteln der Beklagten auferlegt (Disp. Ziff. 3). Eine Parteientschädigung werde nicht zugesprochen (Disp. Ziff. 4).
III. Mit am 20. Dezember 2000 angemeldetem und auf Fristansetzung hin am 29. Januar 2001 eingereichtem begründetem Rekurs ersuchte die Firma A das Verwaltungsgericht, die Stadt X zur Bezahlung von Fr. 109'275.45 "als Entschädigung für den weggefallenen Anspruch der Rekurrentin auf Einkauf der Rekursgegnerin in die Erschliessung ..... für die Liegenschaften Kat.Nr 01 und 02" zuzüglich Zins ab 1. Juli 1985 zu verpflichten; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegnerin (Rekursverfahren VR.2000.00006).
Die Stadt X beantragte dem Gericht am 5. März 2001 Abweisung des Rekurses, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekurrentin.
Im entsprechend Disp. Ziff. 2 des Schätzungsentscheids vom 18. April 2000 eröffneten Klageverfahren (VK.2000.00009) wurden keine prozessleitende Massnahmen getroffen.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
b) Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung von Streitigkeiten aus verwaltungsrechtlichen Verträgen im Klageverfahren nach § 82 lit. k VRG zuständig. Diese Zuständigkeit ist von jener nach §§ 41 ff. VRG als Beschwerdeinstanz abzugrenzen; die eine schliesst die andere grundsätzlich aus (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 32-86 N. 7, Vorbem. zu §§ 41-71 N. 8, Vorbem. zu §§ 81-86 N. 7). Die Zuständigkeit im Klageverfahren nach § 82 lit. k VRG setzt in erster Linie voraus, dass der Kläger sein Begehren aus einer (allenfalls nur behaupteten) vertraglichen Vereinbarung mit dem Beklagten ableitet.
Trifft dies wie hier zu, so stellt sich des Weiteren die Frage, ob das streitige Rechtsverhältnis zulässigerweise durch Vertrag geregelt worden ist oder ob es richtigerweise durch Verfügung hätte geregelt werden müssen. Im vorliegenden Fall gehen die Beteiligten zutreffend davon aus, dass der Einbezug der Grundstücke der Rekursgegnerin in das fragliche Erschliessungsprojekt auf vertraglichen Abmachungen beruht, auch wenn hierüber kein formelles und einheitliches Vertragswerk abgeschlossen wurde. Auch über die Verlegung der Kosten dieser Erschliessung haben sich die beteiligten Grundeigentümer, worunter die Rekursgegnerin als Eigentümerin der Grundstücke Kat.Nrn. 01 und 02, vertraglich geeinigt. Hieran vermag nichts zu ändern, dass der Stadtrat X am 21. Februar 1983 den Kostenverleger als Bestandteil des Erschliessungsprojekts sowie am 5. August 1985 die Baukostenabrechnung genehmigte; die in Ziffer 13 des Beschlusses vom 21. Februar 1983 festgehaltene Erklärung der Stadt X als Eigentümerin der genannten Grundstücke hat gleichwohl vertraglichen Charakter; Gleiches gilt bezüglich der Erklärung in Disp. Ziffer 2 des Beschlusses vom 5. August 1985. Die Rekursgegnerin ist in dieser Hinsicht nicht als Trägerin hoheitlicher Gewalt, sondern als Eigentümerin der in das Erschliessungsprojekt einbezogenen Grundstücke aufgetreten. Eine solche vertragliche Regelung war zulässig. Da die Erschliessung von Y nicht im Rahmen eines Quartierplanverfahrens projektiert wurde, musste die Kostenverlegung nicht zwingend durch hoheitlichen Akt (Verfügung oder Plan) festgelegt werden (vgl. RB 1990 Nr. 2 und 23; zur - hoheitlichen
In Rechtsprechung und Lehre wird teilweise allerdings die Meinung vertreten, eine Verfügungsbefugnis des Gemeinwesens könne unter Umständen selbst dort angenommen werden, wo die Beteiligten das streitige Rechtsverhältnis zulässigerweise durch öffentlichrechtlichen Vertrag geregelt haben (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 79 N. 4, Vorbem. zu §§ 81-86 N. 3, § 82 N. 38). Mit Bezug auf personalrechtliche Streitigkeiten hat das Verwaltungsgericht diese Auffassung verworfen (VGr, 9. Februar 2000, PK.1999.00006 E. 1a [für Publikation im RB 2000 vorgesehen]). Mit Bezug auf finanzielle Forderungen aus Erschliessungsverträgen ist eine Verfügungskompetenz des Gemeinwesens und damit die Möglichkeit eines Anfechtungs- anstelle eines Klageverfahrens bis anhin lediglich in Fällen bejaht worden, in denen eine entsprechende Verfügung des Gemeinwesens noch vor dem Inkrafttreten von § 82 lit. k VRG (am 1. Januar 1998) ergangen war (RB 1990 Nrn. 2 und 23; VGr, 2. März 2000, ZBl 101/ 2000, S. 596; VGr, 11. Mai 2000, VK.2000.00002/ VB.2000.00057). Wie es sich diesbezüglich mit dem Verhältnis zwischen Klage- und Anfechtungsverfahren verhält, braucht auch im vorliegenden Fall nicht abschliessend beurteilt zu werden; denn hier ist das streitbetroffene Begehren nicht mit Verfügung abgelehnt worden, und eine vertragliche Regelung der Kostenverlegung war wie erwähnt zulässig.
Hieraus ergibt sich, dass die Auseinandersetzung darüber, ob die Rekursgegnerin der Rekurrentin die von Letzterer bevorschussten Kosten der Erschliessung der Grundstücke Kat.Nrn. 41 und 42 zu ersetzen habe, als Streitigkeit aus verwaltungsrechtlichem Vertrag im Sinn von § 82 lit. k VRG betrachtet werden kann, dies jedenfalls insoweit, als die Rekurrentin ihr Begehren nicht mit dem Vorliegen einer materiellen Enteignung begründet (dazu nachfolgend E. 1 c).
c) Die Zuständigkeit der Schätzungskommission im Verfahren nach §§ 32 ff. AbtrG schliesst zwar nicht den verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz (vgl. § 46 AbtrG), jedoch die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts im Klageverfahren nach § 82 lit. k VRG aus. Es ist daher vorab zu prüfen, ob die Schätzungskommission ihre eigene Zuständigkeit richtig beurteilt habe.
Gemäss § 32 AbtrG in Verbindung mit § 183ter Abs. 2 des Einführungsgesetzes zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch vom 2. April 1911 (EG ZGB) beurteilt die Schätzungskommission Entschädigungsbegehren wegen materieller Enteignung. Gegenstand einer materiellen Enteignung können nicht nur dingliche Rechte sein, sondern allenfalls auch obligatorische Ansprüche aus Vertrag, sofern und soweit solchen vertraglichen Ansprüchen der Charakter wohlerworbener Rechte zukommt (Enrico Riva, Hauptfragen der materiellen Enteignung, Bern 1990, S. 236 ff. ; RB 1998 Nr. 179). Die Rekurrentin begründete ihre Forderung in der Eingabe vom 13. Mai 1998 an den Stadtrat X sowie hernach im Schätzungsverfahren vorab damit, dass die Mitbeteiligung der Stadt X an der Erschliessung des Gebietes Y vertraglichen Charakter habe, auch wenn formell kein einheitliches Vertragswerk abgeschlossen worden sei, und dass ihr Anspruch auf Ersatz der vorgeschossenen Erschliessungskosten ein wohlerworbenes Recht darstelle, welches mit der am 16. Mai 1997 in Kraft getretenen Zuweisung der Grundstücke zur Freihaltezone materiell enteignet worden sei. Aufgrund dieser Argumentation der Firma A entspricht die von der Schätzungskommission vorgenommene Beurteilung der Zuständigkeit den Kompetenzvorschriften von § 32 AbtrG in Verbindung mit § 183ter Abs. 2 EG ZGB einerseits und § 82 lit. k VRG anderseits.
Dies führt indessen dazu, dass in der gleichen Streitsache sowohl die Schätzungskommission (als erste Rechtsschutzinstanz) wie auch das Verwaltungsgericht (als einzige Rechtsschutzinstanz) angerufen werden und dass sich das Verwaltungsgericht mit der Sache sowohl im Rekurs- wie auch im Klageverfahren befassen muss. Es fragt sich, ob nicht zur Vermeidung einer solchen Aufspaltung einer anderen Lösung der Vorzug zu geben wäre. Im Sinn einer Kompetenzattraktion in Betracht zu ziehen sind zwei Alternativen:
Bei der einen wäre die Schätzungskommission – als erste Instanz, vor dem Verwaltungsgericht – für die ganze Streitsache als zuständig zu betrachten, wie das die Rekurrentin geltend macht. Dagegen spricht, dass die Schätzungskommissionen Spezialbehörden sind, der Aufgabenbereich auf die Beurteilung von Enteignungsstreitigkeiten – bei formellen Enteignungen zudem lediglich auf die Festlegung der Entschädigungen – beschränkt ist. Selbst wenn indessen davon auszugehen wäre, die Schätzungskommission habe rechtsverletzend von einer Kompetenzattraktion abgesehen, wäre dieser Mangel als dadurch geheilt zu betrachten, dass das Verwaltungsgericht die von der Vorinstanz nicht behandelten Aspekte im Klageverfahren beurteilen kann; von einer Rückweisung an die Vorinstanz wäre jedenfalls abzusehen.
Eher in Betracht fällt grundsätzlich die andere Alternative, wonach das Verwaltungsgericht die gesamte Streitsache im Klageverfahren beurteilen würde, ohne dass zuvor einzelne Aspekte (Fragen betreffend das Vorliegen bzw. die Verletzung eines wohlerworbenen Rechts) von der Schätzungskommission zu behandeln wären. Im Zeitpunkt der Einleitung des Schätzungsverfahrens im Oktober 1998 stand die neue Ordnung des Rechtsschutzes – insbesondere § 82 lit. k VRG, welcher neu die verwaltungsgerichtliche Zuständigkeit im Klageverfahren zur Beurteilung von Streitigkeiten aus verwaltungsrechtlichen Verträgen – bereits in Kraft. Schon vor Einführung der Kompetenzbestimmung von § 82 lit. k VRG hat denn auch das Verwaltungsgericht erkannt, für Streitigkeiten aus verwaltungsrechtlichen Verträgen müsse trotz fehlender Kompetenznorm ein richterlicher Rechtsschutz geboten werden, wobei solche Streitigkeiten direkt durch das Verwaltungsgericht
– ohne vorgängige Anrufung der Schätzungskommission – zu beurteilen seien (RB 1964 Nr. 39 = ZBl 66/1965, S. 120 betreffend Expropriationsvertrag; RB 1980 Nr. 24 betreffend Erschliessungsvertrag; Kölz/Bosshart/Röhl, § 82 N. 32). Diese Gründe sprechen zwar für eine Kompetenzattraktion beim Verwaltungsgericht, rechtfertigen es aber nicht, im nachhinein der Schätzungskommission die von ihr in Anspruch genommene Zuständigkeit abzusprechen: Hat die Rekurrentin ihre Forderung in ihrer Eingabe vom 13. Mai 1998 an den Stadtrat X sowie hernach im Schätzungsverfahren vorab damit begründet, dass ihr Anspruch auf Ersatz der vorgeschossenen Erschliessungskosten ein wohlerworbenes Recht darstelle, welches mit der am 16. Mai 1997 in Kraft getretenen Zuweisung der Grundstücke zur Freihaltezone materiell enteignet worden sei, ist es jedenfalls nicht rechtsverletzend, wenn die Schätzungskommission die Streitsache insoweit materiell behandelt hat.
d) Das vorliegende Klageverfahren ist nicht aufgrund einer dem Verwaltungsgericht eingereichten Klageschrift, sondern gestützt auf Disp. Ziff. 2 des Schätzungsentscheids eröffnet worden. Da die Schätzungskommission jedoch nicht eine bestimmte Eingabe der Rekurrentin dem Verwaltungsgericht zur Behandlung als Klage überwiesen hat, fragt es sich, ob zurzeit überhaupt eine formgültige Klage vorliege. Wäre dies zu verneinen, wäre das Verfahren als gegenstandslos abzuschreiben (mit der der Rekurrentin verbleibenden Möglichkeit, von sich aus eine Klage zu erheben) oder der Rekurrentin Frist zur Einreichung einer Klageschrift anzusetzen. Beide Massnahmen liefen jedoch auf einen überspitzten Formalismus hinaus. Zur gesamten Streitsache haben sich die Parteien vor Schätzungskommission mit Klageschrift vom 3. Dezember 1998, Klageantwort vom 10. Mai 1999, Replik vom 24. Juni 1999 und Duplik vom 27. August 1999 sowie (allerdings in umgekehrter Parteirolle) vor Verwaltungsgericht mit Rekursschrift vom 29. Januar 2001 und Rekursantwort vom 5. März 2001 geäussert. Es kann daher im Interesse der Verfahrensökonomie auf die Parteieingaben im Schätzungsverfahren zurückgegriffen werden, soweit diese von der Schätzungskommission nicht behandelt worden sind. Dabei ist allerdings zu beachten, dass im Schätzungsverfahren dem Gemeinwesen heute noch stets die Klägerrolle zukommt (vgl. § 14 der Verordnung über das Verfahren der Schätzungskommissionen vom 24. November 1960), während nunmehr im verwaltungsgerichtlichen Klageverfahren nach § 82 lit. k VRG die Klägerrolle der einen Anspruch erhebenden Partei zufällt, also hier der Firma A. Indessen kann hier die der Schätzungskommission eingereichte Klageantwort vom 10. Mai 1999 sinngemäss als Klageschrift an das Verwaltungsgericht betrachtet werden; die Firma A beantragt denn auch in der Rekursschrift vom 29. Januar 2001, "ihr Rechtsbegehren gemäss Klageantwort vom 10. Mai 1999 gutzuheissen". In einem solchen Vorgehen liegt keine Gehörsverweigerung gegenüber der Stadt X, ist doch diese unter Einbezug aller nunmehr vorliegenden Rechtsschriften mit der Rekursantwort vom 5. März 2001 als Letzte zu Wort gekommen.
e) Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich ohne weiteres, dass das Rekurs- und das Klageverfahren zu vereinigen sind.
b) Die heute zunehmend als problematisch eingestufte Rechtsfigur der wohlerworbenen Rechte ist im Bemühen, gewissen Rechtspositionen Privater eine besondere Rechtsbeständigkeit zu verleihen, entwickelt worden. Solche Rechte stehen unter dem Schutz der Eigentumsgarantie; nach neuerer Rechtsprechung werden sie dort, wo weniger die sachenrechtliche Fixierung als die vertrauensbildende Beziehung zwischen Staat und Bürger dominiert, auch durch den Grundsatz von Treu und Glauben bzw. das hieraus abgeleitete Vertrauensprinzip geschützt. Sie sind grundsätzlich auch durch Gesetz nicht abänderbar (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 815; Max Imboden/René Rhinow sowie René Rhinow/Beat Krähenman, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Band I, 6. A., Basel 1986, bzw. Ergänzungsband, Basel 1990, je Nr. 122 B III).
Das Bundesgericht ordnet Rechtsansprüche Privater aus öffentlichrechtlichen Verträgen den wohlerworbenen Rechten zu. In BGE 103 Ia 31 hatte es die Rechtsbeständigkeit eines öffentlichrechtlichen Erschliessungsvertrags zu beurteilen, der den Grundeigentümer zur Erstellung einer Kanalisationsleitung verpflichtete und ihn anderseits von der Entrichtung einer Kanalisationsanschlussgebühr für bestimmte Grundstücke befreite, für welche die Gemeinde gestützt auf ein später erlassenes Kanalisationsreglement gleichwohl Anschlussgebühren erheben wollte. Das Bundesgericht erwog, der Vertrag sei mit dem Erlass des Kanalisationsreglementes nicht ungültig geworden; er hätte auch nach Inkrafttreten dieses Reglements abgeschlossen werden dürfen und könne daher fortbestehen. Gültig begründete subjektive öffentliche oder private Rechte fielen aber selbst dann nicht eo ipso dahin, wenn eine gesetzliche Regelung geschaffen werde, mit der sie sich nicht "vertrügen". Selbst wenn es sich daher bei der fraglichen Vereinbarung um einen (seinerzeit gültig begründeten) Abgabevergünstigungsvertrag handeln würde, genösse er den Schutz der wohlerworbenen Rechte.
Ein Teil der Lehre stimmt dieser Rechtsprechung ausdrücklich oder stillschweigend zu (Häfelin/Müller, Rz. 909; Imboden/Rhinow und Rhinow/Krähenmann, je Nr. 46 B XIII und Nr. 122 B V; René Rhinow, Wohlerworbene und vertragliche Rechte im öffentlichen Recht, ZBl 80/1979, S. 14 f.). Die Qualität wohlerworbener Rechte kommt nach dieser Auffassung namentlich den – häufig nicht durch Verfügung, sondern durch Vertrag verliehenen – Konzessionen, auch den Sondernutzungskonzessionen zu (Häfelin/Müller, Rz. 1898, 2010; Imboden/Rhinow und Rhinow/Krähenmann, je Nr. 119 B IV), wobei dies allerdings nicht für alle in einer Konzession verurkundeten Rechte zuzutreffen braucht (Imboden/Rhinow und Rhinow/Krähenmann, je Nr. 122 B IV).
Ein Teil der Lehre lehnt es ab, vertragliche Rechtsansprüche Privater gegenüber Gesetzesänderungen, die mit diesen Ansprüchen kollidieren, als wohlerworbene Rechte zu qualifizieren und ihnen absolute Gesetzesbeständigkeit zuzuerkennen. Nach dieser Auffassung schafft zwar der Vertrag bezüglich solcher Ansprüche eine wirksame Vertrauensgrundlage und gebietet das aus dem Grundsatz von Treu und Glauben abgeleitete Vertrauensprinzip, dieses gewichtige Vertrauensinteresse zu berücksichtigen. Indem die vertraglichen Ansprüche nicht von vornherein im Sinn von wohlerworbenen Rechten als absolut gesetzesbeständig erachtet werden, bleibt jedoch Raum für eine Interessenabwägung, in welcher dem (bedeutenden) Vertrauensinteresse das öffentliche und/oder private Interesse an der sofortigen und uneingeschränkten Durchsetzung des neuen Rechts gegenübergestellt wird (Beatrice Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel und Frankfurt a.M. 1983, S. 160 f. und 226; im gleichen Sinn Alfred Kölz, Intertemporales Verwaltungsrecht, ZSR 102/1983 II, S. 181 f.; vgl. auch Häfelin/Müller, Rz. 537 f.). Bei zwischen Gemeinwesen und Privaten abgeschlossenen öffentlichrechtlichen Verträgen sind im Rahmen dieser Betrachtungsweise beide Vertragspartner grundsätzlich gleichgestellt: Der Vertrag schafft eine Vertrauensgrundlage nicht nur für den Privaten, sondern auch für das Gemeinwesen, welches sich ebenso wie der Private auf das Vertrauensprinzip berufen kann.
Dieser Ansatz (der den Ansprüchen Privater aus öffentlichrechtlichen Verträgen nicht von vornherein absolute Gesetzesbeständigkeit im Sinn wohlerworbener Rechte zuerkennt) findet sich auch in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. VGr, 27. Oktober 2000, VK.2000.00006). Im Urteil VB.1999.00281 vom 2. März 2000 (ZBl 101/2000, S. 596) hatte das Verwaltungsgericht das Begehren eines privaten Unternehmens um Rückerstattung von Erschliessungskosten zu beurteilen, die aufgrund 1972/73 abgeschlossener öffentlichrechtlicher Verträge geleistet worden waren und deren Rückerstattung mit der Begründung verlangt wurde, das Gemeinwesen komme seinen Verpflichtungen aus diesen Verträgen nicht nach. Zu beurteilen war dabei insbesondere die vertragliche Pflicht des Gemeinwesens, Baubewilligungen im fraglichen Gebiet nur unter Auferlegung von Einkaufsbeträgen nach quartierplanrechtlichen Grundsätzen zu gewähren, sowie die Pflicht, dermassen eingenommene Einkaufsbeträge an die private Vertragspartnerin abzuliefern. Ausgehend davon, dass derartige Auflagen in Baubewilligungen bzw. entsprechende Bauverweigerungen nach neuerem Recht (Planungs- und Baugesetz vom 7. September 1975; Bundesgesetz über die Raumplanung vom 22. Juni 1979) widerrechtlich gewesen wären und daher die vertraglich vereinbarte Leistung der Gemeinde im Sinn von Art. 119 des Obligationenrechts (OR) unmöglich geworden sei, hat das Gericht geprüft, welche Folgen sich aus dem Unmöglichwerden der Leistung ergäben. Mit der (analogen) Anwendung von Art. 119 OR ist das Gericht stillschweigend davon ausgegangen, dass der private Vertragspartner keinen Anspruch darauf habe, dass das Gemeinwesen seine vertraglich begründeten, jedoch gesetzwidrig gewordenen Leistungspflichten erfülle.
c) Vorliegend geht es um eine Vereinbarung von Grundeigentümern betreffend die Erschliessung ihrer Grundstücke. Abgesehen davon dass kein schriftliches und einheitliches Vertragswerk vorliegt, sondern die diesbezüglich getroffenen Abmachungen lediglich den genannten Beschlüssen des Stadtrats entnommen werden können, hat die Rekursgegnerin an diesen Abmachungen nicht als Trägerin hoheitlicher Gewalt, sondern als Eigentümerin von Grundstücken mitgewirkt. Schon das lässt es als fraglich erscheinen, ob der von der Rekurrentin geltend gemachte Anspruch auf Ersatz vorgeschossener Erschliessungskosten überhaupt als wohlerworbenes Recht gelten kann, das Gegenstand einer materiellen Enteignung bilden könnte. Selbst wenn aber davon ausgegangen würde, vermag dies der Rekurrentin nicht zu helfen. Wie die Schätzungskommission zutreffend erwogen hat, ergibt sich aus den zwischen den Parteien geführten Verhandlungen und getroffenen Abmachungen keine Zusicherung der Rekursgegnerin an die Rekurrentin, dass die städtischen Grundstücke jedenfalls überbaut würden. Fehlt es an einer solchen Zusicherung, hat die Rekurrentin auch keinen durch die Eigentumsgarantie geschützten Anspruch darauf, dass ihr die vorgeschossenen Erschliessungskosten deswegen ersetzt werden, weil die Überbauung der betreffenden Grundstücke infolge ihrer Zuweisung zur Freihaltezone unmöglich geworden ist. Demzufolge hat die Schätzungskommission eine Entschädigungspflicht aus materieller Enteignung zu Recht verneint. Der dagegen erhobene Rekurs ist abzuweisen.
Die Schätzungskommission hat die Kosten des Schätzungsverfahrens zu einem Viertel der Klägerin und zu drei Vierteln der Beklagten auferlegt. Die (vor Schätzungskommission als Beklagte aufgetretene) Rekurrentin beantragt, diese Kosten unabhängig vom Ausgang des Verfahrens in der Sache vollumfänglich der Rekursgegnerin (d.h. der vor Schätzungskommission als Klägerin aufgetretenen Stadt X) aufzuerlegen. Dieses Begehren ist begründet. Gemäss § 63 Abs. 1 AbtrG trägt die Kosten des Schätzungsverfahrens in der Regel der Expropriant. Nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung ist diese Vorschrift bei Verfahren betreffend materielle Enteignungen dahin auszulegen, dass dem eine Enteignung geltend machenden Ansprecher nur dann Kosten aufzuerlegen sind, wenn er das Verfahren leichtfertig verursacht hat (RB 1993 Nr. 65; Kölz/ Bosshart/Röhl, § 13 N. 31). Diese Voraussetzung ist hier nicht erfüllt. Die Kosten des Schätzungsverfahrens sind daher in Aufhebung von Disp. Ziff. 3 des Schätzungsentscheids vollumfänglich der heutigen Rekursgegnerin aufzuerlegen.
Zu prüfen bleibt im Rahmen des Klageverfahrens, ob die Rekurrentin einen Anspruch auf Ersatz der für die Erschliessung der städtischen Grundstücke aufgewendeten Kosten unmittelbar aus den mit der Rekursgegnerin getroffenen vertraglichen Abmachungen ableiten könne. Dabei sind wie erwähnt neben den Ausführungen in der Rekursschrift auch jene in der vor Schätzungskommission eingereichten Klageantwort und Duplik zu berücksichtigen. Vorweg ist festzuhalten, dass wie erwähnt kein schriftliches und einheitliches Vertragswerk vorliegt, welches in dieser Hinsicht ausgelegt werden könnte. Gleichwohl geht es darum, die Abmachungen, wie sie zwischen den Parteien teils stillschweigend getroffen worden, teils in einzelnen Klauseln der genannten Beschlüsse enthalten sind, nach dem Vertrauensprinzip (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 19; Imboden/Rhinow und Rhinow/Krähenmann, je Nr. 20 B V) auszulegen. Dabei ist entsprechend der Lehre (Jost Gross, Schweizerisches Staatshaftungsrecht, Bern 1995, S. 140 f.; Weber-Dürler, S. 227; offen gelassen in BGE 122 I 328 E. 5d S. 339) davon auszugehen, dass ein Schadenersatzanspruch gegen das sich vertragswidrig verhaltende Gemeinwesen auch dann möglich ist, wenn ein Erfüllungsanspruch an übergeordneten Interessen des Gemeinwesens scheitert (vgl. dazu auch hinten E. 4c).
a) Die Rekurrentin macht in erster Linie geltend, aufgrund der getroffenen Abmachungen zwischen den Parteien sei bezüglich der Überbauung der städtischen Grundstücke nur der Zeitpunkt ungewiss geblieben; es sei damit lediglich ein ungewisser Verfalltag (dies incertus quando) und nicht, wie die Rekursgegnerin meine, eine aufschiebende Bedingung (dies incertus an) vereinbart worden (Rekursschrift S. 4, Duplik S. 2). – Dieser Auffassung ist nicht beizutreten. Wohl ging der Stadtrat X ursprünglich davon aus, dass die Grundstücke Kat.Nrn. 01 und 02 "in nächster Zeit" nicht überbaut, jedoch gleichwohl in die Erschliessung einbezogen werden sollten (Beschluss vom 7. September 1981). In der Folge änderte er jedoch seine Haltung und beschloss, das Land baulich zu nutzen, weshalb der Vorentscheid vom 7. September 1981 aufgehoben wurde (Aussprache vom 16. Juni 1982; Beschlüsse vom 26. Juli 1982). Kurze Zeit nach der Ausschreibung des auch die Grundstücke Kat.Nrn. 01 und 02 umfassenden Bauprojekts am 31. August 1982 zeichnete sich indessen bereits ab, dass eine Überbauung der städtischen Grundstücke wegen der ungewissen Entwicklung ihrer zonenrechtlichen Behandlung in Frage gestellt war. Bereits mit Schreiben vom 13. Oktober 1982 teilte das Bauamt X Architekt H mit, im Zusammenhang mit der Bauausschreibung laufe eine Unterschriftensammlung, welche verlange, dass die Grundstücke der Familiengartenzone D zugeteilt würden, weshalb vorläufig kein Antrag auf Erteilung der Baubewilligung gestellt werde. Im Kontext dieser neuen Entwicklung, die der heutigen Rekurrentin aufgrund des Schreibens vom 13. Oktober 1982 bewusst sein musste, sind nach Treu und Glauben die späteren Äusserungen der Stadt X, namentlich jene in Ziff. 13 des Beschlusses vom 21. Februar 1983 betreffend Genehmigung des Projektes und Ziff. 2 des Beschlusses vom 5. August 1985 betreffend die Genehmigung der Bauabrechnung zu verstehen. Wenn darin der Vorbehalt ausgesprochen wird, die auf die Erschliessung der städtischen Grundstücke entfallenden Kostenanteile seien "durch die übrigen Beitragspflichtigen vorzuschiessen, bis die Stadt X diese Grundstücke allenfalls überbaut" (Ziff. 13 des Beschlusses vom 21. Februar 1983), bzw. zur Kenntnis genommen wird, "dass mit der Überbauung der Liegenschaften Kat.Nr. 01 und 02 oder Teilen derselben die Stadt den Betrag von ... als Einkauf .......zu bezahlen hat" (Ziff. 2 des Beschlusses vom 5. August 1985), so können diese Äusserungen im Licht der sich seit Oktober 1982 abzeichnenden Entwicklung nur dahin verstanden werden, dass die Verpflichtung der Stadt X, die Erschliessungskosten in dem sich aus dem Kostenverleger ergebenden Umfang zu übernehmen, unter dem Vorbehalt einer aufschiebenden Bedingung der Überbauung der städtischen Grundstücke stand. Ob es sich bei dieser aufschiebenden Bedingung im Sinn von Art. 151 OR um eine potestative (in einer Handlung einer Vertragspartei bestehende) oder um eine kasuelle Bedingung (in Gestalt beliebiger zukünftiger Ereignisse und Handlungen Dritter, die dem Willen der Vertragsparteien entzogen sind) handelt (zur Unterscheidung vgl. Theo Guhl/Alfred Koller, Das Schweizerische Obligationenrecht, 9. A., Zürich 2000, § 9 Rz. 15 ff.), ist hier nicht entscheidungswesentlich.
b) Unbehelflich ist der Einwand der Rekurrentin, die Stadt habe den Vertrag nicht im Zeitpunkt vollständig abgeschlossener Planung durch einseitige Aufnahme einer Bedingung zum Nachteil der Rekurrentin bzw. des Baukonsortiums abändern können (Rekursschrift. S. 3, Klageantwort S. 12 f., Duplik S. 4). Damit verkennt die Rekurrentin wiederum, dass kein schriftliches und einheitliches Vertragswerk vorliegt, namentlich kein solches, dass im Oktober 1982 bereits abgeschlossen gewesen wäre. Wie die Rekurrentin selber einräumt, ist für die Feststellung des Vertragswillens der Parteien "die gesamte Vertragsgeschichte" massgeblich; dazu gehört aber die geschilderte Entwicklung vom September 1981 zumindest bis zur Realisierung der Erschliessungsanlagen, die in den Jahren 1983 und 1984 erstellt wurden. Für die Feststellung des Vertragswillens ist daher auch und vorab die dargelegte Äusserung der Stadt X in Ziff. 13 des Beschlusses vom 21. Februar 1983 massgebend, wo der Vorbehalt ausgesprochen wurde, die auf die Erschliessung der städtischen Grundstücke entfallenden Kostenanteile seien "durch die übrigen Beitragspflichtigen vorzuschiessen, bis die Stadt X diese Grundstücke allenfalls überbaut". Diese Erklärung spricht schon ihrem Wortlaut nach dafür, dass nicht bloss ein ungewisser Verfalltag, sondern eine aufschiebende Bedingung vereinbart wurde.
c) Die Rekurrentin macht geltend, durch die Auszonung der Parzellen Kat. Nrn. 01 und 02 sei deren Überbauung unmöglich geworden, weshalb eine Realerfüllung der Vereinbarung nicht mehr möglich sei; da die Unmöglichkeit der Erfüllung durch die Rekursgegnerin zu vertreten sei, richteten sich die Rechtsfolgen nicht nach Art. 119 OR, sondern werde die Rekursgegnerin schadenersatzpflichtig. - Nach Art. 119 Abs. 1 OR ist die Forderung erloschen, wenn die Umstände, die zur Unmöglichkeit der Leistung führten, nicht durch den Schuldner zu verantworten sind. Ist Letzterer für die Unmöglichkeit verantwortlich, so bleibt seine Leistungspflicht bestehen, wobei sich die unmöglich gewordene Vertragsleistung in eine solche auf Schadenersatz wandelt, demnach das positive Vertragsinteresse zu erstatten ist. Liegt die Unmöglichkeit jedoch ausserhalb des Verantwortlichkeitsbereichs des Schuldners, so beschränkt sich deren Haftung nach Art. 119 Abs. 2 OR auf die ungerechtfertigte Bereicherung. In Anwendung dieser Grundsätze hat das Verwaltungsgericht im erwähnten Urteil VK.1999.00281 vom 2. März 2000 (ZBl 101/2000, S. 596) erwogen, die betroffene Gemeinde habe das Unmöglichwerden der Erfüllung der im Erschliessungsvertrag eingegangenen Verpflichtungen nicht zu vertreten (E. 4d) und sie habe sich auch nicht ungerechtfertigt bereichert, weshalb eine Haftung nach Art. 119 Abs. 2 OR entfalle (E. 4e). Der vorliegende Fall unterscheidet sich in dieser Hinsicht grundlegend von dem dort beurteilten Sachverhalt: Steht die von der Rekursgegnerin eingegangene Verpflichtung zur nachträglichen Übernahme der von der Rekurrentin für die Erschliessung der städtischen Grundstücke aufgewendeten Kosten unter einer aufschiebenden Bedingung im dargelegten Sinn, die bis heute nicht eingetreten ist, so ist es unerheblich, ob die Erfüllung dieser suspensiv bedingten Verpflichtung unmöglich geworden ist. Selbst wenn man Letzteres wegen der Zuweisung der Grundstücke zur Freihaltezone bejahen würde, kann daher dahin gestellt bleiben, ob die Rekursgegnerin als Schuldnerin das Unmöglichwerden der Leistung zu vertreten oder (verneinendenfalls) die gegen sie erhobene Forderung im Sinn von Art. 119 Abs. 1 OR erloschen sei; dementsprechend kann auch die Frage offen bleiben, ob sich die Rekursgegnerin, sofern die Forderung erloschen wäre, im Sinn von Art. 119 Abs. 2 ungerechtfertigt bereichert hätte.
Demgemäss beschliesst das Verwaltungsgericht:
Die Verfahren VR.2000.00006 und VK.2000.00009 werden vereinigt;
und entscheidet:
Der Rekurs wird in der Hauptsache abgewiesen. Der Entscheid der Schätzungskommission wird mit Ausnahme von Disp. Ziff. 3 bestätigt. Die Kosten des Schätzungsverfahrens werden vollumfänglich der Rekursgegnerin auferlegt.
Die Klage wird abgewiesen.
...