Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VK.2024.00002, VK.2024.00003
Urteil
der 4. Kammer
vom 22. Mai 2025
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
Stadt Zürich,
vertreten durch RA A und/oder RA B,
Klägerin,
gegen
Kanton Zürich,
vertreten durch die Bildungsdirektion
des Kantons Zürich,
diese vertreten durch RA C und/oder RA D,
Beklagter,
betreffend Rückforderung Versorgertaxen,
hat sich ergeben:
I.
Der Stadtrat von Zürich gelangte mit Schreiben vom 9. November 2016 an den Regierungsrat des Kantons Zürich und forderte die Erstattung von Kosten, welche die Stadt Zürich "während der letzten zehn Jahre bzw. seit November 2006" für die Unterbringung von Kindern in Jugendheimen als sogenannte Versorgertaxe erbracht hatte und die stattdessen durch den Kanton Zürich zu tragen gewesen wären; den geforderten Betrag bezifferte die Stadt Zürich auf "ungefähr 200 Millionen Franken".
Am 28. März 2022 entschied das Verwaltungsgericht in zwei Verfahren, die andere Gemeinden betrafen, dass die Gemeinden gegenüber dem Kanton grundsätzlich einen Rückerstattungsanspruch haben für Versorgertaxen, die sie anstelle des Kantons bezahlt hatten (VB.2021.00365 und VB.2021.00376). Der Kanton Zürich stellte sich in der Folge auf den Standpunkt, der Stadt Zürich keine Rückerstattung zu schulden, soweit es um Versorgertaxen gehe, die den Zeitraum vor November 2006 beträfen.
II.
A. Die Stadt Zürich erhob am 27. März 2024 Klage beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der Kanton Zürich "unter Vorbehalt der Nachklage" zu verpflichten, ihr Fr. 20'636.40 zuzüglich 5 % Zins seit dem 16. März 2024 sowie Fr. 18'087.57 ("aufgelaufener" Zins bis 15. März 2024) zu bezahlen. Das Verwaltungsgericht eröffnete daraufhin das Geschäft VK.2024.00002 und setzte dem Kanton Zürich mit Verfügung vom 28. März 2024 Frist für die Klageantwort an.
Namens des Kantons Zürich beantragte die Bildungsdirektion am 9. August 2024, die Klage sei unter Entschädigungsfolge abzuweisen. Die Stadt Zürich ersuchte das Verwaltungsgericht am 26. August 2024, das Verfahren einstweilen auf die Frage der Verjährung zu beschränken. Hierzu äusserte sich die Bildungsdirektion am 11. September 2024 mit dem Antrag, auf die Beschränkung des Verfahrens sei zu verzichten. Mit Verfügung vom 16. September 2024 beschränkte der Vorsitzende das Verfahren einstweilen auf die Frage der Verjährung und nahm der Stadt Zürich die Frist zur Einreichung einer Replik einstweilen teilweise ab. In der Folge hielten die Stadt Zürich mit Replik vom 15. November 2024 und Triplik vom 18. März 2025 und die Bildungsdirektion mit Duplik vom 13. Februar und Quadruplik vom 9. April 2025 mit Blick auf den beschränkten Verfahrensgegenstand an ihren Anträgen fest.
B. Am 28. März 2024 erhob die Stadt Zürich eine weitere Klage beim Verwaltungsgericht und beantragte, der Kanton Zürich sei unter Vorbehalt der Nachklage zu verpflichten, ihr Fr. 8'053'151.51 zuzüglich 5 % Zins seit dem 16. März 2024 sowie Fr. 7'053'890.74 ("aufgelaufener" Zins bis 15. März 2024) zu bezahlen. Zudem ersuchte sie um Sistierung des Verfahrens "bis drei Monate nach Rechtskraft des Urteils im Verfahren [VK.2024.00002]". Das Verwaltungsgericht legte daraufhin das Geschäft VK.2024.00003 an, wies das Sistierungsgesuch mit Verfügung vom 2. April 2024 ab und setzte dem Kanton Zürich Frist zur Einreichung einer Klageantwort.
Namens des Kantons Zürich beantragte die Bildungsdirektion am 9. August 2024, die Klage sei unter Entschädigungsfolge abzuweisen. Die Stadt Zürich ersuchte das Verwaltungsgericht am 26. August 2024, das Verfahren einstweilen auf die Frage der Verjährung zu beschränken. Hierzu äusserte sich die Bildungsdirektion am 11. September 2024 mit dem Antrag, auf die Beschränkung des Verfahrens sei zu verzichten. Mit Verfügung vom 16. September 2024 beschränkte der Vorsitzende das Verfahren einstweilen auf die Frage der Verjährung und nahm der Stadt Zürich die Frist zur Einreichung einer Replik einstweilen teilweise ab. In der Folge hielten die Stadt Zürich mit Replik vom 15. November 2024 und Triplik vom 18. März 2025 und die Bildungsdirektion mit Duplik vom 13. Februar und Quadruplik vom 9. April 2025 mit Blick auf den beschränkten Verfahrensgegenstand an ihren Anträgen fest.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für die vorliegenden Klagen nach § 81 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig (VGr, 28. März 2022, VB.2021.00365, E. 1). Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Klagen einzutreten.
1.2 Mehrere Verfahren können nach § 71 VRG in Verbindung mit Art. 125 lit. c der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (SR 272) zur Vereinfachung des Prozesses vereinigt werden. Die als "Pilot-Klage" bezeichnete Klage im Verfahren VK.2024.00002 betrifft zwar eine andere Forderung, beschlägt aber die gleichen Rechtsfragen wie die als "Sammel-Klage" bezeichnete Klage im Verfahren VK.2024.00003. Es ist deshalb angezeigt, diese Klagen zu vereinigen.
1.3 Im Folgenden ist aufgrund der einstweiligen Beschränkung des Verfahrensgegenstands nur zu prüfen, ob die Forderungen der Klägerin verjährt sind. Kommt das Gericht zum Schluss, die Forderungen seien verjährt, ist die Klage abzuweisen; kommt das Gericht hingegen zum Schluss, die Forderungen seien nicht verjährt, ist darüber im Rahmen eines Zwischenentscheids zu befinden und das Verfahren fortzuführen.
2.
Den Klagen liegt folgender Sachverhalt zugrunde:
Unter dem früheren, per
Mit Urteil VK.2013.00002 vom 8. Januar 2014 wies das Verwaltungsgericht die Klage der Unterstützungsgemeinde gegen die Wohnsitzgemeinde eines ausserhalb des Kantons Zürich fremdplatzierten Kinds auf Erstattung der Kosten für die Versorgertaxe ab und begründete dies damit, dass nicht die Wohnsitzgemeinde, sondern der Kanton kostenpflichtig sei. Mit Urteil VB.2015.00607 vom 18. November 2015 bestätigte das Verwaltungsgericht diesen Entscheid, hob im genannten Fall eine Verfügung der Bildungsdirektion auf, welche die Kostenpflicht des Kantons verneint hatte, und verpflichtete den Kanton Zürich zur Übernahme der fraglichen Kosten. Auf eine dagegen erhobene Beschwerde trat das Bundesgericht mit Urteil 2C_20/2016 vom 8. April 2016 nicht ein.
Hinsichtlich innerkantonaler Fremdplatzierungen hatte das Verwaltungsgericht am 9. Juli 2014 im Verfahren VB.2014.00054 entschieden, mangels gesetzlicher Grundlage könne die Versorgertaxe nicht der Wohnsitzgemeinde auferlegt werden, sondern sei von den Eltern, subsidiär von der Sozialhilfe zu tragen. In der Folge kehrte das kantonale Sozialamt zu seiner früheren Praxis zurück. In einer anderen Streitsache kam das Bundesgericht mit Urteil vom 17. Juni 2016 zum Schluss, auch bei einer Fremdplatzierung innerhalb des Kantons Zürich fehle es an einer gesetzlichen Grundlage für die Kostenauflage an die Eltern, weshalb die fraglichen Kosten durch den Kanton Zürich zu tragen seien (BGE 142 V 271).
In der Folge entbrannte zwischen dem Kanton und den Gemeinden ein Streit über die Frage, inwiefern der Kanton gegenüber den Gemeinden rückerstattungspflichtig werde für Versorgertaxen, welche die Gemeinden anstelle des eigentlich leistungspflichtigen Kantons übernommen hatten. In zwei Urteilen vom 28. März 2022 kam das Verwaltungsgericht zum Schluss, dass die Gemeinden die Kosten für die Übernahme von Versorgertaxen (mit Ausnahme des Elternbeitrags) gestützt auf eine sinngemässe Anwendung der privatrechtlichen Regeln über die ungerechtfertigte Bereicherung gemäss Art. 62 ff. des Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR, SR 220) vom Kanton zurückfordern können. Für die Verjährungsfrist sei Art. 67 OR in der bis Ende 2019 geltenden Fassung heranzuziehen, wobei für die relative Verjährungsfrist von einem Jahr die Kenntnisnahme der Bundesgerichtsurteile vom 8. April bzw. 17. Juni 2016 massgebend sei. Hinsichtlich der absoluten Verjährungsfrist von zehn Jahren hielt das Verwaltungsgericht in beiden Fällen fest, dass diese durch die Geltendmachung am 10. bzw. 17. November 2016 für Ersatzansprüche gewahrt sei, die den Zeitraum von November 2006 bis November 2016 beträfen (zum Ganzen Urteile VB.2021.00365 und VB.2021.00376).
3.
3.1 Die hier strittigen Forderungen betreffen den Zeitpunkt zwischen dem 8. April bzw. 17. Juni 2006 und dem 31. Oktober 2006. Der Beklagte stellt sich auf den Standpunkt, die Klägerin habe erstmals mit Schreiben vom 9. November 2016 geltend gemacht, der Beklagte schulde ihr die Rückzahlung von Versorgertaxen. Zu diesem Zeitpunkt seien Forderungen, die den Zeitraum vor dem 9. November 2006 betreffen, bereits verjährt gewesen, wobei er die Verjährungseinrede nur betreffend Forderungen für den Zeitraum vor dem
3.2 Nach dem hier im Sinn eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes anwendbaren Art. 67 OR (vgl. VGr, 28. März 2022, VB.2021.00365, E. 5.1 und 5.6) unterliegen Forderungen aus ungerechtfertigter Bereicherung einer absoluten Verjährungsfrist von zehn Jahren. Die Verjährungsfrist beginnt mit der Entstehung des Bereicherungsanspruchs, das heisst hier im Zeitpunkt der Entreicherung der Klägerin und der Bereicherung des Beklagten (Bruno Huwiler, Basler Kommentar, 2020, Art. 67 OR N. 3). Diesbezüglich gilt Folgendes: Für die Platzierung eines Kinds in einem Jugendheim erklärte die jeweilige Gemeinde vorgängig Kostengutsprache und verpflichtete sich damit gegenüber der Betreuungseinrichtung zur Bezahlung der Versorgertaxe. In diesem Umfang (abzüglich des Elternbeitrags) trat die Gemeinde – hier die Klägerin – an die Stelle des eigentlich leistungspflichtigen Beklagten. Die Bereicherung des Beklagten und die Entreicherung der Klägerin trat ein, sobald die Betreuungseinrichtung eine Forderung gegenüber der Klägerin hatte. Das war mit Erbringung der vereinbarten Leistung der Fall, mithin – da die Versorgertaxe als Tagespauschale ausgestaltet war – am Ende des jeweiligen Betreuungstages, jedenfalls aber spätestens am Ende des jeweiligen Monats.
Nicht folgen lässt sich der Klägerin, wenn sie geltend macht, der Rückerstattungsanspruch sei aus einem nachträglich weggefallenen Grund (condictio causa finita) entstanden und die Verjährung habe erst im Zeitpunkt, in dem der Grund weggefallen sei, zu laufen begonnen. Die Klägerin übersieht mit ihrer Argumentation, dass im hier strittigen Zeitpunkt gar keine Rechtsgrundlage für eine Kostenübernahme durch die Klägerin bestand. Mithin erfolgte die Kostenübernahme ohne Rechtsgrund und liegt eine condictio sine causa vor (VGr, 28. März 2022, VB.2021.00365 und VB.2021.00376, je E. 5.2). Im Übrigen wäre auch die Bezahlung auf der Grundlage einer gegen übergeordnetes Recht verstossenden Bestimmung als Leistung ohne Rechtsgrund zu qualifizieren. Nur wenn die Klägerin vom Beklagten mittels Verfügung zur Leistung von Versorgertaxen verpflichtet und diese Verfügung später aufgehoben worden wäre, läge eine condictio causa finita vor (BGE 143 II 37 E. 6.3.1 mit Hinweisen); das ist nicht der Fall.
Die Klägerin machte ihre Forderung erstmals mit Schreiben vom 9. November 2016 geltend. Zu diesem Zeitpunkt war ein allfälliger Rückforderungsanspruch für Versorgertaxen, die den Zeitraum vor dem
3.3 Dagegen bringt die Klägerin vor, der Beklagte habe mit Schreiben vom 26. September 2022 für den Zeitraum ab dem 8. April 2006 bzw. 17. Juni 2006 seine Rückerstattungspflicht anerkannt bzw. auf die Verjährungseinrede verzichtet.
Es ist unbestritten, dass auch der Schuldner einer öffentlich-rechtlichen Forderung auf die Verjährungseinrede verzichten kann. Strittig ist hingegen, ob für Forderungen aus dem fraglichen Zeitraum ein Verzicht auf Verjährungseinrede vorliegt.
3.3.1 Aus den Akten ergibt sich hierzu Folgendes: Soweit ersichtlich, äusserte sich der Amtschef des Amts für Jugend und Berufsberatung (AJB) erstmals mit E-Mail vom 22. Juli 2016 zu einer allfälligen Rückerstattung von Versorgertaxen, die von den Gemeinden vor den einschlägigen Gerichtsurteilen geleistet wurden, und verwies die Gemeinden diesbezüglich auf den "Rechtsweg". Nachdem offenbar Gespräche mit dem Verband der Gemeindepräsidien des Kantons Zürich (GPV) zu keiner Einigung betreffend Rückerstattung geführt hatten, erklärte die Bildungsdirektorin namens des Regierungsrats mit Schreiben an den GPV vom 29. September 2017, gegenüber denjenigen Gemeinden, die Rückerstattung verlangt hätten, bis sechs Monate nach Vorliegen eines Gerichtsurteils, mit dem rechtskräftig über die Rückforderungsansprüche der Gemeinden entscheiden wurde, "auf die Einrede der Verjährung zu verzichten, soweit die Verjährung nicht bereits eingetreten ist". Nach den Urteilen des Verwaltungsgerichts vom 28. März 2022 erklärte die Bildungsdirektorin in Schreiben vom 8. Juli 2022 und 19. Januar 2023, diesen Verzicht namens des Regierungsrats zu verlängern, zuletzt bis 31. März 2024.
In einem mit "Informationen zur Rückforderung von Versorgertaxen" betitelten Schreiben vom 26. September 2022 führte die Bildungsdirektorin zum Zeitraum der Rückforderung Folgendes aus:
"Die Versorgertaxen können grundsätzlich während zehn Jahren vor dem 8. April 2016 […] bzw. vor dem 17. Juni 2016 […] zurückgefordert werden. Die Gemeinden können diese während zehn Jahren bezahlten Versorgertaxen zurückfordern, falls sie ihre Forderungen innert einem Jahr geltend gemacht haben, nachdem das Amt für Jugend und Berufsberatung (AJB) die Gemeinden am 22. Juli 2016 über die massgeblichen Gerichtsurteile informiert hat […]".
3.3.2 Entgegen der Klägerin lässt sich diesem allgemeinen Informationsschreiben kein Verzicht des Beklagten auf Erhebung der Verjährungseinrede für alle Forderungen ab dem 8. April bzw. 17. Juni 2006 entnehmen. Zunächst handelt es sich schon dem Titel nach um ein allgemeines Informationsschreiben zum weiteren Vorgehen und nicht um einen Akt, mit dem der Beklagte einzelne Forderungen anerkannt oder Zusicherungen abgegeben hätte. Die Frage der Verjährungseinrede wird sodann nur am Rande thematisiert, indem in anderem Zusammenhang hinsichtlich der Geltendmachung von konkreten Forderungen auf den damals bis am 30. Juni 2023 gültigen Verjährungseinredeverzicht verwiesen wird. Die zitierte Passage lässt sich vor diesem Hintergrund nur als allgemeine Aussage zum grundsätzlichen zeitlichen Rahmen verstehen, der im konkreten Einzelfall aber davon abhängig ist, wann die betreffende Gemeinde ihre Forderungen in einer Weise geltend machte, dass die Verjährung unterbrochen wurde. Das gilt umso mehr, als der Beklagte im Rahmen des ersten Verzichts auf die Verjährungseinrede im Schreiben vom 29. September 2017 ausdrücklich festhielt, dass dieser nur Forderungen umfasse, welche nicht bereits verjährt seien. Das Schreiben vom 26. September 2022 liesse sich nur dann im Sinn der Klägerin verstehen, wenn der Beklagte darin klar zum Ausdruck gebracht hätte, dass er den Verzicht auf die Verjährungseinrede auf Forderungen ab dem 8. April bzw. 17. Juni 2006 erstrecken wolle, die bei erstmaliger Geltendmachung bereits verjährt waren. Das ist nicht der Fall.
3.3.3 Es kommt hinzu, dass der Beklagte auch im Schreiben vom 26. September 2022 festhielt, dass ein Erstattungsanspruch nur bestehe, soweit die fraglichen Forderungen binnen eines Jahres ab dem 22. Juli 2016 geltend gemacht wurden. Dabei handelt es sich um denjenigen Zeitpunkt, den auch das Verwaltungsgericht in den Urteilen VB.2021.00365 und VB.2021.00376 für den Beginn der relativen Verjährungsfrist von einem Jahr als massgeblich erachtete (jeweils E. 5.5). In ihrem Schreiben vom 9. November 2016 beschränkte die Klägerin ihre Forderungen auf die "während der letzten zehn Jahre bzw. seit November 2006 bezahlten Versorgertaxen". Für den Zeitraum bis Juli 2017 ist kein weiteres Schreiben aktenkundig, mit dem die Klägerin ihre Forderung ausgeweitet hätte. Der Beklagte macht zu Recht geltend, dass Forderungen der Klägerin, die vor November 2006 entstanden, auch deshalb verjährt sind, weil sie nicht binnen eines Jahres ab Kenntnis des Bereicherungstatbestands geltend gemacht wurden.
Wie die Klägerin zum Schluss kommen will, die Formulierung "seit November 2006" könne "ihr nicht zum Nachteil gereichen" und die Formulierung "während der letzten zehn Jahre" habe sich auf den Zeitraum vor den Urteilen vom 8. April und 17. Juni 2016 bezogen, erschliesst sich nicht. Solches ergibt sich auch aus den übrigen Ausführungen im Schreiben nicht, weder der 8. April 2006 noch der 17. Juni 2006 finden darin Erwähnung; vielmehr lassen sich die von der Klägerin verwendeten Formulierungen nur so verstehen, dass sie – wohl mit Blick auf die absolute Verjährungsfrist von zehn Jahren – ihre Forderungen erst für den Zeitraum ab November 2006 geltend macht.
3.4 Wenn die Klägerin sodann in Informationsschreiben des AJB vom 24. Januar, 28. Februar und 20. April 2023 sowie vom 8. Februar 2024 eine Anerkennung von Forderungen für den Zeitraum vor November 2006 erblicken will, ist ihr schon deshalb nicht zu folgen, weil alle Schreiben im Anschluss an einen Abschnitt, der demjenigen im Schreiben vom 26. September 2022 entspricht, folgenden Satz enthalten: "Das bedeutet, dass eine Gemeinde, die ihre Forderungen beispielsweise im November 2016 beim AJB einreichte, die Versorgertaxen ab 1. November 2006 zurückfordern kann." Mithin enthalten diese Schreiben einen klaren – wenn auch nur impliziten – Hinweis, dass der Kanton Versorgertaxen nur erstattet, soweit die absolute Verjährung noch nicht eingetreten ist.
3.5 Schliesslich lässt sich dem Schreiben des Kantonalen Sozialamts vom 21. Juli 2015 keine Zusicherung entnehmen, dass der Beklagte auf die Verjährungseinrede verzichten werde. Die fragliche Passage betrifft einzig das Verhältnis der Gemeinden untereinander und zudem den Zeitraum nach der Praxisänderung durch das Kantonale Sozialamt im Jahr 2010, während es hier um einen früheren Zeitraum geht. Eine Kostentragungspflicht des Kantons für innerkantonale Platzierungen war in diesem Schreiben (noch) kein Thema und hinsichtlich Forderungen für ausserkantonale Platzierungen verwies der Amtschef die Klägerin an die zuständige Bildungsdirektion. Im Übrigen wäre der Amtschef des der Sicherheitsdirektion angegliederten Kantonalen Sozialamts offenkundig nicht zuständig für eine solche Zusicherung, nachdem die Zuständigkeit für kantonale Beiträge an Jugendheimplatzierung auch in jenem Zeitpunkt beim AJB bzw. der Bildungsdirektion lag.
3.6 Die in beiden Verfahren erhobenen Hauptforderungen betreffen einen Zeitraum vor dem
4.
Die mit einer Forderung verbundenen Zinsschulden teilen hinsichtlich der Verjährung das Schicksal der Hauptforderung (vgl. Art. 133 OR; VGr, 24. August 2016, SB.2016.00043, E. 2.2.2). Ist die Hauptforderung verjährt, können auch allfällige Zinsschulden nicht mehr eingefordert werden, weshalb offenbleiben kann, ob und gegebenenfalls in welcher Höhe Zins geschuldet wäre.
5.
5.1 Nach dem Gesagten sind die vereinigten Klagen abzuweisen.
5.2 Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Klägerin aufzuerlegen und ist diese zu verpflichten, dem Beklagten eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 25'000.- (inklusive Mehrwertsteuer) zu bezahlen (§ 86 in Verbindung mit § 65a Abs. 2, § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 1 VRG; Tobias Jaag, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014, § 85 N. 16).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Verfahren VK.2024.00002 und VK.2024.00003 werden vereinigt.
Die Klagen werden abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 25'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 440.-- Zustellkosten,
Fr. 25'440.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Klägerin auferlegt.
Die Klägerin wird verpflichtet, dem Beklagten eine Parteientschädigung von Fr. 25'000.- zu bezahlen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an die Parteien.