Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VK.2019.00003
Urteil
der 4. Kammer
vom 24. September 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiberin Viviane Eggenberger.
In Sachen
Sekundarschulgemeinde A,
vertreten durch RA B,
Klägerin,
gegen
Gemeinde A,
vertreten durch die Sozialbehörde A,
Beklagte,
betreffend Kostenbeteiligung bei ausserfamiliärer Platzierung ,
hat sich ergeben:
I.
A. Den Eltern des (2006 geborenen) C wurde von der zuständigen (damaligen) Vormundschaftsbehörde D (heute: Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde [KESB] D) das Aufenthaltsbestimmungsrecht über ihren Sohn ab Geburt entzogen und dieser bei seiner in E wohnhaften Grossmutter fremdplatziert. Es wurde für ihn eine Beistandschaft errichtet. Die – seit Januar 2015 in A wohnhafte – Mutter ist alleinige Inhaberin der elterlichen Sorge.
Nachdem C im Kindergarten Lern- und Verhaltensschwierigkeiten gezeigt hatte, wurde nach entsprechenden Abklärungen durch den Schulpsychologischen Beratungsdienst im Bezirk F (SPBD) im Jahr 2014 eine Sonderschulbedürftigkeit festgestellt. Empfohlen wurde eine separierte Sonderschulung mit sozialpädagogischer Begleitung oder ein Sonderschulheim. Nach erfolglosen Schnupperbesuchen in Tagessonderschulen und einem Sonderschulheim wurde C zur Abklärung in die Institution G überwiesen, welche eine kombinierte Störung des Sozialverhaltens und der Emotionen (ICD-10: F92.-) bei leicht unterdurchschnittlicher Intelligenz sowie ein Aufmerksamkeits- und Hyperaktivitätssyndrom (ICD-10: F90.0) feststellte. Seit Januar 2016 und bis zum Ende der 6. Primarklasse im Sommer 2019 besuchte C die sonderpädagogische Tagesschule H in E. Da diese keine Sekundarstufe anbietet, besuchte C seit Beginn des Schuljahres 2019/2020 aufgrund eines Zuweisungsbeschlusses der Sekundarschulpflege A vom 21. März 2019 die Tagesschule des Schulinternats I.
Die Sekundarschulpflege A beschloss am 3. Oktober 2019, subsidiäre Kostengutsprache für die Platzierung von C im Schulinternat I zwischen dem 15. September 2019 und dem Ende des Schuljahrs zu leisten; die Sozialbehörde A wurde gebeten, "ihre Kostenbeteiligung zu bestätigen".
Mit Beschluss der Präsidentin vom 28. Oktober 2019 lehnte die Sozialbehörde der Gemeinde A eine Beteiligung an den Kosten der Platzierung von C im Schulinternat I bzw. die Leistung einer entsprechenden Kostengutsprache ab.
B. Am 29. November 2019 reichte die Sekundarschulgemeinde A Klage beim Verwaltungsgericht ein und beantragte, unter Entschädigungsfolge den Beschluss der Sozialbehörde der Gemeinde A vom 28. Oktober 2019 aufzuheben und die Gemeinde zu verpflichten, "Fr. 47 400 für die Sonderschulung von C [...] im Schulinternat I im Zeitraum vom 15. September 2019 bis Ende Schuljahr 2019/2020 zu übernehmen".
Die Gemeinde A beantragte mit Klageantwort ("Vernehmlassung") vom 10. Januar 2020 Abweisung der Klage. Mit Eingabe vom 18. Februar 2020 reduzierte die Sekundarschulgemeinde A den eingeklagten Betrag auf Fr. 20'400.- für bzw. betreffend die Zeitspanne vom 15. September 2019 bis zum 31. Januar 2020, weil die Mutter auf dieses Datum hin in eine andere Gemeinde gezogen war.
Mit Präsidialverfügung vom 9. Juli 2020 wurde die Klägerin zur Einreichung weiterer Schulakten aufgefordert, welcher Aufforderung diese mit Eingabe vom 31. Juli 2020 nachkam.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht beurteilt nach § 81 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) im Klageverfahren als einzige Instanz Streitigkeiten aus dem öffentlichen Recht, sofern darüber weder eine beteiligte Partei noch ein anderes staatliches Organ mittels Verfügung entscheiden kann.
Ist zwischen zwei (politischen oder Schul-)Gemeinden strittig, wer für die Kosten einer Sonderschulung oder Fremdplatzierung aufzukommen habe, kann darüber kein im Beschwerdeverfahren anfechtbarer Entscheid einer Verwaltungsbehörde erwirkt werden (vgl. VGr, 17. September 2014, VK.2014.00003, E. 1.1 mit Hinweisen; ferner Tobias Jaag, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 81 N. 5). Das Verwaltungsgericht ist daher für die Behandlung der vorliegenden Klage zuständig.
1.2 Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Klage einzutreten.
In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die verwaltungsgerichtliche Klage an keine Frist gebunden ist, weshalb das Klagerecht nicht durch Zeitablauf verwirken kann (Jaag, § 83 N. 7). Die in Dispositiv-Ziff. 2 des Beschlusses der Sozialbehörde der Beklagten vom 28. Oktober 2019 angeführte Rechtsmittelfrist ist insofern unbeachtlich bzw. unzutreffend.
1.3 Vorliegend wurden von der Klägerin zunächst Fremd- bzw. Heimplatzierungskosten in der Höhe von Fr. 47'400.- (bis Ende Schuljahr 2019/2020) eingeklagt. Mit Eingabe vom 18. Februar 2020 teilte sie mit, die Mutter von C habe ihren Wohnsitz per 1. Februar 2020 in eine andere Gemeinde verlegt, weswegen sie den eingeklagten Betrag auf die Hälfte der im Zeitraum vom 15. September 2019 bis zum 31. Januar 2020 tatsächlich angefallenen Kosten, entsprechend Fr. 20'400.-, reduzierte. Demnach liegt nur noch dieser Betrag im Streit (vgl. hierzu unten 4).
Für die Behandlung dieser Angelegenheit ist somit die Kammer zuständig (§ 38 Abs. 1 und § 38b Abs. 1 lit. c VRG).
2.
2.1 Gemäss § 64 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) trägt die Wohngemeinde der Eltern die Kosten der Sonderschulung (Abs. 1 Satz 1), wobei der Begriff "Wohngemeinde" nicht nur die Schul-, sondern auch die politische Gemeinde am Wohnsitz der Eltern umfasst (VGr, 8. Januar 2014, VB.2013.00398, E. 3.2 mit Hinweisen). § 77 VSG definiert sodann den Begriff "Eltern" für das Volksschulgesetz als "Eltern oder ein Elternteil, denen oder dem die elterliche Sorge zusteht, bzw. die Erziehungsberechtigten". Unter die Sonderschulungskosten fallen die Kosten für Unterricht, Therapien, Erziehung und Betreuung, Schulweg und Unterkunft in Sonderschulen und Schulheimen sowie die Kosten der integrierten Sonderschulung oder des Einzelunterrichts (§ 64 Abs. 1 Satz 2). Von den Eltern werden in der Regel Beiträge an die Verpflegungskosten erhoben (Abs. 2).
2.2 In § 2 der – den Vollzug von §§ 64 f. VSG regelnden – Verordnung über die Finanzierung der Sonderschulung vom 5. Dezember 2007 (VFiSo, LS 412.106) wird zunächst wiederholt, dass die Wohngemeinde der Eltern die Kosten der Sonderschulung trägt (Abs. 1); bei Eltern mit gemeinsamer elterlicher Sorge und getrennten Wohnsitzen trägt die Wohngemeinde desjenigen Elternteils die Kosten, bei dem die Schülerin oder der Schüler wohnt oder wohnen würde (Abs. 2), sodass in Fällen auswärtiger Sonderschulung in Schulheimen auf den Wohnsitz desjenigen Elternteils abgestellt wird, unter dessen Obhut das Kind steht (vgl. ABl 2007 2280 ff., 2281).
§ 4 VFiSo regelt die Aufteilung der Kosten der Sonderschulung bzw. die Abgrenzung der Kostenpflicht zwischen Schulgemeinde und politischer Gemeinde bei stationären Massnahmen (Einweisung in ein Sonderschulheim). Gemäss Abs. 1 lit. a der genannten Bestimmung trägt die Schulgemeinde (wie gesehen jene am Wohnort der Eltern) bei vorwiegend aus sozialen Gründen erfolgender Einweisung in ein Schulheim (nur) die Kosten für den Unterricht und die Therapien gemäss der Verordnung über die sonderpädagogischen Massnahmen vom 11. Juli 2007 (LS 412.103). Ist die Einweisung hingegen aus schulischen und aus sozialen Gründen erfolgt oder sind die Gründe für die Einweisung nicht eindeutig feststellbar, trägt die Schulgemeinde die Hälfte der gesamten Kosten (§ 4 Abs. 1 lit. b VFiSo). Die hälftige Kostenaufteilung greift auch dann, wenn den sozialen Gründen für die Einweisung im Vergleich zu den schulischen Gründen nur geringes Gewicht zukommt. Sodann kann die in der Bestimmung geregelte Fallgruppe, dass "die Gründe für die Einweisung nicht eindeutig feststellbar sind", als in erster Linie auf Fälle zugeschnitten gelten, bei welchen sich schulische und soziale Probleme gegenseitig bedingen und die damit verbundene Problemsituation als Ganzes den Grund für die Einweisung bildet (VGr, 17. September 2014, VK.2014.00003, E. 3.2 Abs. 2 mit Hinweisen).
3.
3.1 Unbestritten ist vorliegend, dass den Eltern von C durch die zuständige KESB in Anwendung von Art. 310 Abs. 1 des Zivilgesetzbuchs (SR 210) das Aufenthaltsbestimmungsrecht hinsichtlich von C ab Geburt entzogen und die Wohnsitzgemeinde von dessen (allein) sorgeberechtigter Mutter zwischen Januar 2015 und Ende Januar 2020 die Beklagte war. Auch die Sonderschulbedürftigkeit von C (und damit die Notwendigkeit einer sonderpädagogischen Massnahme) als solche wird vorliegend – soweit ersichtlich – auch von der Beklagten nicht in Abrede gestellt (vgl. zu den sonderpädagogischen Massnahmen im Allgemeinen und zur Sonderschulung im Besonderen vgl. § 33 ff. VSG).
3.2 Die Beklagte vertritt indes im angefochtenen Beschluss und in der Klageantwort die Auffassung, sie habe die Kosten für die Platzierung von C im Schulinternat I ab Herbst bzw. Mitte September 2019 nicht zu übernehmen. Denn es handle sich dabei nicht um Kosten einer sonderpädagogischen Massnahme, sondern um solche einer Kindesschutzmassnahme. Sie führt aus, die C ausserschulisch betreuende Grossmutter habe seit Juni 2019 zunehmend Mühe mit der Betreuung (und insbesondere auch der Führung) des Jugendlichen gehabt bzw. bekundet. Anfang September 2019 habe die Grossmutter notfallmässig hospitalisiert werden müssen. Es sei insofern eine "Umplatzierung im Sinn des Kindesschutzes" erfolgt.
3.2.1 Aus den eingereichten Unterlagen geht hervor, dass bereits früher, so etwa zum Zeitpunkt der Abklärungen durch den SBPD und der Feststellung der Sonderschulbedürftigkeit von C (also im Jahr 2014), eine Platzierung in einem Sonderschulheim zur Diskussion gestanden hatte bzw. thematisiert worden war und C unter anderem auch in einem solchen geschnuppert hatte. Die Schnupperbesuche seien indes erfolglos verlaufen bzw. C habe sich für das Sonderschulheim als "nicht tragbar" erwiesen. Daraufhin war er stationär in die Institution G überwiesen und waren die (oben I.A. Abs. 2) erwähnten Störungen diagnostiziert worden. Im Zusammenhang mit dem Übertritt in die Sekundarstufe (auf das Schuljahr 2019/2020 hin) führte die zuständige Fachpsychologin für Kinder- und Jugendpsychologie des Schulpsychologischen Diensts der Primarschule A in einer Empfehlung vom 28. September 2018 aus, um schulisch und im sozio-emotionalen Bereich Fortschritte machen zu können, benötige C die Fortsetzung der individuellen Förderung, klare Grenzen und eine wohlwollende Führung und Bestätigung in der direkten Zuwendung durch verlässliche Bezugspersonen. Seit dem Eintritt von C in die von ihm besuchte Tagessonderschule H (im Januar 2016, also in der 3. Klasse) sei die Zusammenarbeit zwischen der Lehrperson, der Psychotherapeutin und der (ausserschulisch) betreuenden Grossmutter "sehr gut[...] und eng" gewesen, sodass C "immer eng und entwicklungsfördernd" habe begleitet werden können. Vor diesem Hintergrund – und ausgehend von einem Gleichbleiben der Situation – empfahl die Fachpsychologin damals im Einverständnis mit insbesondere der Grossmutter die Fortsetzung der Sonderschulung in einer Tagessonderschule.
Offenkundig wurde jedoch in den darauffolgenden Monaten diese für die Förderung von C notwendige enge Begleitung auch im ausserschulischen Bereich, welche bis dahin durch die Grossmutter erfolgreich versehen worden war, zunehmend problembehaftet und schwierig. Einem Bericht und Antrag von K, dem zuständigen Sozialarbeiter des Kinder- und Jugendhilfezentrums (KJZ) J, vom 17. September 2019 zuhanden der Schulpflege der Sekundarschule A ist Folgendes zu entnehmen: Die bisherige Betreuung des – zu jenem Zeitpunkt 13-jährigen – Jugendlichen durch die Grossmutter sei sehr positiv gewesen; sie habe ihm ein gutes Umfeld für eine gedeihliche Entwicklung bieten können, und die Beziehung sei sehr vertraut. Seit Juni 2019 habe die Grossmutter allerdings zunehmend von "pubertärem Verhalten" von C berichtet. Diese Situation habe sich über die Sommermonate zugespitzt. Der Jugendliche halte sich nur noch bedingt an Absprachen und Regeln. Es sei zu "Entweichungen" seitens von C gekommen, massiv verspäteter Rückkehr (teils mitten in der Nacht) und zum Konsum von Cannabis und Tabak. Die Grossmutter habe Mühe bekundet, C zu führen und für einen "gelingenden Alltag" zu sorgen. Ende August 2019 habe C um ein Gespräch mit ihm, K, gebeten und hierbei erklärt, es komme nun häufig zu Konflikten mit der Grossmutter. Weil C auf klare Strukturen und eine enge Führung angewiesen sei, was bei der ausserschulischen Betreuung durch die Grossmutter nicht mehr gewährleistet sei, werde die stationäre Platzierung im Schulinternat empfohlen.
3.2.2 Soweit die Beklagte geltend macht, dass es sich bei der Einweisung von C ins Internat um eine Kindesschutzmassnahme handle, übersieht sie, dass jene Teil der Sonderschulung ist. Die stationäre Massnahme wurde nach dem Dargelegten im Herbst 2019 erforderlich, weil die Platzierung in einer sozialpädagogischen Einrichtung für die weitere Entwicklung von C notwendig geworden bzw. dessen angemessene Förderung nur mit einer stationären Sonderschulung zu gewährleisten war. Entsprechend sind bezüglich der Kostentragung das Volksschulgesetz (bzw. § 64 VSG) und die Verordnung über die Finanzierung der Sonderschulung (§§ 2 und 4 VFiSo) anwendbar.
3.3 Nach dem Gesagten lagen der Einweisung ins Schulinternat im September 2019 auch soziale Gründe zugrunde. Folglich hat die Beklagte die Hälfte der Gesamtkosten zu tragen (§ 4 Abs. 1 lit. b VFiSo).
Die Klägerin ihrerseits ist offenkundig bereit, die Hälfte der entsprechenden Kosten zu tragen, bzw. verlangt jedenfalls lediglich den Ersatz der Hälfte der im betreffenden Zeitraum angefallenen Gesamtkosten.
4.
Nach dem Gesagten ist die Klage gutzuheissen, soweit sie nicht als durch den teilweisen Klagerückzug (vgl. oben 1.3) erledigt abzuschreiben ist. Die Beklagte ist gestützt auf § 64 Abs. 1 VSG sowie § 2 und § 4 Abs. 1 lit. b VFiSo zu verpflichten, Kosten in der Höhe von Fr. 20'400.- (entsprechend 136 Tagen à je Fr. 300.- geteilt durch 2) für die Platzierung von C im Schulinternat I für den Zeitraum vom 15. September 2019 bis zum 31. Januar 2020 zu übernehmen.
5.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten zu 4/5 der Beklagten und zu 1/5 der Klägerin aufzuerlegen (§ 86 in Verbindung mit §§ 65a Abs. 2 und 13 Abs. 2 Satz 1 VRG; Jaag, § 85 N. 15) und ist Erstere zur Leistung einer angemessenen Parteientschädigung an die anwaltlich vertretene Klägerin zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 VRG; Jaag, § 85 N. 16).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Klage wird gutgeheissen, soweit sie nicht als durch Rückzug erledigt abgeschrieben wird. Die Beklagte wird verpflichtet, der Klägerin Fr. 20'400.- zu bezahlen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'700.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 120.-- Zustellkosten,
Fr. 2'820.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beklagten zu 4/5 und der Klägerin zu 1/5 auferlegt.
Die Beklagte wird verpflichtet, der Klägerin eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- zu bezahlen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) erhoben werden. Die Beschwerde ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
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