Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VK.2024.00004
Urteil
der 4. Kammer
vom 22. Januar 2026
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiber Elias Studer.
In Sachen
A GmbH,
vertreten durch RA B,
Klägerin,
gegen
Stadt Zürich,
vertreten durch das Sozialdepartement,
vertreten durch RA C,
Beklagte,
betreffend subventionierte Betreuungsplätze,
hat sich ergeben:
I.
Die A GmbH und die Stadt Zürich schlossen am 14. September 2021 eine Leistungsvereinbarung, welche im Wesentlichen vorsah, dass die A GmbH unter bestimmten Bedingungen berechtigt ist, subventionierte Betreuungsplätze anzubieten, und in welcher die Stadt Zürich sich verpflichtete, der A GmbH entsprechende Subventionsbeiträge zu bezahlen. Der Vertrag war zunächst bis zum 31. Dezember 2023 befristet und wurde in der Folge bis zum 31. Dezember 2024 verlängert.
Am 29. August 2023 teilte das Sozialdepartement der Stadt Zürich der A GmbH mit, dass ab diesem Datum ein "Aufnahmestopp" gelte, weil die A GmbH gegen die in den Vertragsbedingungen festgehaltenen Mindestlohnvorgaben verstossen habe, indem sie Beiträge an Sozialversicherungsträger nicht rechtzeitig bezahlt habe. Dieser Aufnahmestopp hatte im Wesentlichen zur Folge, dass die A GmbH keine neuen subventionierten Betreuungsplätze vergeben konnte. Nachdem dieser Aufnahmestopp vorübergehend aufgehoben worden war, erklärte die Stadt Zürich am 25. Oktober 2023 einen erneuten Aufnahmestopp.
Am 3. Oktober 2024 teilte das Sozialdepartement der A GmbH mit, dass die maximale Dauer des Aufnahmestopps von einem Jahr demnächst erreicht werde. Weil die Bedingungen für eine Fortführung der Leistungsvereinbarung weiterhin nicht eingehalten würden, stehe eine fristlose Auflösung derselben aus wichtigen Gründen im Raum. Im Sinn des Kindeswohls wolle die Stadt Zürich auf die fristlose Auflösung verzichten, jedoch am Aufnahmestopp festhalten und die Leistungsvereinbarung letztmals bis zum 31. August 2025 verlängern. Mit einem als "Verfügung der Departementssekretärin" betitelten Schreiben vom 25. November 2024 hielt die Stadt Zürich am Aufnahmestopp fest und erklärte den Abschluss einer neuen befristeten Leistungsvereinbarung bis zum 31. August 2025. Zudem stellte sie in Aussicht, die subventionsberechtigten Eltern bis Ende Januar darüber zu informieren, dass ihr Kind ab dem 1. September 2025 in der A GmbH keinen subventionierten Betreuungsplatz mehr erhalten werde.
II.
Die A GmbH erhob am 2. Dezember 2024 mit folgenden Anträgen Klage beim Verwaltungsgericht:
"1. Die Verfügung 7259 der Departementssekretärin vom 25. November 2024 sei aufzuheben.
Der vorliegenden Klage sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
Die Beklagte Behörde sei zu verpflichten, die Subventionen an die Klägerin wieder aufzunehmen.
Die beklagte Behörde sei zu verpflichten, die Subventionen rückwirkend ab dem Zeitpunkt der Einstellung (25. Oktober 2023) auszuzahlen.
Der Beklagten Behörde sei untersagt, den subventionsberechtigten Eltern ab Ende Januar 2025 mitzuteilen, dass die A GmbH ab dem 1. September 2025 keine subventionierten Plätze mehr anbieten kann.
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge (zzgl. MwSt.) zulasten der beklagten Behörde."
Mit Verfügung vom 5. Dezember 2024 wurde der A GmbH Frist angesetzt, um einen Kostenvorschuss von Fr. 5'145.- zu bezahlen. Dieser Kostenvorschuss ging fristgerecht ein.
Mit Präsidialverfügung vom 7. Januar 2025 wies das Verwaltungsgericht das Gesuch um aufschiebende Wirkung ab und setzte der Stadt Zürich Frist für eine Klageantwort. Die Stadt Zürich schloss am 4. April 2025 auf Abweisung der Klage unter Entschädigungsfolge. Mit Replik der A GmbH vom 23. Mai 2025 und Duplik der Stadt Zürich vom 20. Juni 2025 hielten die Parteien an ihren jeweiligen Anträgen fest.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für eine Klage, die sich auf einen verwaltungsrechtlichen Vertrag zwischen einer Privaten und der Stadt Zürich stützt, nach § 81 Abs. 1 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
1.2 Soweit die Klägerin beantragt, es sei die "Verfügung" der Departementssekretärin vom 25. November 2024 aufzuheben, handelt es sich hingegen um ein nicht im Klageverfahren zu beurteilendes Begehren und ist insofern auf die Klage nicht einzutreten. Weil es sich bei diesem Schreiben – entgegen der missverständlichen Bezeichnung – offensichtlich nicht um eine Verfügung handelt, ist auch auf eine Weiterleitung der Eingabe an den Stadtrat zu verzichten. Dem Schreiben lässt sich denn auch entnehmen, dass es nur die Bedeutung einer "ablehnenden Stellungnahme der Verwaltung" habe.
1.3 Die Klageschrift muss einen Antrag und eine Begründung enthalten (§ 83 Abs. 1 Satz 2 VRG). In der Begründung sind die massgebenden Sachumstände darzulegen und die Anträge zu erläutern. Die Begründung ist ein Gültigkeitserfordernis der Klage; fehlt es an einer hinreichenden Begründung, ist insofern nicht auf die Klage einzutreten (zum Ganzen Tobias Jaag, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 (Kommentar VRG), § 83 N. 16; siehe auch Alain Griffel, Kommentar VRG, § 23 N. 8).
Genügt eine Klageschrift diesen Anforderungen nicht, ist nach § 83 Abs. 2 VRG eine kurze Frist zur Verbesserung anzusetzen. Diese Bestimmung soll aber nur überspitzten Formalismus verhindern und kommt bei rechtskundig vertretenen Parteien nicht zur Anwendung. Von Anwältinnen und Anwälten darf erwartet werden, dass sie die Anforderungen an eine Klageschrift kennen; missachten sie diese in grober Verletzung ihrer Sorgfaltspflicht, ist es nicht am Gericht, helfend einzugreifen (vgl. VGr, 19. Mai 2022, VB.2021.00647, E. 2.5 mit weiteren Hinweisen).
Der Antrag, es sei der Stadt Zürich zu untersagen, "den subventionsberechtigten Eltern ab Ende Januar 2025 mitzuteilen, dass die A GmbH ab dem 1. September 2025 keine subventionierten Plätze mehr anbieten kann", wird in der Klageschrift (und der Replikschrift) mit keinem Wort begründet. Damit fehlt es an einer Gültigkeitsvoraussetzung und ist auch auf diesen Antrag nicht einzutreten.
1.4 Weil die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist im Übrigen auf die Klage einzutreten.
2.
2.1 Die Klägerin beantragt, die Stadt Zürich habe ihr "rückwirkend" Subventionen auszuzahlen. Damit stellt die Klägerin im Ergebnis ein Forderungsbegehren. Bei Geldforderungen muss der Antrag bestimmt oder zumindest ohne Weiteres bestimmbar sein (VGr, 19. März 2022, VB.2021.00647, E. 2.2, mit Hinweisen). Im Klageverfahren gilt zudem die Untersuchungsmaxime nur eingeschränkt. Es ist grundsätzlich Sache der Parteien, den rechtserheblichen Sachverhalt gegenüber dem Gericht darzustellen. Das Verwaltungsgericht kann sich darauf beschränken, die Vorbringen der Parteien zu prüfen und die angebotenen, rechtlich erheblichen und tauglichen Beweise abzunehmen (Jaag, Vorbemerkungen zu §§ 81–86 N. 22).
2.2 Weder dem Rechtsbegehren noch der Klagebegründung lässt sich entnehmen, welchen Geldbetrag die Klägerin von der Beklagten verlangt. In der Replik nennt die Klägerin einen Betrag von Fr. 84'906.-, ohne diesen näher zu substanziieren. Damit legt die anwaltlich vertretene Klägerin dem Gericht nicht hinreichend dar, gestützt worauf die Beklagte ihr welchen Betrag schulden soll. Sie hätte dafür im Einzelnen darlegen müssen, aus welchen konkreten Betreuungsverhältnissen sie welche Ansprüche ableitet. Es ist nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts, die Klagegrundlagen im Rahmen der Untersuchungsmaxime zu ergründen; dies würde vielmehr auf eine Hilfestellung und damit auf eine unzulässige Bevorzugung der Klägerin hinauslaufen.
Weil es damit sowohl an einer hinreichenden Bezifferung als auch an einer hinreichenden Substanziierung der geltend gemachten Geldforderung fehlt, ist die Klage abzuweisen, soweit damit verlangt wird, die Beklagte habe zusätzliche Subventionen für den Zeitraum vor Klageeinreichung zu bezahlen.
3.
3.1 Soweit die Forderung der Klägerin, die Beklagte habe "die Subventionen an die Klägerin wieder aufzunehmen", sinngemäss so zu verstehen ist, dass die Beklagte zu verpflichten sei, vom sogenannten Aufnahmestopp abzusehen, gilt Folgendes:
Die Leistungsvereinbarung zwischen der Klägerin und der Beklagten wurde zuletzt bis am 31. August 2025 verlängert. Mit dem Vertragsende per Ende August 2025 verlor auch der Aufnahmestopp – bei dem es sich um eine Massnahme der Beklagten wegen (behaupteter) Vertragsverletzung durch die Klägerin handelte – seine Wirkung. Eine Beseitigung des Aufnahmestopps könnte nur für die Zukunft angeordnet werden und hätte damit von vornherein keine Wirkung mehr. Das Verfahren ist insofern gegenstandslos geworden.
Ob der Klägerin für den Zeitraum ab Einreichung der Klage bis zum Ablauf der Leistungsvereinbarung wegen vertragswidrigen Verhaltens der Beklagten allenfalls Schadenersatz zusteht, ist – mangels eines entsprechenden Antrags – nicht im vorliegenden Verfahren zu klären. Der Klägerin steht es frei, diesbezüglich eine neue Klage einzureichen.
3.2 Soweit das Begehren der Klägerin auch so zu verstehen ist, dass sie eine Fortführung der Leistungsvereinbarung über den 31. August 2025 hinaus verlangt, gilt Folgendes:
Die anwaltlich vertretene Klägerin legt weder in der Klage noch in der Replik dar, inwiefern sie einen Anspruch auf Abschluss bzw. Verlängerung der Leistungsvereinbarung haben sollte. In der Klage beschränkt sie sich im Wesentlichen auf Vorbringen im Zusammenhang mit einer angeblich unzulässigen Kündigung. Damit verkennt sie die Sachlage. Die Leistungsvereinbarung wurde nicht gekündigt, sondern zuletzt bis zum 31. August 2025 verlängert (die Klägerin stimmte dem zumindest konkludent zu). Die Beklagte verzichtete in der Folge auf einen erneuten Abschluss eines Vertrages mit der Klägerin. Es liegt damit gar keine Kündigung vor, weshalb die entsprechenden Rügen am Thema vorbeigehen. In der Replik macht die Klägerin sinngemäss ergänzend geltend, sie sei in ihrem Vertrauen darauf zu schützen, dass die Beklagte frühere Abzahlungsvereinbarungen mit der Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich akzeptiert habe. Inwiefern sich daraus ein Anspruch auf Abschluss eines neuen Vertrags ergeben sollte, legt die Klägerin aber nicht dar und ist auch nicht ersichtlich: Unabhängig davon, ob die Beklagte durch das einmalige Akzeptieren einer Abzahlungsvereinbarung hinsichtlich der bestehenden Leistungsvereinbarung überhaupt einen Vertrauenstatbestand geschaffen hat, konnte die Klägerin jedenfalls von vornherein nicht darauf vertrauen, dass die Beklagte mit ihr eine neue Leistungsvereinbarung abschliessen werde.
Die Klage ist damit auch in diesem Punkt unbegründet.
4.
4.1 Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Klägerin aufzuerlegen (§ 86 in Verbindung mit § 65a Abs. 1 und § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
4.2 Die Beklagte fordert eine Parteientschädigung. Im Unterschied zum Beschwerdeverfahren steht dem beklagten Gemeinwesen im Klageverfahren regelmässig eine Parteientschädigung zu (Jaag, § 85 N. 16; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 55). Der obsiegenden Beklagten ist deshalb eine Parteientschädigung von Fr. 4'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zuzusprechen.
5.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs ist Folgendes anzumerken:
Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur offen, wenn ein Anspruch auf die Subvention besteht (Art. 83 lit. k BGG). Ansonsten kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG erhoben werden.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Klage wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 145.-- Zustellkosten,
Fr. 5'145.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Klägerin auferlegt.
Die Klägerin wird verpflichtet, der Beklagten eine Parteientschädigung von Fr. 4'000.- zu bezahlen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
Mitteilung an die Parteien.