Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VK.2013.00002
Urteil
der 4. Kammer
vom 8. Januar 2014
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.
In Sachen
Gemeinde D,
vertreten durch RA A,
Klägerin ,
gegen
Stadt Zürich,
vertreten durch den Stadtrat von Zürich,
Beklagte ,
betreffend Übernahme von Versorgertaxen,
hat sich ergeben:
A. B, geboren 2000, wurde im September 2011 in der Gemeinde D – wo sie sich bei ihrer Grossmutter aufhielt – für die Primarschule angemeldet. Am 22. Dezember 2011 informierte die Schulpflege D die Vormundschaftsbehörde, dass B im Unterricht Auffälligkeiten zeige, welche auf eine Verwahrlosung schliessen liessen. Mit Beschluss vom 27. März 2012 errichtete die Vormundschaftsbehörde für B eine Beistandschaft und entzog der Mutter die elterliche Obhut.
Am 5. Juli 2012 ersuchte das ausserkantonale Kinderheim C den Kanton Zürich um eine Kostenübernahmegarantie für einen ab 8. August 2012 geplanten Aufenthalt von B. In der Folge leistete die Gemeinde D für die Versorgertaxe von Fr. 230.- pro Tag (inklusive Elternbeitrag) eine bis 31. Dezember 2012 gültige subsidiäre Kostengutsprache. Mit Schreiben vom 8. November 2012 liess die Gemeinde D an das Amt für Jugend und Berufsberatung (AJB) des Kantons Zürich gelangen und geltend machen, B habe seit dem
B. Die Gemeinde D liess am 2. Mai 2013 Klage beim Verwaltungsgericht erheben und unter Vorbehalt von Mehrforderungen beantragen, unter Entschädigungsfolge sei die Stadt Zürich zu verpflichten, ihr für die im Rahmen der subsidiären Kostengutsprache geleisteten Versorgerbeiträge von Fr. 46'920.- für die Heimeinweisung von B zu bezahlen. Weiter sei festzustellen, dass auch die nach Klageeinreichung durch die Gemeinde D im Rahmen einer subsidiären Kostengutsprache bezahlten Versorgerbeiträge durch die Stadt Zürich zu bezahlen seien. Mit Klageantwort vom 5. Juni 2013 beantragte die Stadt Zürich die Abweisung der Klage. Mit Replik der Gemeinde D vom 25. Juni 2013 und Duplik der Stadt Zürich vom 21. August 2013 wurde an den jeweiligen Rechtsbegehren festgehalten. Die Gemeinde D liess mit Triplik vom 10. September 2013 beantragen, aufgrund des Zeitablaufs sei die Stadt Zürich nunmehr zur Bezahlung von Fr. 81'420.- zu verpflichten. Die Stadt Zürich verzichtete stillschweigend auf eine Quadruplik.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht beurteilt nach § 81 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) als einzige Instanz Streitigkeiten aus dem öffentlichen Recht, sofern darüber weder ein Beteiligter noch ein anderes staatliches Organ mittels Verfügung entscheiden kann. Ist zwischen zwei Gemeinden strittig, wer die Kosten einer Heimunterbringung zu übernehmen habe, kann darüber kein im Beschwerdeverfahren anfechtbarer Entscheid einer Verwaltungsbehörde erwirkt werden (vgl. VGr, 23. November 2011, VK.2011.00001, E. 1.1 [nicht unter www.vgrzh.ch], und 21. Januar 2009, VK.2008.00001, E. 1; RB 1999 Nr. 37). Das Verwaltungsgericht ist daher für die Behandlung der Klage zuständig.
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Klage einzutreten.
2.
2.1 Vorliegend ist zwischen den Parteien unbestritten, dass B ihren zivilrechtlichen Wohnsitz am Wohnort der Mutter in der Stadt Zürich hat, ihr Unterstützungswohnsitz dagegen in der Gemeinde D liegt. Strittig ist einzig, ob die Beklagte für die durch das Kinderheim C in Rechnung gestellte Versorgungstaxe aufkommen muss.
2.2 Gemäss § 9a Abs. 1 des Gesetzes über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge vom 1. April 1962 (Jugendheimegesetz [JugendheimeG, LS 852.2]) kann der Regierungsrat mit anderen Kantonen Vereinbarungen treffen über die Beteiligung an den Kosten von Kinder- und Jugendheimen. Im Sinn dieser Bestimmung ist der Kanton Zürich mit Regierungsratsbeschluss vom 14. November 2007 (OS 62, 502 ff.) der Interkantonalen Vereinbarung für soziale Einrichtungen vom 13. März 2002 (IVSE, LS 851.5) beigetreten.
Nach Art. 19 Abs. 1 IVSE sichert der Wohnkanton der Einrichtung des Standortkantons mittel Kostenübernahmegarantie die Leistungsabgeltung für die entsprechende Periode zu. Die Einrichtung des Standortkantons hat gegenüber den zahlungspflichtigen Stellen und Personen des Wohnkantons ein direktes Forderungsrecht (Art. 19 Abs. 2 IVSE); welches Gemeinwesen innerhalb eines Kantons kostenpflichtig ist, wird in der IVSE demgegenüber nicht geregelt.
Nach Art. 22 Abs. 1 IVSE können den Unterhaltspflichtigen Beiträge in Höhe der mittleren Tagesaufwendungen für Kost und Logis für eine Person in einfachen Verhältnissen verrechnet werden. Daraus folgt, dass die Leistungsabgeltung im Übrigen durch Beiträge der Kantone erfolgt (Konferenz der kantonalen Sozialdirektoren, Kommentar zur Interkantonalen Vereinbarung für soziale Einrichtungen [IVSE], S. 12, www.sodk.ch). Gemäss § 9b JugendheimeG werden Beiträge gestützt auf interkantonale Vereinbarungen durch den Staat übernommen und gelten nicht als öffentliche Unterstützung. Die Praxis scheint diese Beiträge in eine von den Gemeinden zu tragende Versorgertaxe und die vom Kanton zu übernehmende Restkostenfinanzierung zu unterteilen (vgl. Kantonales Sozialamt, Sozialhilfe-Behördenhandbuch des Kantons Zürich, 2012, Ziff. 12.2.03 und 12.2.06, www.sozialhilfe.zh.ch). Eine solche Unterteilung ist indes weder in den Bestimmungen der IVSE noch denjenigen des Jugendheimegesetzes vorgesehen. Wohl sah a§ 18e Abs. 2 der Verordnung über die Jugendheime vom 4. Oktober 1962 (JugendheimeV; OS 62, 547 ff., 548) eine Unterscheidung vor zwischen Versorgertaxen, welche den zuweisenden Behörden in Rechnung zu stellen waren, und den Resttageskosten, welche der Kanton zu übernehmen hatte. Diese Bestimmung ist indes per
Zu prüfen bleibt demnach, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang die Gemeinde am zivilrechtlichen Wohnsitz zur Bezahlung der nach § 9b JugendheimeG vom Staat zu übernehmenden Beiträge verpflichtet werden kann.
2.3
2.3.1 Grundlage der Auslegung einer Norm bildet der Wortlaut der Bestimmung. Sind aufgrund einer Unklarheit des Gesetzestextes verschiedene Interpretationen möglich, so muss unter Berücksichtigung aller Auslegungsmethoden die wahre Tragweite der Bestimmung ermittelt werden (sogenannter Methodenpluralismus). Dabei kommt es namentlich auf den Zweck einer Regelung, die dem Gesetz zugrundeliegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Im Verwaltungsrecht kommt der Interessenabwägung zwischen staatlichen und privaten Interessen zudem eine wichtige Rolle zu (vgl. zum Ganzen BGE 137 III 217 E. 2.4.1, 134 II 249 E. 2.3; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. A., Bern 2009, § 25 N. 3 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 214 ff. [je mit weiteren Hinweisen]).
Nach dem Wortlaut von § 9b Abs. 1 JugendheimeG übernimmt "der Staat" die gemäss der IVSE vom Kanton Zürich zu tragenden Beiträge. Welches Gemeinwesen damit gemeint ist, definiert das Jugendheimegesetz nicht.
2.3.2 Nach § 3 JugendheimeG kann der Staat Jugendheime besonderer Art selber errichten oder bestehende Heime übernehmen. Gemäss § 7 Abs. 1 leistet der Staat den Gemeinden für die anerkannten, von ihnen geführten Jugendheime Kostenanteile. Schliesslich beaufsichtigt der Staat nach § 10 Abs. 3 JugendheimeG mit Hilfe der Gemeinden die Unterbringung der Pflegekinder. Das Gesetz unterscheidet als Gemeinwesen somit den Staateinerseits und die Gemeinden anderseits. Nach der Systematik ist unter dem "Staat" somit der Kanton Zürich zu verstehen.
2.3.3 § 9b wurde durch das Jugendhilfegesetz vom 14. Juni 1981 in das Jugendheimegesetz eingefügt (OS 48, 210 ff., 215 f.). Der Weisung des Regierungsrats lässt sich entnehmen, dass der Kanton sich mit dem Beitritt zu einer interkantonalen Vereinbarung zur Deckung des auf die zürcherischen Kinder entfallenden Anteils am Betriebskostenüberschuss verpflichten solle. Verschiedene Überlegungen sprächen zudem gegen eine Abwälzung dieser Defizitzuschüsse auf die einweisenden Stellen (ABl 1979, 1174 ff., 1210). In den Beratungen des Kantonsrats wurde § 9b JugendheimeG nicht thematisiert (Prot. KR 1979–83, S. 5764 ff., 6092 ff.). Die Erläuterungen zur Abstimmungsvorlage führen aus, der Kanton unterstütze die kantonalen Jugendheime finanziell. Zudem verweisen sie auf die Kantone der Westschweiz, welche eine Vereinbarung getroffen hätten, wonach jeder Kanton für seine in einem anderen Kanton in ein Heim eingewiesenen Kinder eine Defizitgarantie leiste (ABl 1981, 925 ff., 974 f.; vgl. ferner ABl 1979, 1174 ff., 1204 f.). Dass die Gemeinden sich an den Beiträgen für Jugendheime beteiligen sollten, lässt sich weder der Weisung des Regierungsrats noch den Abstimmungserläuterungen entnehmen. Aus den Materialien ist demnach darauf zu schliessen, dass mit § 9b JugendheimeG der Kanton, hingegen nicht die einweisenden Gemeinden zahlungspflichtig werden sollten.
2.3.4 Nach Art. 38 Abs. 1 Satz 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) müssen alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts in der Form des Gesetzes erlassen werden. Dazu zählen unter anderem Bestimmungen über die Übertragung von Aufgaben an die Gemeinden, wenn sie zu einer finanziellen Mehrbelastung der Gemeinden führt (Art. 38 Abs. 1 lit. g KV); der Grundsatzentscheid über Lastenverschiebungen auf die Gemeinden soll demnach durch den Kantonsrat getroffen werden und dem fakultativen Referendum unterstehen (Matthias Hauser in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 38 N. 30). Auch deshalb lässt sich aus dem bis Ende 2011 in Kraft befindlichen § 18e Abs. 2 JugendheimeV (OS 62, 547 ff., 548), welche Bestimmung unter dem Geltungsbereich der aktuellen Kantonsverfassung eingefügt worden war und insofern nach Massgabe von Art. 137 Satz 2 KV unter Beachtung des Gesetzesvorbehalts von Art. 38 Abs. 1 KV zu erlassen gewesen wäre (vgl. Madeleine Camprubi in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 137 N. 11), ebenso wenig ableiten, die Gemeinden hätten für einen Teil des nach § 9b JugendheimeG durch den Staat zu tragenden Beitrags aufzukommen.
2.3.5 Die Beklagte kann demnach nicht gestützt auf § 9b JugendheimeG verpflichtet werden, die durch das Kinderheim C in Rechnung gestellte Versorgertaxe zu übernehmen.
3.
Die Klägerin macht weiter geltend, die Beklagte habe ihre Unzuständigkeit für die Bezahlung der Versorgertaxe nicht umgehend geltend gemacht, weshalb sie sich nicht nachträglich darauf berufen könne. In diesem Sinn sei sie zur Bezahlung der Versorgertaxe zu verpflichten. Diese Argumentation ist abwegig. Aus der angeblichen Untätigkeit der Beklagten liesse sich mit Blick auf den Vertrauensgrundsatz höchstens dann eine Pflicht zur Übernahme der Versorgertaxe ableiten, wenn sie bei der Klägerin damit einen Vertrauenstatbestand geschaffen hätte und die Klägerin auf dieser Grundlage Dispositionen getroffen hätte, die sich heute nicht mehr rückgängig machen liessen (vgl. hierzu René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrecht, Bd. I, Bern 2012, Rz. 1970 ff., mit zahlreichen Hinweisen). Vorliegend soll die Beklagte indes gegenüber dem Kanton nicht umgehend reagiert haben, was nicht geeignet erscheint, bei der Klägerin einen Vertrauenstatbestand zu schaffen. Auch hat die Klägerin keine darauf gestützten Dispositionen getroffen, die sie nicht mehr rückgängig machen könnte; zur subsidiären Kostengutsprache war sie nach der Praxis des Verwaltungsgerichts als Unterstützungswohnsitz von B ohnehin verpflichtet (vgl. VGr, 21. November 2013, VB.2012.00624, E. 3.2 [nicht unter www.vgrzh.ch], und 23. August 2012, VB.2012.00284, E. 4.4 f.).
4.
Nach dem Gesagten ist die Klage abzuweisen.
5.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Klägerin aufzuerlegen und kann diese keine Parteientschädigung erhalten (§ 86 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 und § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG). Bei der Festlegung der Höhe der Gerichtsgebühr ist dem Umstand Rechnung zu tragen, dass die Klägerin nicht nur die von ihr bereits vorfinanzierten Versorgertaxen erstattet haben wollte, sondern auch um Feststellung ersuchte, dass die Beklagte die Versorgertaxe zukünftig zu bezahlen habe.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 10'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 220.-- Zustellkosten,
Fr. 10'220.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Klägerin auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an:…