Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VK.2018.00003
Urteil
der 4. Kammer
vom 6. März 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
Schulgemeinde B,
vertreten durch RA C,
Klägerin,
gegen
Politische Gemeinde B,
vertreten durch RA D,
Beklagte,
betreffend Tragung der Sonderschulungskosten,
hat sich ergeben:
A. Der 1999 geborene A leidet seit Geburt an einer Autismus-Spektrum-Störung (Geburtsgebrechen gemäss Ziff. 405 der Verordnung vom 9. Dezember 1985 über die Geburtsgebrechen [SR 831.232.21]) mit einer Beeinträchtigung der mentalen und sprachlichen Entwicklung sowie autistischen Zügen. Bei Erreichen der Volljährigkeit lag sein mentales Alter bei drei bis unter sechs Jahren und war ihm die Aufnahme einer Arbeit bzw. Berufsausbildung selbst in geschützter Umgebung nicht möglich. Ausgehend von einem Invaliditätsgrad von 100 % sprach ihm die IV-Stelle des Kantons Zürich deshalb mit Verfügung vom 7. Dezember 2017 rückwirkend ab 1. April 2017 eine ganze Invalidenrente zu.
Aufgrund seines Entwicklungsrückstands hatte A schon im Vorschulalter heilpädagogische Unterstützung erfahren; ab dem Sommer 2004 war er praktisch durchgehend (teil-)stationär in der Institution E untergebracht, einer Sonderschule mit Internat für Kinder und Jugendliche mit geistigen und mehrfachen Behinderungen ab vier Jahren. Zuletzt waren die in diesem Zusammenhang angefallenen Fremdplatzierungskosten (Versorgertaxen) je zur Hälfte von der Schulgemeinde B und der Politischen Gemeinde B getragen worden, bis Letztere die Zahlungen der ihr von der (vorleistenden) Schulgemeinde jeweils in Rechnung gestellten Kostenanteile per 1. April 2016 mit dem Hinweis darauf einstellte, die Platzierung von A sei aus ihrer Sicht seit dem Ende der obligatorischen Schulzeit rein "invaliditätsbedingt", weshalb die von der Schulgemeinde B seither geleisteten Kostengutsprachen für dessen weitere Sonderschulung in der Institution E "fehlerhaft" seien.
Nach dem Scheitern der Bemühungen insbesondere seitens der Institution E, bis Sommer 2016 bzw. 2017 für A eine geeignete Anschlusslösung in einer Einrichtung für Erwachsene zu finden, gewährte die Schulgemeinde B am 8. November 2017 auch für das Schuljahr 2017/2018 nochmals subsidiäre Kostengutsprache für den Aufenthalt von A in der Institution E. Gleichentags unterbreitete sie der Politischen Gemeinde B den Antrag, zu deren Lasten die Hälfte der Kosten zu übernehmen. Hierauf liess die Politische Gemeinde B die Schulgemeinde B mit Schreiben vom 16. Februar 2018 wissen, dass sie daran festhalte, keinen Kostenbeitrag an die Platzierung von A (mehr) zu leisten, weil es keinen "sichtlichen Grund" gebe, jenen noch länger "im Sonderschulheim zu belassen".
B. Am 8. Mai 2018 liess die Schulgemeinde B Klage beim Verwaltungsgericht einreichen und beantragen, unter Entschädigungsfolge "(zuzüglich Mehrwertsteuer)" sei die Politische Gemeinde B zu verpflichten, sich hälftig an den gesamten Kosten der Sonderschulung von A in der Institution E zu beteiligen und ihr Fr. 73'583.- zu bezahlen, "nämlich ½ Versorgertaxen für die Sonderschulung vom 1. April bis 30. Juni 2016 im Betrag von Fr. 13'500.-, ½ Versorgertaxe für die Sonderschulung vom 1. April 2017 bis 30. April 2018 im Betrag von Fr. 58'500.- sowie ½ der Kosten für ausserordentlichen Betreuungsaufwand für die Sonderschulung vom 1. bis 31. Juli 2017 im Betrag von Fr. 1'583.-"; sie brachte zudem ausdrücklich einen Nachklagevorbehalt bezüglich einer weiteren "Schulheimplatzierung ab
Die Politische Gemeinde B liess in der Klageantwort vom 13. Juli 2018 darauf schliessen, die Klage sei unter Entschädigungsfolge "für den Zeitraum vom 01.04.2017 bis zum 30.04.2018 im Umfang von CHF 58'500.00 sowie für ½ der Kosten für den ausserordentlichen Betreuungsaufwand für die Sonderschulung vom 01.07.2017 bis zum 31.07.2017 im Umfang von CHF 1'583.00 abzuweisen"; im Übrigen, das heisst "für den Zeitraum vom 01.04.2016 bis zum 30.06.2016 im Umfang von CHF 13'500.00", werde sie hingegen anerkannt. Die Schulgemeinde B mit Replik vom 14. September und die Politische Gemeinde B mit Duplik vom 19. November 2018 hielten jeweils an ihren Begehren fest. Die Schulgemeinde B machte am 3. Dezember 2018 eine weitere Eingabe.
A ist inzwischen aus der Institution E ausgetreten und besucht seit Anfang August 2018 tagsüber eine Einrichtung, die der Betreuung und Eingliederung körperlich, psychisch oder geistig beeinträchtigter Menschen (vorwiegend ab 18 Jahren) dient.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht beurteilt nach § 81 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) im Klageverfahren als einzige Instanz Streitigkeiten aus dem öffentlichen Recht, sofern darüber weder eine beteiligte Partei noch ein anderes staatliches Organ mittels Verfügung entscheiden kann.
Ist zwischen zwei (politischen oder Schul-)Gemeinden strittig, wer für die Kosten einer Sonderschulung oder Fremdplatzierung aufzukommen habe, kann darüber kein im Beschwerdeverfahren anfechtbarer Entscheid einer Verwaltungsbehörde erwirkt werden (vgl. VGr, 17. September 2014, VK.2014.00003, E. 1.1 mit Hinweisen; ferner Tobias Jaag in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 81 N. 5). Das Verwaltungsgericht ist daher für die Behandlung der vorliegenden Klage zuständig.
1.2 Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Klage einzutreten. Anzumerken bleibt, dass das Klageverfahren – anders als das Beschwerdeverfahren – durch Vergleich, Verzicht oder Anerkennung materiell erledigt werden kann, soweit die Parteien über die streitbetroffenen Rechtsverhältnisse verfügen können (vgl. Jaag, § 85 N. 14), was hier der Fall ist. Im Umfang der Anerkennung durch die Beklagte ist die Klage daher als erledigt abzuschreiben und bezieht sich die nachfolgende gerichtliche Beurteilung nur noch auf den nicht anerkannten Teil des ursprünglichen Streitgegenstands.
1.3 Streitig sind (insofern [vorn 1.2] noch) Fremdplatzierungskosten in der Höhe von rund Fr. 60'000.-, weshalb der Entscheid in die Zuständigkeit der Kammer fällt (§ 86 in Verbindung mit § 38 Abs. 1 und § 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG).
2.
2.1 Gemäss Art. 62 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 19 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) haben die Kantone für einen ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht zu sorgen. Dieser muss angemessen und geeignet sein; er soll genügen, um alle Schülerinnen und Schüler sachgerecht auf ein selbstverantwortliches Leben im modernen Alltag vorzubereiten (BGE 133 I 156 E. 3.1, 129 I 35 E. 7.3).
Behinderten Kindern und Jugendlichen kommt in diesem Rahmen ein Anspruch auf geeignete Sonderschulung zu (BGE 141 I 9 E. 3.2, 130 I 352 E. 3.3). Nach Art. 62 Abs. 3 BV (in Kraft seit dem
2.2 In Umsetzung dieses verfassungs- bzw. bundesrechtlichen Auftrags räumt (der per 18. August 2008 in Kraft gesetzte) § 36 Abs. 2 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) Kindern und Jugendlichen mit hohem Förderbedarf, die im Rahmen der bestehenden Angebote der Regelschule nicht genügend gefördert werden können (§ 34 Abs. 6 VSG), einen Anspruch auf Sonderschulung ein, welcher vom Zeitpunkt des Eintritts in die Kindergartenstufe bis zum Abschluss der Schule, längstens jedoch bis zur Vollendung des 20. Altersjahrs besteht. Die Sonderschulung umfasst nach § 36 Abs. 1 VSG Therapie, Erziehung sowie Betreuung (Satz 1) und erfolgt in einer öffentlichen oder privaten Sonderschule, als integrierte Sonderschulung oder als Einzelunterricht (Satz 2). Den Zuweisungsentscheid trifft die Schulpflege (§ 37 Abs. 2 VSG).
Die Kosten der Sonderschulung trägt die Wohngemeinde der Eltern der behinderten Kinder oder Jugendlichen (§ 64 Abs. 1 Satz 1 VSG), wobei der Begriff "Wohngemeinde" nicht nur die Schul-, sondern auch die politische Gemeinde am Wohnsitz der Eltern umfasst (VGr, 8. Januar 2014, VB.2013.00498, E. 3.2 mit Hinweisen). Die Aufteilung der Kosten der Sonderschulung zwischen Schulgemeinde und politischer Gemeinde ist in der Verordnung vom 5. Dezember 2007 über die Finanzierung der Sonderschulung (VFiSo, LS 412.106) näher geregelt. Danach trägt etwa bei stationären Massnahmen (Einweisung in ein Sonderschulheim) die Schulgemeinde (gemäss § 64 VSG jene am Wohnort der Eltern) die Kosten für den Unterricht und die Therapien gemäss der Verordnung vom 11. Juli 2007 über die sonderpädagogischen Massnahmen (VSM, LS 412.103), wenn die Einweisung vorwiegend aus sozialen Gründen erfolgt (§ 4 Abs. 1 lit. a VFiSo). Ist die Einweisung hingegen aus schulischen und aus sozialen Gründen erfolgt oder sind die Gründe für die Einweisung nicht eindeutig feststellbar, trägt die Schulgemeinde die Hälfte der gesamten Kosten (§ 4 Abs. 1 lit. b VFiSo).
3.
Die (jüngste) Zuweisung von A zur Institution E im Jahr 2010 erfolgte – den unbestritten gebliebenen Angaben der Klägerin zufolge – aufgrund einer sogenannten gemischten Indikation, das heisst aus schulischen und sozialen Gründen, weshalb sich die Beklagte bis März 2016 auch regelmässig zur Hälfte an den Fremdplatzierungskosten beteiligte. Vor diesem Hintergrund sowie mit Blick auf die (damals unverändert) fortbestehende Unterbringung des Knaben bzw. jungen Manns in der Institution E leistete die Klägerin mit Beschlüssen vom 22. Juni 2016 und vom 8. November 2017 auch über die Volljährigkeit von A hinaus Kostengutsprachen für dessen Sonderschulung in der genannten Einrichtung (letztes Quartal des Schuljahrs 2016/2017 und Schuljahr 2017/2018) und ersuchte die Beklagte jeweils wie in den Vorjahren unter Hinweis auf § 4 Abs. 1 lit. b VFiSo um Übernahme "der Hälfte der gesamten Platzierungskosten".
Bezüglich der auf die Zeit ab dem 1. April 2017 entfallenden Sonderschulungskosten lehnt die solcherart angegangene Beklagte eine (weitere) Kostenbeteiligung nun aber kategorisch ab, da die Unterbringung von A in der Institution E "über den 31. März 2017 hinaus" keine sonderschulischen Gründe (mehr) gehabt habe, sondern lediglich notgedrungen bzw. im Sinn einer "Verlegenheitslösung" erfolgt sei, um die Zeit bis zu seiner Unterbringung in einer Einrichtung für Erwachsene zu überbrücken. Mit der monatelangen Suche nach einer Anschlusslösung habe die Klägerin mithin "selber belegt", dass die Zielsetzung der Sonderschulung bei A längst erreicht bzw. von seiner weiteren Schulung kein Erfolg mehr zu erwarten gewesen sei. Die Klägerin hätte die Sonderschulung von A daher mangels Weiterbestehens eines Sonderschulungsanspruchs abbrechen und dieser einen Antrag auf Sozialhilfe stellen müssen.
4.
4.1 Das Recht auf Grundschulbildung in Art. 19 BV ist ein justiziables, das heisst gegenüber den kantonalen Schulbehörden und vor Gericht durchsetzbares soziales Grundrecht, dessen Inhalt durch Art. 62 Abs. 2 BV konkretisiert wird (Peter Hänni, Basler Kommentar, 2015, Art. 19 BV N. 9). Letztgenannte Bestimmung begrenzt die kantonale Schulhoheit durch eine Reihe bundes(verfassungs)rechtlicher Minimalvorgaben inhaltlicher Natur und legt insbesondere fest, dass der Grundschulunterricht ausreichend, allgemein zugänglich und an öffentlichen Schulen unentgeltlich zu sein hat.
4.2 Nach der herrschenden Rechtsprechung und Lehre ist unter dem Begriff "Grundschulunterricht" der allgemeinbildende, nicht weiterführende Elementarunterricht von der Primarstufe bis zur abgeschlossenen Sekundarstufe I zu verstehen (Hänni, Art. 62 BV N. 15; Herbert Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2. A., Bern 2003, S. 103; Bernhard Ehrenzeller, St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, 2014, Art. 62 N. 14 mit Hinweisen; BGE 133 I 156 E. 3.6.2). Der auf diesen Schulstufen vermittelte Stoff soll grundsätzlich jedem bildungsfähigen heranwachsenden Menschen vertraut gemacht werden, wobei das Grundschulangebot der Kantone sich nicht auf Personen mit einem allgemein anerkannten Standard hinsichtlich ihrer Bildungsfähigkeit beschränken darf, sondern grundsätzlich auch bildungsschwachen und behinderten Menschen offenstehen muss (vgl. Hänni, Art. 62 BV N. 18; Ehrenzeller, Art. 62 N. 23; Giovanni Biaggini, BV [–] Kommentar [‒] Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. A., Zürich 2017, Art. 19 N. 8 mit Hinweisen auf abweichende Lehrmeinungen); die vom üblicherweise erforderlichen Bildungsangebot der Grundschule abweichenden individuellen Bedürfnisse dieser Schülerinnen und Schüler werden durch die Gewährleistung des "ausreichenden" Unterrichts grundrechtlich erfasst. Hilfs- und Sonderschulen zählen demzufolge ebenfalls zum Grundschulunterricht gemäss Art. 19 BV (vgl. bereits BGE 117 Ia 27 E. 6b).
Bezüglich der Festlegung der Dauer des von Art. 19 BV garantierten Grundschulunterrichts verfügen die Kantone über einen gewissen Spielraum. Die Praxis orientierte sich dabei in der Vergangenheit an der harmonisierenden Regelung in Art. 2 lit. b des Konkordats vom 29. Oktober 1970 über die Schulkoordination (vgl. das Gesetz über den Beitritt des Kantons Zürich zum Konkordat über die Schulkoordination vom 6. Juni 1971, LS 410.3), dem alle Kantone mit Ausnahme des Kantons Tessin angehören (Biaggini, Art. 62 N. 6; Regula Kägi-Diener, St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, 2014, Art. 19 N. 29). Danach beginnt bzw. begann der Anspruch nach dem vollendeten sechsten Altersjahr und dauert(e) bei mindestens 38 Schulwochen neun Jahre (sogenanntes Schulobligatorium), was das Bundesgericht als "ausreichend" im Sinn von Art. 62 Abs. 2 BV einstufte (BGE 133 I 156 E. 3.1, 129 I 12 E. 4.2). Gemäss der interkantonalen Vereinbarung vom 14. Juni 2007 über die Harmonisierung der obligatorischen Schule (Harmos-Konkordat [vgl. das Gesetz über den Beitritt zur interkantonalen Vereinbarung über die Harmonisierung der obligatorischen Schule vom 30. Juni 2008, LS 410.31]), welche das Schulkonkordat für die zustimmenden Kantone ablöst, beginnt die Einschulung nun allerdings neu nach dem vollendeten vierten Altersjahr und dauert die Primarstufe (inklusive Kindergarten) anschliessend acht, die Sekundarstufe I drei weitere Jahre; eine obere Altersgrenze wird lediglich noch implizit festgelegt und stattdessen darauf hingewiesen, dass die Zeit für das Durchlaufen der Schulstufen im Einzelfall abhängig ist von der individuellen Entwicklung der Schülerin bzw. des Schülers (Art. 5 f. des Harmos-Konkordats; vgl. ferner die inhaltlichen Ziele in Art. 3 des Harmos-Konkordats). Ein Teil der Lehre hält deshalb dafür, dass heute von einer altersmässig flexiblen Dauer bzw. Obergrenze des obligatorischen Grundschulunterrichts auszugehen sei, welchem Umstand es auch bei der Ausgestaltung des grundrechtlichen Anspruchs Rechnung zu tragen gelte (Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrecht in der Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 784 f. unter Hinweis insbesondere auf Art. 6 Abs. 5 des Harmos-Konkordats sowie BGE 129 I 35 E. 7.5; in diese Richtung auch Kägi-Diener, Art. 19 N. 29 und 40; anderer Auffassung Biaggini, Art. 19 N. 8, und Ulrich Häfelin et al., Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 9. A., Zürich 2016, N. 925, denen zufolge sich der Individualanspruch nur auf die öffentliche Grundschule während der obligatorischen Schulzeit von neun bzw. elf Jahren bezieht; vgl. für eine umfassendere Übersicht über diese und weitere Lehrmeinungen Andrea Aeschlimann-Ziegler, Der Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht von Kindern und Jugendlichen mit einer Behinderung, Bern 2011, S. 191). Unabhängig davon, welcher dieser Lehrmeinungen man folgt, fällt der Anspruch auf Grundschulunterricht nach Art. 19 BV in jedem Fall dahin, wenn das Kind bzw. die oder der Jugendliche die Volljährigkeit erreicht; ob die betreffende Person in ihrer Kindheit einen ausreichenden Grundschulunterricht genossen hat oder nicht, spielt keine Rolle (Kägi-Diener, Art. 19 N. 30; Biaggini, Art. 19 N. 6).
In diesem Punkt scheint sich der Art. 19 BV somit wesentlich vom (jüngeren) Art. 62 Abs. 3 BV zu unterscheiden; es fragt sich deshalb, in welchem Verhältnis diese Bestimmung zu Art. 19 BV steht bzw. ob sie behinderten Kindern und Jugendlichen einen darüberhinausgehenden Anspruch auf Grund- bzw. Sonderschulung vermittelt.
5.
5.1 Art. 62 Abs. 3 BV wurde im Zuge der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) in die Verfassung eingefügt (AS 2007 5779; BBl 2005 6029). Bis dahin bzw. vor dem Inkrafttreten des Bundesbeschlusses zur NFA am 1. Januar 2008 lag die Zuständigkeit für die Finanzierung des Sonderschulwesens aufgrund von Art. 111 BV (über die Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung) beim Bund. Entsprechend erbrachte die Invalidenversicherung (IV) einerseits individuelle Leistungen an "die Sonderschulung bildungsfähiger Versicherter, die das 20. Altersjahr noch nicht vollendet haben und denen infolge Invalidität der Besuch der Volksschule nicht möglich oder nicht zumutbar" war (Art. 19 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1959 über die Invalidenversicherung [IVG, SR 831.20] in der bis 31. Dezember 2007 geltenden Fassung [AS 1995 1131]); andererseits gewährte sie kollektive Leistungen (Bau- und Einrichtungsbeiträge, Betriebsbeiträge) an die Durchführungsstellen der Sonderschulung (vgl. Art. 73 Abs. 1 und 2 lit. a IVG in der bis 31. Dezember 2007 geltenden Fassung [AS 1987 455]). Mit Inkrafttreten des Bundesbeschlusses ging die volle sachliche und finanzielle Verantwortung hinsichtlich der Sonderschulung auf die Kantone über (Biaggini, Art. 62 N. 9; BGE 138 I 162 E. 3.1).
Der Vorentwurf zur NFA-Vorlage hatte noch keine dem Art. 62 Abs. 3 BV entsprechende Bestimmung enthalten. Im Vernehmlassungsverfahren wurde jedoch verschiedentlich die Befürchtung geäussert, dass die Übertragung der Sonderschulung in den Kompetenzbereich der Kantone zu einem Abbau der entsprechenden Leistungen führen könnte. Der Bundesrat schlug deshalb einen gegenüber den Kantonen bestehenden "Individualanspruch aller Kinder und Jugendlichen mit Behinderungen auf Sonderschulung für eine optimale Förderung und Schulung" in der Bundesverfassung vor. Art. 62 Abs. 3 BV trat somit in gewisser Weise an die Stelle der Leistungen der Invalidenversicherung (alt Art. 19 IVG), was bei der Auslegung der Bestimmung bedacht werden muss (zum Ganzen Aeschlimann-Ziegler, S. 36 f. mit Hinweisen; ferner Botschaft vom 14. November 2001 zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen, BBl 2002 2291 ff. [Botschaft NFA], 2415 ff., 2467; Peter Uebersax, Der Anspruch Behinderter auf ausreichende Grund- und Sonderschulung, in: Gabriela Riemer-Kafka [Hrsg.], Kinder und Jugendliche mit Behinderungen – Zwischen Sozialversicherung und Sonderpädagogik, Zürich etc. 2011, S. 17 ff., 26 f., ferner 53; Peter Lienhard, Herausforderungen an die Sonderpädagogik seit Einführung der NFA, in: Riemer-Kafka, S. 1 ff., 2 ff.; Markus Schefer/Caroline Hess-Klein, Behindertengleichstellungsrecht, Bern 2014, S. 335 f.).
5.2 Materialien und Entstehungsgeschichte von Art. 62 Abs. 3 BV deuten demnach darauf hin, dass aus dieser an die Kantone gerichteten Bestimmung ein einklagbares verfassungsmässiges Individualrecht auf Sonderschulung längstens bis zum 20. Altersjahr abgeleitet werden kann. Diese Auffassung wird denn auch von einer klaren Mehrheit der Lehre vertreten, während ein kleinerer Teil unter Hinweis insbesondere auf die systematische Stellung des Art. 62 Abs. 3 BV sowie darauf, dass der darin formulierte Auftrag zeitlich über den verfassungsmässigen Anspruch gemäss Art. 19 BV bzw. das Schulobligatorium von derzeit neun bzw. elf Jahren hinausreiche, einen grundrechtlichen Anspruch tendenziell eher verneint (bejahend: Ehrenzeller, Art. 62 N. 39; Uebersax, S. 26 f.; Aeschlimann-Ziegler, S. 35, 38 und 219; Müller/Schefer, S. 784 f.; Giovanni Biaggini/Thomas Gächter/Regina Kiener [Hrsg.], Staatsrecht, 2. A., Zürich/St. Gallen 2015, S. 580 f.; kritisch und eher ablehnend Biaggini, Art. 62 N. 10; Häfelin et al., N. 923). Folgte man der Minderheitsmeinung, könnte dies zur Folge haben, dass die Sonderschulung im "postobligatorischen" Bereich bis zum vollendeten 20. Altersjahr der betroffenen Personen dem Gutdünken der Kantone ausgesetzt wäre.
Die kontrovers diskutierte Frage, ob es sich bei dem Art. 62 Abs. 3 BV um einen "blossen" Verfassungsauftrag handelt oder ob die Bestimmung den betroffenen Kindern und Jugendlichen bzw. jungen Erwachsenen bis zum Alter von 20 Jahren einen Individualanspruch auf Sonderschulung einräumt, braucht hier allerdings nicht beantwortet zu werden, ist doch mit § 36 Abs. 2 VSG jedenfalls auf kantonaler Ebene eine einschlägige Anspruchsgrundlage gegeben. Danach besteht – wie oben aufgezeigt – "vom Zeitpunkt des Eintritts in die Kindergartenstufe bis zum Abschluss der Schule, längstens jedoch bis zur Vollendung des 20. Altersjahrs", ein Anspruch auf (unentgeltliche [§ 11 VSG]) Sonderschulung (vgl. zur Unentgeltlichkeit des [von den Autoren bejahten] verfassungsrechtlichen Anspruchs auf Sonderschulung bis längstens zum vollendeten 20. Altersjahr auch Aeschlimann-Ziegler, S. 211 f., und Ehrenzeller, Art. 62 N. 41; siehe in diesem Zusammenhang ebenso die unmittelbar rechtsetzenden [Aeschlimann-Ziegler, S. 247] Art. 2 lit. c und Art. 3 der interkantonalen Vereinbarung vom 25. Oktober 2007 über die Zusammenarbeit im Bereich der Sonderpädagogik, die der Kanton Zürich im Juni 2014 abgeschlossen hat [vgl. das Gesetz zum Beitritt zur interkantonalen Vereinbarung über die Zusammenarbeit im Bereich der Sonderpädagogik vom 30. Juni 2014, LS 410.32]).
5.3 Wie sich bereits aus dem Wortlaut ("längstens", "bis zum Abschluss der Schule") und dem systematischen Zusammenhang des § 36 Abs. 2 VSG ergibt, wurde mit dem Hinweis auf das 20. Altersjahr darin freilich lediglich eine Obergrenze festgelegt und besteht kein absoluter Anspruch auf Sonderschulung bis zu diesem Alter. Damit die Bestimmung nicht ihres Gehalts entleert wird, hat die Sonderschulung vielmehr immer der Grundschulbildung zu dienen, das heisst der Erfüllung des Bildungs- und Erziehungsauftrags der Grund- bzw. Volksschule, und kann der Anspruch im konkreten Einzelfall insofern bereits vor dem vollendeten 20. Altersjahr enden.
Für eine solche Auslegung spricht denn auch der Vergleich mit der massgeblichen Regelung im Invalidenversicherungsrecht, die vor der Zuweisung der Sonderschulung zum Kompetenzbereich der Kantone bestand. So differenzierte der in Verbindung mit Art. 19 IVG zu lesende Art. 8 der Verordnung vom 17. Januar 1961 über die Invalidenversicherung (IVV, SR 831.201) in der bis Ende Dezember 2007 geltenden Fassung (AS 1986 1190) zwischen dem Sonderschulunterricht, welcher anstatt der Volksschule besucht wird, Massnahmen zur Ermöglichung des Volksschulbesuchs und Massnahmen zur Vorbereitung auf den Sonder- und den Volksschulunterricht. Der Sonderschulunterricht begann mit der Kindergartenstufe und konnte, sofern notwendig, über das ordentliche Schulalter bzw. die obligatorische Schulpflicht hinaus bis längstens zur Vollendung des 20. Altersjahrs fortgesetzt werden, wenn Bildungslücken geschlossen werden mussten oder wenn er der Vorbereitung auf die Berufsbildung diente. Daraus erhellt, dass der Anspruch auf Sonderschulung dann endete, wenn jene Lerninhalte vermittelt worden waren, die für eine gleichberechtigte Teilnahme am gesellschaftlichen Leben erforderlich sind, oder wenn die bzw. der Einzelne jene Fähigkeiten erworben hatte, die es ihr bzw. ihm erlaubten, so selbständig wie möglich am gesellschaftlichen Leben teilzunehmen. In diesem Sinn ist heute auch Art. 62 Abs. 3 BV bzw. die in Umsetzung dieser Verfassungsnorm mit § 36 Abs. 2 VSG statuierte Regelung zu verstehen (vgl. zum Ganzen Schefer/Hess-Klein, S. 339; Aeschlimann-Ziegler, S. 210; so ausdrücklich das Merkblatt des Volksschulamts des Kantons Zürich "Überprüfung von sonderpädagogischen Massnahmen, Beschlussfassung bei Aufhebung oder Weiterführung der Sonderschulung" vom 26. August 2015, S. 1 [www.vsa.zh.ch > Schulbetrieb & Unterricht
Sonderpädagogisches > Zuweisungsverfahren]).
5.4 Die Tragweite bzw. der Umfang des Sonderschulanspruchs nach § 36 Abs. 2 VSG hängt somit in erster Linie vom Bildungsbedürfnis der betroffenen Kinder und Jugendlichen ab. Soweit ein behindertes Kind trotz seiner Behinderung das Bildungsziel der Volksschule, selbstverantwortlich am gesellschaftlichen Leben teilnehmen zu können, innerhalb der Regelschulzeit erreichen kann, endet sein Sonderschulanspruch "ordentlich" mit 15 bzw. 16 Jahren (vgl. § 3 Abs. 2 f. VSG, wonach die Schulpflicht im Kanton Zürich elf Jahre dauert und Schülerinnen und Schüler, die das 16. Altersjahr vollendet haben, aus der Schulpflicht entlassen werden). Gelingt ihm dies nicht, das heisst, konnten dem behinderten Kind diejenigen Bildungsinhalte, welche ihm ein selbstbestimmtes Leben in der Gesellschaft ermöglichen (also eine "ausreichende" Grundschulbildung), bis zum Erreichen des 16. Altersjahrs noch nicht vermittelt werden, darf ihm die dazu erforderliche Lernfähigkeit demgegenüber nicht einfach abgesprochen werden. In solchen Fällen muss das Kind weiter ausgebildet werden, bis es eine Berufs- bzw. eine weiterführende Ausbildung absolvieren kann oder aber – bei schweren Behinderungen – durch den (weiteren) Volksschulunterricht zumindest in der Lage ist, sein Leben mit jener Selbständigkeit zu führen, die aufgrund der Schwere seiner Behinderung mit vertretbarem Aufwand erreicht werden kann; mit dieser Zielsetzung ist die Sonderschulung längstens bis zum vollendeten 20. Altersjahr der bzw. des Betroffenen fortzuführen.
Dahingehend lässt sich auch dem aktuellen Merkblatt "Sonderschulung im Kanton Zürich" der Bildungsdirektion entnehmen, dass eine Sonderschulung im Kanton Zürich erst dann als abgeschlossen zu betrachten sei, wenn die Schülerin oder der Schüler in der Lage sei, eine den Fähigkeiten entsprechende Berufsbildung oder ein geschütztes Arbeits- respektive Beschäftigungsangebot zu ergreifen; sofern also die Weiterführung der Sonderschulung über die Dauer der obligatorischen Schulzeit hinaus für eine geeignete Anschlussmöglichkeit erforderlich sei, bestehe ein Anspruch auf verlängerte Sonderschulung (Ziff. 6.1, www.vsa.zh.ch
Schulbetrieb & Unterricht > Sonderpädagogisches Sonderschulung; vgl. auch das – am gleichen Ort abrufbare – aktuelle Rahmenkonzept "Berufswahl- und Lebensvorbereitung in der Sonderschulung" des Amts für Jugend und Berufsberatung des Kantons Zürich [Rahmenkonzept], Ziff. 3 S. 6; ferner zur vergleichbaren Praxis und Rechtsprechung bereits unter dem vor dem 18. August 2008 geltenden Recht VGr, 28. August 2002, VK.2001.00005, E. 7; siehe sodann Bundesamt für Sozialversicherungen, Kreisschreiben über die Eingliederungsmassnahmen beruflicher Art, Version 19, Ziff. 16.1 [www.sozialversicherungen.admin.ch > Grundlagen IV Individuelle Leistungen > Kreisschreiben], wonach Massnahmen der IV zur Vorbereitung invalider Personen auf die erstmalige berufliche Ausbildung [Art. 16 IVG] immer erst greifen, wenn der Grundschulunterricht bzw. die "schulischen Vorkehrungen […] abgeschlossen" ist bzw. sind).
6.
6.1 A weist eine schwere Intelligenzminderung mit Verhaltensstörungen, erheblichen sprachlichen Einschränkungen sowie autistischen Zügen auf und wird Zeit seines Lebens auf eine intensive Betreuung bzw. die Hilfe Dritter angewiesen. Eine eigenständige Lebensführung bzw. ein selbstverantwortliches Leben im Alltag wird ihm nie möglich sein.
Da das ordentliche Bildungsziel bzw. die regulären Zielsetzungen des Lehrplans für A vor diesem Hintergrund – auch mit gezielter Unterstützung – unerreichbar war bzw. waren, konnte die ihm zuteilwerdende Grund- bzw. Sonderschulbildung von Beginn seiner Schullaufbahn an "nur" darauf ausgerichtet sein, ihm eine angemessene Teilhabe am gesellschaftlichen und kulturellen Leben in seinem sozialen Umfeld zu ermöglichen. Es wurden ihm daher – wie in solchen Fällen vorgeschrieben – statt der im Lehrplan festgelegten Lern- jeweils individuelle Entwicklungsziele vorgegeben und – sich soweit wie möglich an den Kompetenzaufbauten des Lehrplans bzw. der Regelschule orientierende – Förderthemen ("Deutsch", "Mathematik", "Sport" usw.) festgelegt (vgl. hierzu den Lehrplan für die Volksschule des Kantons Zürich [www.vsa.zh.ch > Schulbetrieb & Unterricht > Lehrpläne], S. 10, sowie die Broschüre des Volksschulamts "Umsetzung des Zürcher Lehrplans 21 für Schülerinnen und Schüler mit besonderen pädagogischen Bedürfnissen in Regel- und Sonderschulen" [www.vsa.zh.ch > Projekte > Zürcher Lehrplan 21 > Materialien], S. 5, 6 ff., 13).
Nachdem A auf Beginn des Schuljahrs 2014/2015 innerhalb der Institution E auf eine Stufe gewechselt hatte, welche dem Konzept der Schule zufolge dazu dient, behinderten Jugendlichen ab 15 Jahren im Hinblick auf das baldige Ende der Schulzeit dabei zu helfen, sich in neuen, ungewohnten Situationen zurechtzufinden, fand – so die Zeugnisberichte der Schuljahre 2015/2016 und 2017/2018 – eine zunehmende Ausrichtung der Entwicklungsziele und Förderthemen auf die Erwachsenen- und Arbeitswelt statt (vgl. etwa die Themen berufliche Ausbildung, Mobilität, Kommunikation und Selbstversorgung; zum Ganzen auch Rahmenkonzept, Ziff. 3.4 ff.). Die Gestaltung des Unterrichts bzw. der individuellen Lernumgebung richtete sich dabei nach dem TEACCH-Ansatz (Treatment and Education of Autistic and related Communication handicapped Children), einem pädagogischen Konzept zur Förderung von Menschen mit Autismus (vgl. www.teacch.ch; Bundesamt für Sozialversicherungen, Kinder und Jugendliche mit tiefgreifenden Entwicklungsstörungen in der Schweiz, Bern, März 2015 [www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/39992.pdf], Ziff. 5.2.1 f.). Im Zentrum dieses Ansatzes steht die Verbesserung der Vorhersehbarkeit und Nachvollziehbarkeit der Lerninhalte durch Visualisierung, Routinen, klare zeitliche Strukturen, Vertrautheit der eingesetzten Mittel, kleinschrittige Vorgehensweisen, klare Verhaltensregeln usw.; damit verbunden ist eine klare Führung durch die Lehrperson (hierzu Andreas Eckert/Waltraud Sempert, Kinder und Jugendliche mit Autismus-Spektrum-Störungen in der Schule [www.hfh.ch/fileadmin/files/documents/Dokumente_Expertenwissenonline/Fachstelle_Autismus/VHN_3-12_Eckert_nb.pdf], Ziff. 3.3). Entgegen der Beklagten handelt es sich hierbei nicht um eine Therapieform, welche von der IV zu vergüten gewesen wäre, ist diese doch seit dem 1. Januar 2008 lediglich noch bei – hier nicht durchgeführten – medizinischen oder beruflichen (nicht aber [sonder]pädagogischen) Massnahmen leistungspflichtig (Art. 12 ff. IVG in Verbindung mit Art. 2 f. IVV; vgl. SVGr, 17. September 2014, IV.2013.00320, E. 2.4; siehe aber für eine – hier nicht gegebene – Ausnahme das IV-Rundschreiben Nr. 357 "Vergütung von medizinischen Massnahmen im Rahmen der Intensivbehandlung bei frühkindlichem Autismus" vom 13. Dezember 2016, www.sozialversicherungen.admin.ch
IV > Grundlagen IV > Individuelle Leistungen Rundschreiben).
6.2 Der Unterricht von A orientierte sich demzufolge (bis zuletzt) an den Zielsetzungen des allgemeinen Lehrplans bzw. der Volksschule und war darauf ausgerichtet, seine Integration in die Gesellschaft zu fördern. Dass dieser Unterricht sinn- bzw. zwecklos gewesen wäre, bloss weil er dem jungen Mann letztlich nicht zu einem selbstbestimmten Leben zu verhelfen vermochte, und diesem heute etwa selbst die Aufnahme einer Ausbildung im geschützten Rahmen nicht möglich ist, lässt sich dabei nicht sagen. So ist der Sonderschulunterricht – wie oben aufgezeigt – immer den spezifischen Bedürfnissen der behinderten Kinder und Jugendlichen bzw. jungen Erwachsenen angepasst, was bedeutet, dass es gerade bei schweren Formen von Autismus-Spektrum-Störungen sowie allfälligen Komorbiditäten oftmals nur darum gehen kann, die Entwicklung der betroffenen Schülerin bzw. des betroffenen Schülers mit Hilfe der Sonderschulung im Rahmen des Angemessenen so weit wie möglich zu fördern. Im Fall von A bedeutete dies, ihn in die Lage zu versetzen, nach der Sonderschulung in eine seiner Behinderung angemessene Tages- sowie Betreuungsstruktur wechseln zu können, wo er adäquat am sozialen Leben teilhaben und einer geregelten Beschäftigung nachgehen kann.
Die weitere Sonderschulung von A wäre deshalb nur dann nicht jedenfalls bis April 2018 weiterzuführen gewesen, wenn dieses individuelle Förderziel bereits früher erreicht worden wäre bzw. hätte erreicht werden können, das heisst, die Grund- respektive Sonderschulung des jungen Manns schon eher abgeschlossen gewesen wäre, was nicht der Fall war: Gemäss einem Bericht des – bei den Entscheiden betreffend die Verlängerung der Sonderschulung jeweils beigezogenen (vgl. § 25 Abs. 4 und § 28 Abs. 2 VSM) – zuständigen schulpsychologischen Diensts vom 4. September 2018 war der Sonderschulbedarf von A vielmehr "klar ausgewiesen" und dessen Sonderschulung auch während des Zeitraums vom 1. April 2017 bis zum 31. Juli 2018 notwendig. Bis dahin sei A noch nicht bereit für eine Anschlusslösung gewesen, sondern habe sein Verhalten noch der Stabilisierung bedurft. Nur dank der Betreuung sowie der sehr professionellen und strukturierten Förderung und Begleitung in der Institution E und der altersbedingten Entwicklung von A habe dieser im Sommer 2018 ein Beschäftigungsprogramm antreten können; bei einem früheren Austritt aus der Institution E aber hätte keine Anschlusslösung bestanden.
Die Situation von A lässt sich insofern nicht mit derjenigen (behinderter) junger Erwachsener vergleichen, die nach Abschluss der Sekundarstufe I schulisch nicht mehr gefördert werden können, aber noch keinen passenden Ausbildungsplatz gefunden haben (vgl. Martin Boltshauser, Sonderpädagogische Massnahmen während der beruflichen Ausbildung. Wer bezahlt?, in: Riemer-Kafka, S. 199 ff., 214 f.). Wie sich nicht nur aus dem vorerwähnten schulpsychologischen Bericht, sondern auch aus den massgeblichen Zeugnisberichten der Schuljahre 2015 bis 2018 ergibt, war A – anders als die jungen Erwachsenen der Vergleichsgruppe – während seiner Förderung auf der Orientierungsstufe unverändert auf pädagogische Unterstützung angewiesen, um seine individuellen Förderziele bzw. das Ziel möglichst weitreichender Unabhängigkeit zu erreichen, wobei es aufgrund der Schwere seiner Behinderung während dieser Zeit nebst verschiedenen Entwicklungsfortschritten (so lernte er etwa, von fünf bis auf zehn zu zählen, mit wenig Hilfe nicht nur seinen Namen, sondern auch ganze Sätze auf dem Laptop zu reproduzieren, sich statt in Zweiwort- in Dreiwortsätzen mitzuteilen, den Weg zu einem Lebensmittelgeschäft selbständig zu bewältigen usw.) vereinzelt auch Entwicklungsrückschritte insbesondere im Bereich Impulskontrolle zu verzeichnen gab. Dass bereits ab dem Jahr 2016 intensiv nach einer Anschlusslösung für ihn gesucht wurde, war denn auch primär darauf zurückzuführen, dass er in der ersten Hälfte des Schuljahrs 2015/2016 immer wieder impulsive und unberechenbare Ausbrüche gezeigt hatte, denen wegen seiner zunehmenden Kraft und Grösse nur mit einem (massiv) erhöhten Personalaufwand begegnet werden konnte, was die Strukturen der Institution E sprengte, nicht aber darauf, dass seine Sonderschulung als abgeschlossen betrachtet worden wäre. Im Gegenteil wurde – dem Anliegen der Sonderschulung auf der Sekundarstufe I entsprechend (vgl. Rahmenkonzept, Ziff. 4.2 ff.) – auch noch im vorliegenden strittigen Schuljahr 2017/2018 darauf hingearbeitet, die Anschlussfähigkeit von A mit Hilfe gezielter – in die Sonderschulung eingebetteter – Massnahmen zur Impulskontrolle sowie zur Berufswahl- und Lebensvorbereitung (weiter) zu verbessern und ihn so letztlich davor zu bewahren, mit Vollendung des 20. Altersjahrs mangels Alternativen in einer psychiatrischen Klinik bzw. einer therapeutischen Wohngruppe untergebracht zu werden. Nach der Stabilisierung des Gesamtzustands von A konnte so im Frühjahr 2018 eine von allen Beteiligten als geeignet eingestufte Anschlusslösung für den jungen Mann gefunden werden, wobei der Klägerin bzw. der Institution E in Anbetracht der konkreten Umstände sowie des begrenzten Angebots an Beschäftigungsplätzen für Erwachsene mit schweren Behinderungen nicht zum Vorwurf gemacht werden kann, sich nicht ausreichend um einen solchen bemüht zu haben.
6.3 Die Sonderschulung von A war somit jedenfalls bis Ende April 2018 noch nicht abgeschlossen, weshalb sich die Beklagte gemäss § 64 Abs. 1 VSG bis zu diesem Zeitpunkt an den in diesem Zusammenhang angefallenen notwendigen Kosten (Versorgertaxen, ausserordentliche Betreuungskosten) zu beteiligen hat.
Die Kosten für den Aufenthalt von A und seine ausserordentliche Betreuung in der Institution E belaufen sich für den – hier strittigen – Zeitraum vom 1. April 2017 bis zum 30. April 2018 auf insgesamt Fr. 120'166.65. Davon hat die Beklagte die Hälfte, mithin Fr. 60'083.35 bzw. gemäss dem klägerischen Antrag abgerundet Fr. 60'083.- zu übernehmen (§ 4 Abs. 1 lit. b VFiSo).
7.
Nach dem Gesagten ist die Klage im nicht durch Anerkennung erledigten Umfang gutzuheissen und die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin Fr. 60'083.- an die Kosten für die Fremdplatzierung und die ausserordentliche Betreuung von A in der Institution E vom
8.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beklagten aufzuerlegen und (§ 86 in Verbindung mit §§ 65a Abs. 2 und 13 Abs. 2 Satz 1 VRG; Jaag, § 85 N. 15) und ist diese zur Leistung einer angemessenen Parteientschädigung an die Klägerin zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 VRG; Jaag, § 85 N. 16).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Klage wird, soweit sie nicht (im Umfang von Fr. 13'500.-) durch Anerkennung erledigt abgeschrieben wird, gutgeheissen und die Beklagte verpflichtet, der Klägerin Fr. 60'083.- zu bezahlen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 220.-- Zustellkosten,
Fr. 5'720.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beklagten auferlegt.
Die Beklagte wird verpflichtet, der Klägerin eine Parteientschädigung von Fr. 4'000.- (zuzüglich 7,7 % Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
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