I. Die Gemeinde X und A unterzeichneten am 1. Januar 1986 einen Schiffs-Standplatz-Mietvertrag für das Stationieren eines Segelschiffes auf dem Standplatz Nr. 1, eine ca. 20 m vor dem Grundstück Kat.-Nr. 2 im See liegende Boje. Mit Schreiben vom 17. Januar 2001 teilte die Baukommission X A mit, im Rahmen der Konzessionierung des Bootshafens M verlange die Baudirektion, dass verschiedene Bojen im Einzugsbereich des neuen Hafens auf den Zeitpunkt der Inbetriebnahme beseitigt würden, und kündigte demgemäss den Bojenplatz per Ende 2001. Gleichzeitig wurde A bestätigt, dass ihr auf Wunsch prioritär ein Platz im neuen Hafen zuzuteilen sei. Für den Fall, dass sich die Konzessionserteilung durch den Kanton verzögern sollte, wurde ihr eine weitere Benutzung des Bojenplatzes zu den bisherigen Bedingungen zugesichert.
Nachdem A den Erlass einer rechtsmittelfähigen Verfügung verlangt hatte, bestätigte die Baukommission X am 20. März 2001 förmlich die ausgesprochene Kündigung. Unter Hinweis auf das massgebende Mietrecht verneinte sie die Existenz einer öffentlich-rechtlichen Anfechtungsmöglichkeit der Kündigung. Um sich nicht dem Vorwurf der Rechtsverweigerung auszusetzen, bezeichnete die Behörde aber den Bezirksrat Z als zuständige Rekursinstanz.
II. Gegen diesen Beschluss rekurrierte A am 25. April 2001 an den Bezirksrat Z und beantragte die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses. Der Bezirksrat Z trat am 26. Juni 2001 auf den Rekurs mangels Zuständigkeit nicht ein und überwies die Sache an das Verwaltungsgericht.
III. Mit Präsidialverfügung vom 23. Juli 2001 nahm das Verwaltungsgericht die Rechtsschriften der Parteien als Klagebegründung und Klageantwort entgegen und leitete einen zweiten Schriftenwechsel ein. Mit Replik vom 9. Oktober 2001 verlangte die Klägerin die Gutheissung der Klage; die Baukommission X beantragte in ihrer Duplik vom 15. November 2001, auf die Klage sei nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
Für die Frage der Zuständigkeit ist das Rechtsverhältnis zwischen den Parteien zu qualifizieren. Würde der von den Parteien vereinbarte Schiffs-Standplatz-Mietvertrag die Verleihung einer Unterkonzession beinhalten, wie dies die Klägerin vertritt, so ginge es im vorliegenden Fall um den Konzessionsentzug, welcher mittels Rekurs beim Bezirksrat Z hätte angefochten werden können. Diesfalls wäre der Bezirksrat zu Unrecht nicht auf den Rekurs eingetreten, was die Klägerin konsequenterweise mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht hätte geltend machen müssen. Der Rekursentscheid ist jedoch unangefochten in Rechtskraft erwachsen. Läge in der Vereinbarung ein öffentlich-rechtlicher Mietvertrag, so wäre die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts im Klageverfahren gegeben und die Überweisung durch den Bezirksrat zu Recht erfolgt. Handelte es sich bei der geschlossenen Vereinbarung schliesslich um einen privatrechtlichen Vertrag, wofür sich die Baukommission X ausspricht, fiele die Sache in die Zuständigkeit der Zivilgerichte (§ 1 VRG).
b) Das Rechtsverhältnis zwischen einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft und einer Privatperson kann dem öffentlichen Recht oder dem Privatrecht unterstehen. Öffentliches Recht liegt nach Lehre und Rechtsprechung etwa dann vor, wenn das Gemeinwesen dem Privaten gegenüber obrigkeitlich auftritt, wenn die massgebenden Rechtsnormen vorwiegend öffentliche Interessen verfolgen, wenn sie die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe oder einer öffentlichen Tätigkeit normieren oder wenn ihre Verletzung eine öffentlich-rechtliche Sanktion nach sich ziehen kann. Diese Kriterien entstammen verschiedenen Theorien und heben je ein für das öffentliche Recht bedeutsames Element hervor, ohne dass aber das eine Vorrang vor dem anderen beanspruchen könnte. Das Bundesgericht wendet diese Kriterien im Sinne eines Methodenpluralismus kombiniert an und prüft in jedem Einzelfall, welches Abgrenzungskriterium dem konkreten Einzelfall am besten gerecht wird (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 208 ff.; vgl. BGE 120 II 412 E. 1b; BGr, 27. September 1996, ZBl 98/ 1997, S. 410).
c) Der Zürichsee ist ein öffentliches Gewässer im Gemeingebrauch, dessen Nutzung der Kanton Zürich gestützt auf Art. 664 Abs. 1 ZGB durch das Wasserwirtschaftsgesetz vom 2. Juni 1991 (WasserwirtschaftsG) und die Verordnung über das Stationieren von Schiffen vom 14. Oktober 1992 (StationierungsV) hoheitlich regelt. Soweit der Kanton Konzessionen für ganze Seeanlagen an die Gemeinden erteilt und diese zur Weitergabe einzelner Nutzungsrechte an Dritte berechtigt, überträgt sie den Gemeinden die Wahrung öffentlicher Interessen im Verhältnis zu den Endnutzern. Insofern unterliegt das Verhältnis zwischen dem Kanton als Herrschaftsträger über den See und der Gemeinde X als Konzessionärin der fraglichen Boje klar dem öffentlichen Recht. Dieses Verhältnis war auch bereits vor Inkrafttreten der angeführten Erlasse unter der Herrschaft des Gesetzes über die Gewässer vom 15. Dezember 1901 und des Einführungsgesetzes zum Gewässerschutzgesetz vom 8. Dezember 1974 öffentlich-rechtlicher Natur.
Für die Qualifizierung des Rechtsverhältnisses zwischen der Gemeinde X und der Klägerin als Benützerin einer bestimmten Boje ist im Wesentlichen auf die Regelung in der StationierungsV abzustellen, welche Art. 11 des von den Parteien unterzeichneten Schiffs-Standplatz-Mietvertrages teilweise zitiert und Art. 12 des Vertrages insgesamt vorbehält. Nach § 10 der Verordnung können die Konzessionäre von Stationierungsanlagen Liegeplätze mit Unterkonzession oder Vertrag Dritten zur Benützung zuteilen. Bei der Benützung der Anlage sind Dritte an den Umfang und die Schranken des dem Konzessionär gewährten Rechts gebunden. Der Konzessionär hat dem Benützer die massgebenden Konzessionsbedingungen bekanntzugeben und ist dem Staat gegenüber für deren Einhaltung verantwortlich. Das für die Benützung öffentlicher oder privater Stationierungsanlagen zu erhebende Entgelt wird durch die §§ 12 und 13 StationierungsV begrenzt. § 14 StationierungsV sieht sodann die Möglichkeit vor, einem Benutzer den Liegeplatz zu entziehen, wenn sein Verhalten öffentlichen Interessen widerspricht. Der Liegeplatz kann insbesondere dann entzogen werden, wenn der Benützer Vorschriften der Schifffahrt, der Fischerei sowie des Umwelt- und Natur- und Heimatschutzes zuwiderhandelt, den Liegeplatz und das stationierte Schiff schlecht unterhält und pflegt, den Liegeplatz während mehr als drei Monaten vom 1. April bis 31. Oktober ohne Begründung nicht belegt oder die Gebühren nicht entrichtet. Schliesslich enthält die Verordnung verschiedene Vorschriften über die Verwaltung und Aufsicht der Stationierungsanlagen durch die Konzessionäre, insbesondere über die Führung eines Liegeplatzverzeichnisses und die Zuteilung der Liegeplätze in der Reihenfolge einer Warteliste (§§ 15 bis 17 StationierungsV). Weitgehend gleichlautende Bestimmungen enthielt bereits die im Zeitpunkt der Unterzeichnung geltende Stationierungsverordnung vom 23. April 1980 (aStationierungsV) mit den §§ 11 und 12 betreffend die Überlassung von Liegeplätzen an Dritte, § 14 und 15 betreffend Entgelt, § 16 betreffend Entzug von Liegeplätzen und 17 bis 19 betreffend Verwaltung und Aufsicht der Stationierungsanlagen, insbesondere Verzeichnis und Warteliste.
Aufgrund der dargestellten Ordnung ist das Verhältnis zwischen der Gemeinde X und der Klägerin als öffentlich-rechtlich zu qualifizieren. Gleich wie bei der Konzessionierung einer ganzen Stationierungsanlage geht es auch bei Benützung einzelner Liegeplätze durch Dritte um die Nutzung eines öffentlichen Gewässers im Gemeingebrauch. Das Nutzungsrecht selber wird durch die öffentlich-rechtliche Konzession definiert und beschränkt und hat sich auch darüber hinaus stark an öffentlichen Interessen zu orientieren. Dementsprechend kann die Verletzung öffentlicher Interessen durch den Benützer eine verwaltungsrechtliche Sanktion, nämlich den Entzug des Liegeplatzes, nach sich ziehen. Die im Bundesprivatrecht herrschende Vertragsfreiheit, wie sie in besonderem Masse bei der Miete von nicht Wohn- oder Geschäftsraum bildenden Objekten besteht, wird durch die Verordnung praktisch vollständig aufgehoben. Weder in der Auswahl des Mieters, noch im Umfang der übertragbaren Nutzungsrechte und der Höhe des Mietzinses besteht ein wesentlicher Gestaltungsspielraum für den Konzessionär.
d) Untersteht das Rechtsverhältnis zwischen den Parteien demnach dem öffentlichen Recht, so ist für die Frage der Zuständigkeit weiter zu entscheiden, ob das der Klägerin eingeräumte Nutzungsrecht im vorliegenden Fall aus einer mitwirkungsbedürftigen Verfügung oder aber aus Vertrag entstanden ist. § 10 Abs. 1 StationierungsV sieht für die Vergabe von Liegeplätzen an einen Dritten sowohl die Unterkonzession als auch den Vertrag vor.
Unter Hinweis auf § 17 StationierungsV, wonach die Unterkonzessionäre ein Verzeichnis über die ihrer Verwaltung unterstehenden Liegeplätze zu führen haben, hält die Beklagte dafür, dass die Unterkonzession von vornherein gar nicht für die Vergabe eines einzelnen Liegeplatzes zur Verfügung stehe. Dieser Auffassung kann nicht beigetreten werden. Nach § 19 aStationierungsV, welche im Zeitpunkt des Abschlusses des Schiffs-Standplatz-Mietvertrages der Parteien in Kraft stand, hatten nur die Gemeinden, nicht aber die Unterkonzessionäre ein solches Liegeplatzverzeichnis zu führen. Gemäss § 11 aStationierungsV konnten die Konzessionäre Liegeplätze Dritten zur Benützung überlassen, ohne dass näheres über die Art der Vergabe vorgeschrieben war. Daraus ist zu schliessen, dass jedenfalls altrechtlich grundsätzlich beide öffentlich-rechtlichen Varianten offenstanden, um Dritten das Recht auf Nutzung eines Liegeplatzes einzuräumen. Wie sich die Sache unter der Herrschaft der geltenden Verordnung verhält, kann damit offen bleiben.
Das von den Parteien 1986 unterzeichnete Dokument trägt den Titel Schiffs-Standplatz-Mietvertrag und bezeichnete die Beklagte als Vermieterin und die Klägerin als Mieterin. Wenngleich die von den Parteien verwendete Bezeichnung der Vergabegrundlage nicht zwingend deren rechtliche Qualifikation bestimmt, ist darin zumindest ein wichtiges Indiz auf die vertragliche Natur der Vergabe zu erblicken. Neben den essentiellen Bestandteilen auf dem Deckblatt enthält das Dokument zusätzlich 12 Artikel, welche im Wesentlichen die Rechte der Mieter von Schiffsstandplätzen (Hafen-, Trocken- und Bojenplätze) begrenzen und deren Pflichten detaillieren. Indem die Beklagte diese Bestimmungen zum Bestandteil des individuellen Rechtsverhältnisses machte und darauf verzichtete, Rechte und Pflichten der Nutzer etwa generell abstrakt in einer kommunalen Verordnung zu regeln, brachte sie einen Vertragswillen zum Ausdruck, der hoheitliches Handeln gegenüber den Nutzern grundsätzlich ausschliesst. Die Beklagte geht daher zu Recht von einer vertraglichen Grundlage aus.
b) Die Parteien gehen übereinstimmend davon aus, dass eine Kündigung des am 1. Januar 1986 auf unbestimmte Zeit geschlossenen Mietvertrages grundsätzlich möglich sei. Während allerdings die Beklagte dafür hält, sie könne entsprechend dem privaten Mietrecht unter Einhaltung einer Kündigungsfrist ohne weiteres kündigen, ist die Klägerin der Auffassung, eine Kündigung von Seiten der Beklagten sei nur unter den speziellen Voraussetzungen von Art. 11 des Vertrages, welche vorliegend nicht erfüllt seien, zulässig.
c) Die Beendigung eines verwaltungsrechtlichen Vertrages kann aus verschiedenen Gründen erfolgen, so etwa infolge Erfüllung, durch Ablauf einer vereinbarten oder gesetzlich vorgesehenen Dauer (Befristung) oder durch gesetzlich oder vertraglich vorgesehene Kündigung (Häfelin/Müller, Rz. 911 f.). Ob und unter welchen Voraussetzungen eine Vertragskündigung möglich ist, ist aufgrund der gesetzlichen Regelung und des Vertrags selbst zu ermitteln. Dabei sind verwaltungsrechtliche Verträge wie privatrechtliche grundsätzlich nach dem Vertrauensprinzip auszulegen. Als Ausdruck allgemeiner Rechtsgrundsätze können bei der Beurteilung öffentlich-rechtlicher Vertragsstreitigkeiten auch die Bestimmungen des Obligationenrechts herangezogen werden, soweit sich diese auch auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts als sachgerecht erweisen (BGr, 20. Juli 1981, ZBl 83/1982, S. 72 E. 2; BGE 105 Ia 207 E. 2c). Anders als ein privater Vertragspartner ist das Gemeinwesen allerdings bei der Ausübung eines ihm zustehenden Kündigungsrechts an die verfassungsrechtlichen Schranken allen staatlichen Handelns gebunden, so etwa an das Gebot der Rechtsgleichheit und der Verhältnismässigkeit.
d) Im vorliegenden Fall ergeben sich sowohl aus der StationierungsV als auch aus dem Mietvertrag der Parteien verschiedene Möglichkeiten für eine Beendigung des Vertrages. Art. 11 des Vertrages räumt dem Mieter das Recht ein, den Vertrag jederzeit unter Einhaltung einer einmonatigen Frist zu kündigen. Auf der anderen Seite ist die Beklagte berechtigt, den Vertrag jederzeit aufzulösen, wenn der Mieter spezielle Bestimmungen verletzt. Eine Frist ist in diesem Fall nicht einzuhalten, jedoch ist eine vorgängige Abmahnung nötig. Ein allgemeines Recht der Vermieterin, den Vertrag ohne spezielle Versäumnisse des Mieters zu kündigen, ist nicht ausdrücklich vorgesehen. Jedoch enthält der Mietvertrag eine wesentliche inhaltliche und zeitliche Beschränkung dadurch, dass das der Klägerin übertragene Nutzungsrecht ausdrücklich durch die Konzession definiert und begrenzt ist (Art. 11 in Verbindung mit § 12 aStationierungsV). Der Verlust der Konzession muss demgemäss zwangsläufig auch zum Verlust des Vermietungsrechtes des Konzessionärs und damit des Nutzungsrechtes des Mieters führen. Geht der Konzessionär seines Rechtes verlustig, so endet damit grundsätzlich auch das öffentlich-rechtliche Mietverhältnis. Darin liegt ein Beendigungsgrund sui generis, welcher unabhängig von einer für diesen Fall weder in der StationierungsV noch im Vertrag ausdrücklich vorgesehenen Kündigung eintritt. Bestimmte Fristen sind dabei mangels gesetzlicher Vorschrift oder besonderer Abrede nicht zu beachten, wenngleich der Vertrauensschutz eine möglichst frühzeitige Information des Mieters über die bevorstehende Beendigung der Konzession gebietet.
e) Die Beklagte macht vorliegend nicht geltend, ihre Konzession sei bereits untergegangen, sondern kündigt lediglich an, sie müsse aufgegeben werden, wenn sie eine Konzession des Kantons für den Hafen M in Anspruch nehmen wolle. Sie kündigte deshalb das Mietverhältnis vorsorglich. Tatsächlich hat die Baudirektion der Beklagten am 16. Dezember 1999 in Aussicht gestellt, eine allfällige Konzession für den Bootshafen M werde an die Bedingung geknüpft, dass verschiedene Bojen im Einzugsbereich des Hafens auf dessen Inbetriebnahme hin zu entfernen seien. Weiter verlangte die Direktion, dass die rechtzeitige Kündigung der Verträge mit den Benützern der zu beseitigenden Bojen bereits aus den Gesuchsunterlagen ersichtlich sein müsse. Inzwischen wurde das Konzessionsgesuch der Beklagten am 6. April 2001 veröffentlicht; jedoch geht aus den Akten nicht hervor, ob die Hafenkonzession inzwischen schon erteilt werden konnte. Falls nun die Hafenkonzession tatsächlich unter die genannte Bedingung gestellt und alsdann von der Beklagten in Anspruch genommen wird, so wird dies zwangsläufig zum Verlust der Konzession für die von der Klägerin benutzte Boje führen. Dieser Umstand liesse daher den Mietvertrag im gegebenen Zeitpunkt grundsätzlich auch ohne Kündigung enden. Kündigte die Beklagte entsprechend der Forderung der Baudirektion den Vertrag noch vor Einreichen des Konzessionsgesuchs, so kann sie damit letztlich nur einer anderen Art der Vertragsbeendigung zuvor. Darin muss nach dem Sinn des Mietvertrages, der seine Grenzen in der Konzession findet, grundsätzlich ein zulässiger Kündigungsgrund erblickt werden.
Nach den Angaben der Beklagten soll in X derzeit eine Warteliste für Bootsplätze mit 280 Interessenten bestehen. Mit dem schon seit über 30 Jahren geplanten Bootshafen M will die Beklagte das bestehende Angebot an Bootsplätzen vergrössern und die Nachfrage künftig besser befriedigen. Entstehen soll damit eine Anlage mit ca. 70 Plätzen. Der Hafen ist als geplante öffentliche Anlage im regionalen Richtplan Pfannenstiel eingetragen. Damit hat die Beklagte ein anerkennenswertes öffentliches Interesse am Hafenbau dargetan. Die Klägerin scheint ein raumplanerisches Interesse am Hafenbau grundsätzlich zu anerkennen, ihre Einwände befassen sich denn auch nicht mit den Beweggründen für den Hafenbau, sondern vor allem mit mutmasslichen Bedenken gegen Seebojen im Allgemeinen. Solche haben die Beklagte aber nicht zur Einreichung des Hafenkonzessionsgesuches veranlasst. Die Klägerin verkennt auch, dass Auflage zur Entfernung der 19 Schiffsbojen letztlich durch die Baudirektion für die Hafenkonzessionserteilung angekündigt wurde und dass die Beklagte als blosse Vermieterin nicht für die Gründe einzustehen hat, die den Kanton zu dieser Auflage bewogen haben. Liegen demnach sachliche Gründe für die freiwillige Preisgabe bzw. Änderung der bestehenden Konzession für die Beklagte vor, so verstösst die ausgesprochene Kündigung des Mietvertrages nicht gegen Treu und Glauben.
b) Die Kündigung verstösst auch nicht gegen die Rechtsgleichheit. Der von der Klägerin angerufene Umstand, dass in der Nähe der fraglichen Boje einige Geräte der Badeanstalt Y ebenfalls mit Bojensteinen und Ketten verankert seien, ist irrelevant. Der geplante Hafen kann nur die Funktion bisheriger Schiffsbojen, nicht aber diejenige von Markierungsbojen oder Schwimmbalken einer Badeanstalt übernehmen. Dementsprechend hat die Baudirektion für die Erteilung der Hafenkonzession denn auch nur die Entfernung von Schiffsbojen verlangt. Dass sich die Beklagte gegenüber anderen Bojennutzern anders verhalten hätte als gegenüber der Klägerin, macht diese nicht geltend.
Indem die Beklagte sodann den Bojenmietern zugesichert hat, dass diese bei der Zuteilung der Hafenplätze Priorität hätten und sie die Bojen bei Verzögerungen über den Kündigungstermin hinaus zu den bisherigen Bedingungen benützen dürften, erweist sich die ausgesprochene Kündigung auch als durchaus schonungsvoll für die Mieter. Dass die über elf Monate im voraus angezeigte Kündigung zu kurzfristig erfolgt wäre, macht die Klägerin schliesslich zu Recht nicht geltend. Die Kündigung erweist sich daher auch als verhältnismässig.
Die Klage ist demgemäss vollumfänglich abzuweisen.
Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
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