Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VK.2007.00003
Beschluss
der 4. Kammer
vom 30. Juli 2008
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Ersatzrichter Martin Bertschi, Gerichtssekretärin Eliane Schlatter.
In Sachen
Elektrizitätswerke des Kantons Zürich (EKZ) ,
Dreikönigstrasse 18, Postfach 2254, 8022 Zürich,
vertreten durch Rechtsanwälte A und B,
Klägerin ,
gegen
Zivilgemeinde Brüttisellen,
vertreten durch die Gemeindewerke
der Zivilgemeinde Brüttisellen,
Zürichstrasse 22, 8306 Brüttisellen,
diese vertreten Rechtsanwalt C,
Beklagte ,
betreffend Streitigkeit über die Verteilung der elektrischen Energie,
hat sich ergeben:
A. Auf dem Gebiet der politischen Gemeinde Wangen-Brüttisellen nehmen teilweise die Elektrizitätswerke des Kantons Zürich (EKZ), teilweise die Gemeindewerke der Zivilgemeinde Brüttisellen (GWB) die Verteilung von und die Versorgung mit elektrischer Energie vor. Gemäss Art. 1 des Energielieferungsvertrags zwischen den EKZ und den GWB vom 4. Oktober 1993/21. Januar 1994 – der einen Vertrag vom 1. September/23. Dezember 1936 ablöste – lieferten Erstere den Letzteren für ein Versorgungsgebiet, das in einem dem Vertrag beiliegenden Plan abgegrenzt wurde, elektrische Energie für den Eigenverbrauch und den Wiederverkauf. Mit Schreiben vom 24. März 2005 teilten die EKZ den GWB mit, dass sie die im Vertrag vereinbarte "Gebietsabgrenzungsklausel für die Energielieferung" aus kartellrechtlichen Gründen als nichtig ansähen, deshalb auf die geografische Einschränkung des Wiederverkaufs verzichteten und den Vertrag per sofort entsprechend änderten; in der neuen Formulierung gemäss diesem Schreiben enthielt Art. 1 des Vertrags keinen Hinweis auf eine Gebietsabgrenzung mehr.
Bereits zuvor waren die politische Gemeinde Wangen-Brüttisellen und die Zivilgemeinde Brüttisellen an die EKZ gelangt, um die Grenzen der Versorgungsgebiete zu ändern. Konkret sollten die GWB im bisher von den EKZ versorgten Gebiet Mitte (das laut Plan die Gebiete Altwisen, Schachen, Grindel, Gutbungert, Weid, Neuwisen, Förliwisen, Erlenwisen, Haldenrain, Girhalden, Lehnächer und Haselstud umfasst und zwischen den Siedlungen Brüttisellen und Wangen liegt) die Verteilung von und die Versorgung mit elektrischer Energie übernehmen. In einem Schreiben vom 27. Januar 2005 verlangten die EKZ einen Betrag von Fr. 980'000.- als Preis für die Abtretung des Gebiets. Mündlich wurden später noch Fr. 900'000.- verlangt, während die Zivilvorsteherschaft der Zivilgemeinde Brüttisellen sich in einem Brief vom 16. Januar 2006 bereit erklärte, "über eine Abtretungssumme in der Grössenordnung von Fr. 250'000.- zu verhandeln". Mit Schreiben vom 26. Februar 2007 teilten die EKZ den GWB mit, dass sie die Verhandlungen als gescheitert betrachteten und ihr Angebot mit sofortiger Wirkung zurückzögen.
Die Gemeindeversammlung der politischen Gemeinde Wangen-Brüttisellen hatte ihrerseits am 26. September 2006 eine Revision der Ortsplanung beschlossen. Dabei waren die auf Richtplanstufe stehenden Versorgungspläne 1 und 2 vom 29. September 1982 bzw. 26. Juni 1984 aufgehoben worden, weil – so der Planungsbericht zur Ortsplanungsrevision 2005/06 – "die Versorgungsgebiete unter den Werken im Einvernehmen mit der Gemeinde geregelt [...] bzw. soweit nötig im Erschliessungsplan festgelegt" würden. Zudem war ein Erschliessungsplan beschlossen worden, der in Teilen des Gebiets Mitte – nämlich im Gebiet Neuwisen/Förliwisen – eine Bauzone erster Etappe und eine vom Netz der GWB ausgehende Erschliessung mit elektrischer Energie vorsah; der Planungsbericht vermerkte in einer Fussnote, dass die Investition von Fr. 322'000.- durch die Zivilgemeinde Brüttisellen zu tätigen sei. Die Aufhebung der Versorgungspläne und der Erschliessungsplan wurden mit weiteren Teilen der Nutzungsplanungsrevision vom Regierungsrat am 24. Oktober 2007 genehmigt.
B. Am 23. April 2007 hatten die EKZ gegen die GWB Klage beim Verwaltungsgericht erhoben. Sie beantragten, es sei der Beklagten "zu untersagen, im Gebiet Mitte im Bereich Neuwisen/Förliwisen in der Gemeinde Wangen-Brüttisellen eigene Netze für die Verteilung elektrischer Energie zu installieren und zu betreiben", zudem sei dies im Sinn einer vorsorglichen Massnahme per sofort zu untersagen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beklagten. Dies begründeten sie im Wesentlichen damit, dass sie über ein rechtliches Monopol verfügten und die GWB daher nicht befugt seien, ausserhalb des angestammten Gebiets der Zivilgemeinde Brüttisellen eigene Verteilnetze aufzubauen.
Nach Einholen einer Stellungnahme der beklagten Partei sowie einem zweiten Schriftenwechsel zur Frage der vorsorglichen Massnahme verfügte der Präsident der 4. Abteilung am 26. Juni 2007, das Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen werde abgewiesen, wobei über die Kostenfolgen im Rahmen des Entscheids über die Hauptsache befunden werde.
In der Klageantwort vom 17. September 2007 beantragte die Zivilgemeinde Brüttisellen Nichteintreten, eventuell Abweisung der Klage, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der EKZ. Den Hauptantrag begründete sie damit, dass ihren Gemeindewerken die Passivlegitimation fehle, die beklagte Partei nicht klar bezeichnet worden sei und das Verwaltungsgericht nicht zuständig sei, im Klageverfahren über die Streitsache zu entscheiden; in der Sache bestritt sie das Vorliegen eines rechtlichen Monopols der EKZ.
In der Replik vom 17. Oktober 2007 hielten die EKZ an ihrem Antrag zur Hauptsache fest. In der Duplik vom 21. Januar 2008 hielt die Zivilgemeinde Brüttisellen "am Antrag auf Abweisung der Klage, eventuell auf Nichteintreten, vollumfänglich fest". Am 12. Februar 2008 reichten die EKZ unaufgefordert eine Stellungnahme zur Duplik ein, worauf wiederum der Zivilgemeinde Brüttisellen Gelegenheit zur Stellungnahme dazu eingeräumt wurde; diese machte davon mit Eingabe vom 25. Februar 2008 Gebrauch. Am 9. Mai 2008 reichte die Zivilgemeinde Brüttisellen eine weitere Eingabe ein, die den EKZ zur Kenntnisnahme zugestellt wurde.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
1.1 In der Klageantwort wird geltend gemacht, dass auf die Klage nicht einzutreten sei, weil diese die beklagte Partei nicht genügend klar bezeichne und sich gegen die GWB richte, die jedoch als unselbständige Organisationseinheit der Zivilgemeinde Brüttisellen nicht parteifähig seien. Im Zusammenhang mit der Prüfung dieser Fragen ist auch klarzustellen, wer im vorliegenden Verfahren als beklagte Partei aufgeführt wird.
1.1.1 Die Klage wurde ursprünglich gegen die GWB erhoben; nach der Replik zum Gesuch um Erlass einer vorsorglichen Massnahme sind "die GWB (oder die Zivilgemeinde Brüttisellen, vertreten durch die GWB)" passivlegitimiert; die Klagereplik nennt – unter Hinweis auf die vom Verwaltungsgericht verwendete Parteibezeichnung – die Zivilgemeinde Brüttisellen als Beklagte. Weiter stellt die Klägerin ausdrücklich klar, dass sie nicht die politische Gemeinde Wangen-Brüttisellen ins Recht fassen will.
1.1.2 Wie die Klägerin zu Recht bemerkt, sind offensichtlich unrichtige Parteibezeichnungen zu korrigieren, wenn keine Zweifel an der Identität der wahren Partei bestehen; es genügt, wenn die beklagte Partei trotz der unrichtigen Bezeichnung die Absicht erkennen konnte, sie ins Recht zu fassen (vgl. BGE 114 II 335 E. 3a; RB 1966 Nr. 3). Ein solcher Fall liegt etwa dann vor, wenn versehentlich die Verwaltungsabteilung eines Gemeinwesens statt dieses selbst als Partei aufgeführt wird (vgl. Richard Frank et al., Kommentar zur zürcherischen Zivilprozessordnung, 3. A., Zürich 1997, § 108 N. 5 f.; OGr, 9. Februar 1982, ZR 81/1982 Nr. 103; vgl. auch VGr, 16. Oktober 2003, VB.2003.00093, E. 1.2, www.vgrzh.ch, ein Beschwerdeverfahren betreffend). Diese Grundsätze müssen auch im Klageverfahren vor dem Verwaltungsgericht gelten, obwohl das Gericht die Zivilprozessordnung vom 13. Juni 1976 (LS 271) nur subsidiär heranzieht und § 21 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) über die Legitimation im Anfechtungsverfahren hier nicht anwendbar ist (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 83 N. 3, § 86 N. 3).
1.1.3 Die GWB sind als unselbständige Organisationseinheit nicht rechts- und damit nicht parteifähig (vgl. Art. 7 der Gemeindeordnung der Zivilgemeinde Brüttisellen vom 20. Dezember 1988). Die Klage kann sich insofern nicht gegen die GWB, sondern nur gegen die Zivilgemeinde Brüttisellen richten. Die Klägerin wollte die GWB entweder als Partei oder als Vertreterin der Zivilgemeinde Brüttisellen ins Recht fassen. Welche Möglichkeit gegeben ist, hängt dabei von der internen Organisation der Beklagten ab. Es kann daher der Klägerin nicht vorgehalten werden, dass sie ihre Klage ursprünglich gegen die GWB richtete, und es kann kein Zweifel bestehen, dass die Zivilgemeinde Brüttisellen als Beklagte zu gelten hat.
1.1.4 Das Verwaltungsgericht hat im Rubrum zunächst die (politische) Gemeinde Wangen-Brüttisellen als Beklagte genannt. Diesen Irrtum hat es auf Hinweis der Klägerin hin korrigiert; die Korrektur ist nun noch insofern zu vollenden, als das Rubrum seither versehentlich die (nicht existierende) "Zivilgemeinde Wangen-Brüttisellen" statt der Zivilgemeinde Brüttisellen als Beklagte aufführte.
1.2 Die Beklagte macht sodann geltend, sie handle "gestützt auf das Mandat respektive die Delegation" durch die politische Gemeinde Wangen-Brüttisellen, weshalb fraglich sei, ob es in ihrer Kompetenz liege, die Erweiterung des Verteilnetzes in einem Rechtsstreit zu vertreten. Die Klage hätte vielmehr gegen die politische Gemeinde Wangen-Brüttisellen erhoben werden müssen.
In Bezug auf die Legitimation unterscheidet sich das Klage- vom Anfechtungsverfahren. Die Bestimmungen der Zivilprozessordnung sind analog anzuwenden, und es ist zwischen Parteistellung und Sachlegitimation zu unterscheiden. Unter Sachlegitimation wird die Berechtigung verstanden, das eingeklagte Recht oder Rechtsverhältnis als (aktivlegitimierte) klagende Partei im eigenen Namen gegenüber der (passivlegitimierten) beklagten Partei geltend zu machen. Die Sachlegitimation ist keine Sachurteilsvoraussetzung; wer als beklagte Partei ins Recht zu fassen ist, damit eine Klage durchdringen kann, ist eine Frage des materiellen Rechts. Der Parteibegriff im Klageverfahren entspricht ebenfalls demjenigen des Zivilprozessrechts: Klagende Partei ist, wer im eigenen Namen Rechtsschutz verlangt, beklagte Partei ist jene Person, gegen die sich der Rechtsschutz richtet (Kölz/Bosshart/Röhl, § 83 N. 3 mit weiteren Hinweisen).
Ob die Beklagte für die politische Gemeinde Wangen-Brüttisellen tätig ist, ist demnach nicht als Eintretensfrage zu prüfen.
2.
2.1 Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amts wegen (§ 5 Abs. 1 in Verbindung mit §§ 70 und 86 VRG). Nach § 82 lit. i VRG beurteilt das Verwaltungsgericht als einzige Instanz Streitigkeiten der EKZ mit den Wiederverkäufern über die Verteilung der elektrischen Energie im Absatzgebiet sowie mit Selbstversorgern über die Abnahme überschüssiger Energie gemäss § 7 Abs. 2 und 3 des Gesetzes betreffend die Elektrizitätswerke des Kantons Zürich vom 19. Juni 1983 (EKZ-Gesetz; LS 732.1). Als Wiederverkäufer gilt, wer die elektrische Energie von der Klägerin bezieht, um die Endverbraucher zu beliefern.
2.2 Die Beklagte bestreitet die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts. Sie macht geltend, der Streit betreffe nicht ihre Autonomie als Wiederverkäuferin bei der Elektrizitätsverteilung in ihrem Absatzgebiet, sondern die Gebiets- und Netzabgrenzung bei der Elektrizitätsverteilung. Ihrer Ansicht nach hätte die Klägerin den Erschliessungsplan der politischen Gemeinde Wangen-Brüttisellen anfechten müssen. Die Klägerin stützt ihre Klage demgegenüber darauf, dass das Verwaltungsgericht auch dann zuständig sei, wenn eine Gemeinde neu als Wiederverkäuferin auftreten möchte. Dies treffe auf die Beklagte insoweit zu, als diese ihr Absatzgebiet auf das Gebiet Mitte ausdehnen wolle. Damit liege eine Streitigkeit über die Verteilung elektrischer Energie zwischen der Klägerin und der Beklagten als Wiederverkäuferin vor.
2.3 Im Hinblick auf die Bestimmung der Zuständigkeit können zumindest folgende Aspekte des hier zu beurteilenden Rechtsverhältnisses unterschieden werden:
der Entscheid einer Gemeinde, als Wiederverkäuferin aufzutreten;
Streitigkeiten zwischen der Klägerin und einer (potenziellen) Wiederverkäuferin über die Energieverteilung im Absatzgebiet;
die Abgrenzung der Netzgebiete;
die Erschliessungsplanung;
die Genehmigung des Baus und des Betriebs von Stromleitungen.
3.
3.1 Während die vorliegende Klage vor dem Verwaltungsgericht hängig war, sind am
3.2 Nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 StromVG, der ebenfalls am 1. Januar 2008 in Kraft getreten ist, bezeichnen die Kantone die Netzgebiete der auf ihrem Gebiet tätigen Netzbetreiber, wobei der Begriff "Elektrizitätsnetz" in Art. 4 Abs. 1 lit. a StromVG definiert wird. Nach Art. 30 Abs. 1 StromVG vollziehen die Kantone unter anderem Art. 5 Abs. 1–4 StromVG; der Kanton Zürich hat noch kein Ausführungsrecht zum Stromversorgungsgesetz erlassen. Laut der Botschaft des Bundesrats dürfte die Zuteilung nach Art. 5 Abs. 1 StromVG in der Regel in der Form eines Verwaltungsakts erfolgen, der nach kantonalem Recht mit Beschwerde angefochten werden kann; die Kantone können die Zuteilung an die Gemeinden delegieren (Botschaft vom 3. Dezember 2004 zur Änderung des Elektrizitätsgesetzes und zum Stromversorgungsgesetz [Botschaft StromVG], BBl 2005, 1611 ff., 1644). Dem Verwaltungsgericht wird die Zuteilung nicht obliegen; womöglich wird seine von § 82 lit. i VRG vorgesehene Zuständigkeit ersatzlos wegfallen, wie dies der Regierungsrat in seinem – am 7. Mai 2003 wieder zurückgezogenen – Antrag vom 23. Oktober 2002 mit Weisung zu einem Gesetz über die Stromversorgung im Zusammenhang mit der damals geplanten Aufhebung des EKZ-Gesetzes vorschlug (Antrag bzw. Weisung GStromV, ABl 2002 III 1890 ff., 1894, 1919). Weil das Stromversorgungsgesetz die Zuständigkeit der kantonalen Behörden nicht selbst regelt, ändert sich vor dem Inkrafttreten des kantonalen Ausführungsrechts zu Art. 5 Abs. 1 StromVG allerdings noch nichts an den bisherigen Zuständigkeiten. Eine allfällige Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts bliebe somit unabhängig davon bestehen, dass während der Hängigkeit des vorliegenden Verfahrens Art. 5 Abs. 1 StromVG, der die Netzgebietszuteilung vorsieht, in Kraft getreten ist.
4.
4.1 Die Klägerin stützt sich auf § 82 lit. i VRG. Während die grundsätzlich stets gegebene stillschweigende Verfügungskompetenz des Gemeinwesens entfällt, wenn eine der speziellen Bestimmungen von §§ 81 f. VRG die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts im Klageverfahren vorsieht, so steht umgekehrt auch in diesen Fällen der Klageweg nicht offen, wenn die Sachgesetzgebung ausdrücklich eine Verfügungskompetenz vorsieht (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 81–86 N. 7). Vorbehalten bleibt ohnehin das Bundesrecht (Art. 49 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [SR 101]).
4.2 Der Wortlaut von § 82 lit. i VRG erwähnt, soweit er hier von Interesse ist, nur die Streitigkeiten zwischen der Klägerin und den Wiederverkäufern "über die Verteilung der elektrischen Energie im Absatzgebiet" als Gegenstand der Klage. Den Gesetzesmaterialien ist jedoch zu entnehmen, dass diese einen weiteren Anwendungsbereich haben sollte.
4.2.1 § 82 lit. i VRG wurde mit dem EKZ-Gesetz in das Verwaltungsrechtspflegegesetz eingefügt; die definitive Fassung geht auf die Redaktionskommission zurück, die insbesondere "Gemeinde" durch "Wiederverkäufer" und "Gemeindegebiet" durch "Absatzgebiet" ersetzte. In der Redaktionslesung des EKZ-Gesetzes führte der Präsident der Redaktionskommission sinngemäss aus, in Bezug auf die Gemeinden ändere dies nichts an der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts. Ein Ratsmitglied äusserte die Befürchtung, ob aus der neuen Fassung nicht abzulesen sei, dass der sinngemäss als langwierig bezeichnete Anfechtungsweg beschritten werden müsse, wenn eine sogenannte Detailgemeinde – eine Gemeinde, auf deren Gemeindegebiet die Klägerin die Endverbraucher beliefert – neu als Wiederverkäuferin auftreten möchte. Der damalige Volkswirtschaftsdirektor verneinte diese Frage: "Sobald eine Gemeinde, gestützt auf die ihr zustehende Autonomie, entscheidet, als Wiederverkäufer aufzutreten, also wenn sie vorher eine Detailgemeinde ist, dann wird sie rechtlich bereits als Wiederverkäufergemeinde angesehen, die als solche vor das Verwaltungsgericht gehen kann." Bei anderen Streitigkeiten mit Detailgemeinden – etwa wegen "irgendwelcher Tarifdiskussionen usw." – sei dagegen der Anfechtungsweg einzuschlagen. Der Präsident der Redaktionskommission und ein weiterer Votant stimmten dem sinngemäss zu. Der Antrag des Fragestellers auf Wiederherstellung der früheren Fassung wurde abgelehnt (Prot. KR 1979–1983, S. 11604 f., 11610 ff.). Aus den Materialien ist demnach zu schliessen, dass das Verwaltungsgericht mit Klage angerufen werden soll, wenn Streitigkeiten daraus entstehen, dass eine Gemeinde neu als Wiederverkäuferin auftreten will. Der Hintergrund ist, dass der Kantonsrat – bewusst vom Entwurf des Regierungsrats abweichend – allen Gemeinden die Möglichkeit einräumen wollte, die Verteilung der elektrischen Energie auf ihrem Gemeindegebiet selber in die Hand zu nehmen (Prot. KR 1979–1983, S. 11612, Votum Regierungsrat Künzi; vgl. dagegen Antrag und Weisung des Regierungsrats vom 15. Juli 1981 zum EKZ-Gesetz, ABl 1981 II 1375 ff., 1376, 1383).
4.2.2 Laut dem Gesetzgeber sollte es also einer Gemeinde freistehen, die Stellung einer Wiederverkäuferin in Anspruch zu nehmen. Dies entspricht § 2 Abs. 1 des Energiegesetzes vom 19. Juni 1983 (LS 730.1), wonach Staat und Gemeinden in Körperschaften und Anstalten des öffentlichen und des privaten Rechts an der Versorgung mit Elektrizität, Gas und Wärme mitwirken können. In der Literatur wird denn auch gefolgert, es liege im freien Ermessen der Zürcher Gemeinden, ob und inwieweit sie sich an der Elektrizitätsversorgung beteiligen wollten (Kerem Kern, Privatisierung kommunaler Elektrizitätsversorgungsunternehmen, Zürich etc. 2005, S. 121). Zwar kann ein solcher Beschluss nicht formlos erfolgen. Gleichwohl ging der Gesetzgeber von der Vorstellung aus, dass bei einer Streitigkeit über die Inanspruchnahme der Stellung einer Wiederverkäuferin – ebenso wie bei Streitigkeiten über die Energieverteilung, die aus dieser Entschliessung folgen – direkt das Verwaltungsgericht anzurufen sei, ohne dass ein förmlicher Beschluss vorliegen müsse.
4.3 Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut einer Norm, doch kann dieser nicht allein massgebend sein, namentlich wenn der Text unklar ist oder verschiedene Deutungen zulässt. Vielmehr muss nach der wahren Tragweite gesucht werden, unter Berücksichtigung weiterer Auslegungselemente, wie namentlich der Entstehungsgeschichte der Norm, ihres Zwecks und des Zusammenhangs mit andern Vorschriften. Wenn sich daraus triftige Gründe dafür ergeben, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt, kann selbst von einem scheinbar klaren Wortlaut abgewichen werden (vgl. Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 6. A., Zürich etc. 2005, N. 91 ff.; BGE 133 II 263 E. 7.2). Angesichts der deutlich fassbaren Absicht des Gesetzgebers ist § 82 lit. i VRG so auszulegen, dass unter "Wiederverkäufern" auch Gemeinden zu verstehen sind, welche diese Stellung neu in Anspruch nehmen wollen.
4.4 Nichts anderes sagt wohl auch die Bemerkung von Kölz/Bosshart/Röhl, § 82 N. 30, wonach die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts im Klageverfahren "lediglich für den Fall, dass die Autonomie der Wiederverkäufer in der Elektrizitätsverteilung in Frage steht", gegeben sei, nicht aber "für andere Streitigkeiten zwischen EKZ und Wiederverkäufer". Denn zum einen verweisen die Autoren auf die Materialien als Beleg; zum andern kann ein Streit darüber, ob eine Gemeinde neu als Wiederverkäuferin auftreten dürfe, als Streitigkeit um die "Autonomie der Wiederverkäufer in der Elektrizitätsverteilung" aufgefasst werden. Schliesslich betraf ein Verwaltungsgerichtsentscheid vom 6. Juni 2001, in dem das Gericht die Anwendbarkeit von § 82 lit. i VRG verneint hatte, eine andere Frage (vgl. VB.2000.00406, E. 5, www.vgrzh.ch): Dort hatte eine Gemeinde ihre Energielieferungen nicht mehr von der heutigen Klägerin beziehen wollen. Der Streit drehte sich also um die Lieferung, nicht die Verteilung der Energie.
4.5 Im vorliegenden Fall liegt entweder eine Streitigkeit zwischen der Klägerin und der Beklagten als Wiederverkäuferin über die Ausdehnung des Absatzgebiets der Letzteren vor oder eine Streitigkeit zwischen der Klägerin und der politischen Gemeinde Wangen-Brüttisellen über die Entscheidung der Letzteren, partiell als Wiederverkäuferin aufzutreten. Beide Fälle betreffen nach dem Gesagten grundsätzlich den Anwendungsbereich von § 82 lit. i VRG. Ob die Beklagte oder die politische Gemeinde Wangen-Brüttisellen als jene (potenzielle) Wiederverkäuferin zu gelten hat, die der Klägerin die Stromverteilung im Gebiet Mitte streitig macht (vgl. auch vorn 1.2), muss im Rahmen der Zuständigkeitsprüfung offen bleiben.
5.
Zu prüfen ist demnach, ob entgegenstehende Normen die grundsätzlich gegebene Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ausschliessen.
5.1 Die Beklagte macht geltend, über die hier streitige Frage sei im Erschliessungsplan der politischen Gemeinde Wangen-Brüttisellen entschieden worden. Die Klage nach § 82 lit. i VRG stehe daher nicht (mehr) zur Verfügung. Zu unterscheiden sind einerseits eine allfällige generelle Kompetenz der politischen Gemeinde, die hier streitigen Fragen im Rahmen der Nutzungsplanung zu entscheiden, und anderseits ein allenfalls bindender Entscheid, der sich auf diese Fragen auswirkt, im konkreten Erschliessungsplan. Die erste Frage betrifft die sachliche Zuständigkeit und ist im Folgenden zu prüfen; die zweite Frage beträfe das Vorliegen einer res iudicata.
5.1.1 Die politischen Gemeinden sind nach § 90 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) verpflichtet, mit der Bau- und Zonenordnung einen Erschliessungsplan festzusetzen. Der Erschliessungsplan wird im gleichen Verfahren und in gleicher Zuständigkeit wie die Bau- und Zonenordnung festgesetzt; er bedarf der Genehmigung (§ 95 PBG). Der Rechtsschutz richtet sich nach § 329 Abs. 1 PBG sowie § 41 VRG (vgl. auch § 329 Abs. 4 PBG): Danach ist der Rekurs an die Baurekurskommission und gegen deren Entscheid die Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegeben.
5.1.2 Laut § 91 PBG gibt der Erschliessungsplan Aufschluss über die öffentlichen Werke und Anlagen, die für die Groberschliessung der Bauzonen notwendig sind, und zeigt ferner unter anderem auf, in welchen zeitlich bestimmten Etappen das Gemeinwesen die Groberschliessung der Bauzonen durchführt. Unter "Groberschliessung" wird die Versorgung eines zu überbauenden Gebiets mit den Hauptsträngen der Erschliessungsanlagen verstanden, wozu auch die Leitungen zur Energieversorgung gehören (Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 4. A., Zürich 2006, Griff 4 S. 5, Griff 9 S. 29; Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, N. 358; vgl. Art. 4 Abs. 1 des Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes vom 4. Oktober 1974 [SR 843]; § 236 Abs. 1 PBG). Der Erschliessungsplan legt demnach das Leitungssystem bzw. die Linienführung der einzelnen Leitungen fest (vgl. Peter Engeler, Die Erschliessung von Baugrundstücken nach zürcherischem Recht, Dietikon 1976, S. 101 f.). Bestehen – wie hier – in einer Gemeinde mehrere Leitungsnetze, kann ihm insofern unvermeidlich die Information entnommen werden, über welches Netz ein bestimmtes Gebiet erschlossen wird. Der Erschliessungsplan der politischen Gemeinde Wangen-Brüttisellen vom 26. September 2006 zeigt denn auch, dass die Erschliessung des Gebiets Mitte über das Netz der Beklagten erfolgen soll.
5.1.3 Beim Erschliessungsplan handelt es sich um einen Sondernutzungsplan (Haller/Karlen, N. 357). Entsprechend enthält er für Behörden und Grundeigentümer verbindliche Anordnungen (VGr, 5. Oktober 2005, VB.2005.00258, E. 2.3, www.vgrzh.ch; Fritzsche/Bösch, Griff 3 S. 7 f.) und ist er später nur unter besonderen Voraussetzungen akzessorisch anfechtbar (BGr, 11. Juli 2001, 1P.108/2001, E. 5b, www.bger.ch; VGr, 23. März 2006, VB.2005.00576, E. 2.3, www.vgrzh.ch). Der von der Klägerin herangezogene Verwaltungsgerichtsentscheid sagt nichts anderes: Er fügt nur hinzu, dass zu den verbindlichen Festlegungen des Erschliessungsplans zwar auch die Ausführungen des dazugehörigen Berichts zählen können – so wie die Erwägungen eines Entscheids an dessen Rechtskraft teilhaben können –, deren Tragweite aber jeweils im Einzelfall bestimmt werden muss (VGr, 5. Oktober 2005, VB.2005.00258, E. 2.3, www.vgrzh.ch).
5.1.4 Aus der Berechtigung der politischen Gemeinde, im Erschliessungsplan Festlegungen über die Linienführung der Leitungen zu treffen, lässt sich jedoch keine Befugnis ableiten, innerhalb ihres Gemeindegebiets die Absatzgebiete abzugrenzen bzw. zu bestimmen, in gewissen Gebieten als Wiederverkäuferin tätig zu werden und in anderen die Stromverteilung und -versorgung der Klägerin zu überlassen. Auch lässt sich aus den raumplanerischen Zuständigkeiten nicht ableiten, dass die Gemeinde die Stellung als Wiederverkäuferin mit Verfügung in Anspruch nehmen dürfe. Diese Fragen stellen sich im Verfahren der Nutzungsplanung gegebenenfalls als Vorfragen bzw. als mit der Nutzungsplanung zu koordinierende Entscheide. Mit anderen Worten: Der Erschliessungsplan ist nicht das Instrument, mit dem bestimmt wird, wer das dort vorgesehene Leitungsnetz erstellen und betreiben soll, selbst wenn er unter Umständen – etwa im vorliegenden Fall – Rückschlüsse hierauf zulassen mag. Die raumplanerischen Kompetenzen der Gemeinde schliessen somit die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts nach § 82 lit. i VRG nicht aus.
5.1.5 Daran ändert auch das Koordinationsgebot nichts. Dieses verfassungsrechtliche Gebot gilt auch im Planungsverfahren; so sind laut Art. 25a Abs. 4 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) die nach Abs. 1–3 derselben Bestimmung für Bewilligungen geltenden Koordinationsnormen auch für das Nutzungsplanverfahren sinngemäss anwendbar. Nach Art. 25a Abs. 1 RPG ist eine Behörde zu bezeichnen, die für ausreichende Koordination sorgt, wenn die Errichtung oder die Änderung einer Baute Verfügungen mehrerer Behörden erfordert. Diese Behörde sorgt für die formelle Koordination und für die inhaltliche Abstimmung der Verfügungen (Art. 25a Abs. 2 RPG, besonders lit. d). Das Bundesrecht verlangt also nicht das Konzentrationsmodell, laut dem die Verfügungskompetenz bei einer Behörde konzentriert wird, sondern nur – im Sinn einer Minimalvorschrift – das Koordinationsmodell, laut dem die verschiedenen beteiligten Behörden ihre Entscheidkompetenzen behalten, die Leitbehörde jedoch für die formelle und materielle Koordination der Entscheide zu sorgen hat (Haller/Karlen, N. 791). Die Zürcher Regelung des Baubewilligungsverfahrens sieht denn auch ein Vorgehen nach dem Koordinationsmodell vor (§ 319 Abs. 2 PBG; §§ 7–12 der Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997 [LS 700.6]).
Die Revision eines Erschliessungsplans hat unter Berücksichtigung aller berührten öffentlichen und privaten Interessen zu geschehen (VGr, 16. November 2001, VB.2001.00176, E. 3a, www.vgrzh.ch, in Bezug auf das Umweltschutzrecht). Die Nutzungsplanung – zu der die Erschliessungsplanung gehört – empfiehlt sich daher gegebenenfalls als Leitverfahren, in dem die Koordination mit dem im Streitfall vom Verwaltungsgericht zu treffenden Entscheid sicherzustellen ist. Ob und wie dies im vorliegenden Fall hätte geschehen sollen, kann hier offen bleiben. Jedenfalls bleibt die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts dessen ungeachtet erhalten, da der Kanton Zürich kein Konzentrationsmodell kennt.
5.2 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist jedoch insoweit ausgeschlossen, als das Bundesrecht Kompetenzen anderweitig zuweist. Zu beachten sind die Zuständigkeiten der Bundesbehörden im Plangenehmigungsverfahren nach Art. 16 ff. des Elektrizitätsgesetzes vom 24. Juni 2002 (EleG; SR 734.0).
5.2.1 Nach Art. 1 Abs. 1 EleG unterstehen Erstellung und Betrieb der in den Art. 4 und 13 des Gesetzes genannten Schwach- und Starkstromanlagen der "Oberaufsicht des Bundes", und es sind für sie die vom Bundesrat erlassenen Vorschriften massgebend. Auf Starkstromanlagen ist vorbehaltlos das Elektrizitätsgesetz anwendbar (vgl. Art. 2 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 13 Abs. 1 EleG; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. A., Bern 2002, S. 474). Für die elektrizitätsrechtliche Plangenehmigung sehen die Art. 16 ff. EleG ein Verfahren nach dem Konzentrationsmodell vor. Genehmigungsbehörde ist grundsätzlich das Eidgenössische Starkstrominspektorat (EStI) und unter Umständen, wenn dieses etwa Einsprachen nicht erledigen konnte, das Bundesamt für Energie (Art. 16 Abs. 2 lit. a und b EleG). Mit der Plangenehmigung werden sämtliche nach Bundesrecht erforderlichen Bewilligungen erteilt (Art. 16 Abs. 3 EleG). Kantonale Bewilligungen und Pläne sind nicht erforderlich (Art. 16 Abs. 4 Satz 1 EleG); die bundesrechtliche Plangenehmigung tritt an die Stelle sämtlicher anderer Bewilligungen (Rekurskommission UVEK, 12. Februar 2003, VPB 67/2003 Nr. 87 E. 3.4.3, www.vpb.admin.ch; vgl. auch BGr, 28. März 2001, 1A.176/2000, E. 4a [in BGE 127 I 49 nicht abgedruckt], www.bger.ch). Das (materielle) kantonale Recht ist zu berücksichtigen, soweit es die Betreiberin in der Erfüllung ihrer Aufgaben nicht unverhältnismässig einschränkt (Art. 16 Abs. 4 Satz 2 EleG). Wie der Hinweis auf die "Erfüllung [der] Aufgaben" zeigt, kann auch der Bedarf in diesem Verfahren geprüft werden (vgl. – mit Bezug auf das frühere Recht – Eidgenössisches Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement [heute: UVEK], 14. Januar 1993, VPB 58/1994 Nr. 42 E. 3, www.vpb.admin.ch; vgl. auch Stefan Rechsteiner/Michael Waldner, Netzgebietszuteilung und Konzessionsverträge für die Elektrizitätsversorgung, AJP 2007, S. 1288 ff., Ziff. 40, laut denen die "rationelle Einfügung der neuen Anlage in das Gesamtsystem" im Plangenehmigungsverfahren zu prüfen ist). Betroffene und Gemeinden sind zur Einsprache befugt (Art. 16f Abs. 1 und 3 EleG).
5.2.2 Der Plangenehmigung unterstellt sind Hochspannungsanlagen, worunter elektrische Anlage mit einer Nennspannung von mehr als 1000 V Wechselspannung oder 1500 V Gleichspannung zu verstehen sind (vgl. Art. 1 Abs. 1 lit. a der Verordnung vom 2. Februar 2000 über das Plangenehmigungsverfahren für elektrische Anlagen [VPeA; SR 734.25] in Verbindung mit Art. 3 Ziff. 13 der Starkstromverordnung vom 30. März 1994 [SR 734.2] und Art. 3 Abs. 1 der Leitungsverordnung vom 30. März 1994 [SR 734.31]; vgl. auch die Übersicht über die Verfahren bei Riccardo Jagmetti, Energierecht, Basel etc. 2005, Ziff. 6208 ff., 6274 ff.). Niederspannungsverteilnetze brauchen nur in Ausnahmefällen eine Plangenehmigung; in der Regel genügt eine Genehmigung des EStI (Art. 1 Abs. 2 VPeA in Verbindung mit Art. 16 Abs. 7 EleG). Für ein kantonales oder kommunales Bewilligungsverfahren besteht jedoch auch in diesen Fällen kein Raum (BGr, 28. März 2001, 1A.176/2000, E. 4a, www.bger.ch; Rechsteiner/Waldner, Ziff. 40 Fn. 46). Im vorliegenden Fall sind Mittel- und Niederspannungsleitungen strittig bzw. die Netzebenen 5 und 7, also die beiden untersten Spannungsebenen, samt der dazwischen liegenden Transformierung (für eine Übersicht über die Netzebenen vgl. etwa Rolf H. Weber/Brigitta Kratz, Elektrizitätswirtschaftsrecht, Bern 2005, § 7 Rz. 101; Antrag und Weisung GStromV, Abl 2002 III 1914). Teilweise ist also ein Plangenehmigungsverfahren erforderlich.
5.2.3 Das Klagebegehren lautet, es sei der Beklagten zu untersagen, in einem bestimmten Bereich des Gebiets Mitte eigene Netze für die Verteilung elektrischer Energie zu installieren und zu betreiben. Nach dem Gesagten besteht allerdings keine kantonale Kompetenz zur Bewilligung von Installation und Betrieb von Verteilnetzen, selbst insoweit nicht, als die Bundesbehörden keine Plangenehmigung zu erteilen haben. Da Installation und Betrieb von Leitungsnetzen mithin nur von der bundesrechtlichen (Plan-)Genehmigung abhängen dürfen, sind auch kantonale oder kommunale Installations- und Betriebsverbote ausgeschlossen.
5.2.4 Der Klägerin hilft nicht, dass zwischen dem Geltungsbereich des Bundesrechts, innerhalb dessen die Anwendung kantonalen Rechts überhaupt ausgeschlossen ist, und den Konsequenzen des Bundesrechts für den verbleibenden Anwendungsbereich des kantonalen Rechts zu unterscheiden ist. Innerhalb des Letzteren bleiben kantonale und kommunale Behörden grundsätzlich weiterhin zum Entscheid befugt, auch wenn sie das kantonale Recht aufgrund der Ausgestaltung des Plangenehmigungsverfahrens für Stark- und Schwachstromanlagen im Sinn des Konzentrationsmodells und der Zuordnung der Plangenehmigung zum Zuständigkeitsbereich der Bundesbehörden unter Umständen nicht mehr durchsetzen können (vgl. Art. 16 Abs. 4 Satz 2 EleG). Beispiele wären die Erschliessungsplanung oder die Erschliessungspflicht des Gemeinwesens nach Art. 19 Abs. 2 RPG (vgl. dazu BGr, 28. März 2001, 1A.176/2000, www.bger.ch [teilweise abgedruckt in BGE 127 I 49]). Die Klägerin verlangt jedoch nicht eine nach kantonalem Recht anzuordnende Rechtsfolge, die das Verwaltungsgericht allenfalls unabhängig davon beurteilen könnte, dass die Bundesbehörden in einem allfälligen Plangenehmigungsverfahren nicht an seinen Entscheid gebunden wären. Der Antrag, es seien der Beklagten Installation und Betrieb von Verteilnetzen zu untersagen, kann nicht anders aufgefasst werden, als dass die Klägerin damit die Errichtung konkreter Leitungen durch die Beklagte unterbinden will. Die Abgrenzung der Absatzgebiete und ihre Rechtswirkungen werden demgegenüber nur im Sinn von Vorfragen aufgeworfen. Damit betrifft der Klageantrag gerade den im Elektrizitätsgesetz und seinen Ausführungserlassen geregelten Bereich. Das Verwaltungsgericht ist daher nicht befugt, die beantragte Rechtsfolge anzuordnen, da damit in die bundesrechtliche Zuständigkeitsordnung eingegriffen würde. Dies gilt ungeachtet dessen, auf welche Rechtsgrundlage der vorgebrachte Unterlassungsanspruch abgestützt wird. Mangels Zuständigkeit ist daher auf die vorliegende Klage nicht einzutreten.
5.3 Nicht relevant ist übrigens im vorliegenden Fall, dass Praxis und Lehre die Kantone und Gemeinden weiterhin für befugt halten, für die Durchleitung von Strom über öffentlichen Grund und Boden Sondernutzungskonzessionen zu erteilen. Dabei wird das Verhältnis zum – auf den 1. Januar 2000 eingeführten – Konzentrationsmodell für das Plangenehmigungsverfahren in der Regel nicht thematisiert (vgl. Botschaft StromVG, BBl 2005, 1678; Rechsteiner/Waldner, Ziff. 46; Markus Rüssli, Nutzung öffentlicher Sachen für die Verlegung von Leitungen, ZBl 102/2001, S. 350 ff., 366; Dominik Strub, Wohlerworbene Rechte, Freiburg [Schweiz] 2001, S. 223 ff.). Aufgrund des Enteignungsrechts nach Art. 44 EleG vermag allerdings eine allfällige Konzessionspflicht einen Leitungsbau nicht zu verhindern (BGr, 12. April 2006, 1E.1/2006, E. 7, www.bger.ch; Jagmetti, Ziff. 6264; Rechsteiner/Waldner, Ziff. 40). Den damit verbundenen Fragen braucht hier nicht nachgegangen zu werden, da eine Befugnis des Gemeinwesens zur Erteilung von Sondernutzungskonzessionen an der Unzuständigkeit des Verwaltungsgerichts jedenfalls nichts änderte; insoweit bestünde eine spezielle Verfügungskompetenz, welche den Klageweg an das Verwaltungsgericht ausschlösse.
6.
6.1 Das Verwaltungsgericht ist aufgrund der Dispositionsmaxime unbedingt an die Parteibegehren gebunden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 85 N. 7; vgl. auch § 83 Abs. 1 und 2 VRG). Eine Umdeutung des Klagebegehrens in einen zulässigen Antrag kommt im vorliegenden Zweiparteienverfahren nicht in Frage. Die Klägerin erleidet im Übrigen durch den vorliegenden Nichteintretensentscheid, der nicht in materielle Rechtskraft erwächst, keinen Rechtsverlust (vgl. RB 1982 Nr. 46).
6.2 Die Bedeutung des elektrizitätsrechtlichen Plangenehmigungsverfahrens für die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist im Verfahren nicht zur Sprache gekommen. Die Voraussetzungen, unter denen das rechtliche Gehör zur Rechtsanwendung gewährt werden muss, liegen jedoch nicht vor (vgl. BGE 131 V 9 E. 5.4.1): Die Parteien hätten mit der Erheblichkeit des Plangenehmigungsverfahrens rechnen können. Dies zeigt sich auch daran, dass sie den Einfluss der Nutzungsplanung thematisiert haben; die Zusammenhänge zwischen Planungs- und Bewilligungsverfahren hätten eine Berücksichtigung auch des Letzteren nahegelegt.
7.
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass das Verwaltungsgericht im Klageverfahren nach § 82 lit. i VRG Streitigkeiten zwischen den EKZ und einer Wiederverkäuferin über die Verteilung der Energie in deren Absatzgebiet beurteilt; darin eingeschlossen sind auch Streitigkeiten über die Abgrenzung des Absatzgebiets und Streitigkeiten, die sich aus dem Entschluss einer Gemeinde ergeben, die Stellung einer Wiederverkäuferin für das ganze Gemeindegebiet oder Teile davon in Anspruch zu nehmen. An dieser Zuständigkeit hat sich mit dem Inkrafttreten von Art. 5 Abs. 1 StromVG am
8.
Aufgrund des Verfahrensausgangs hat die Klägerin die Gerichtskosten zu tragen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit §§ 70 und 86 VRG). Bei der Bemessung der Gebühr sind einerseits der Aufwand für das Massnahme- und das Hauptverfahren, anderseits die formelle Erledigung zu berücksichtigen (vgl. §§ 2 und 4–6 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 26. Juni 1997 [LS 175.252]). Angesichts des besonderen Aufwands des Klageverfahrens mit je zwei Schriftenwechseln zur beantragten vorsorglichen Massnahme und zur Sache sowie weiteren Eingaben und aufgrund der Komplexität der aufgeworfenen Fragen, die den Beizug eines Rechtsanwalts erforderten, hat sie der Beklagten zudem eine angemessene Parteientschädigung von Fr. 7'500.- zu entrichten (§ 17 Abs. 2 VRG; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 20).
Demgemäss beschliesst die Kammer:
Auf die Klage wird nicht eingetreten.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 10'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 300.-- Zustellungskosten,
Fr. 10'300.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Klägerin auferlegt.
Die Klägerin wird verpflichtet, der Beklagten eine Parteientschädigung von Fr. 7'500.- zu bezahlen.
Gegen diesen Beschluss kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an …