Baukostenverzugszinsen

I. Die Erschliessung des Industriegebiets "P." in A. wurde seit den sech­zi­ger Jahren in verschiedenen Etappen nach den Bestimmungen und Grundsätzen des Quar­tierplan­rechts geplant und realisiert. Am 16. Oktober 1984 schlossen die beteiligten Grundeigen­tü­mer einen Erschliessungsvertrag über das in einem zweiten Teil zu erschlies­sende Gebiet, welcher das Erschliessungskonzept, die Landabtretungen, die Neuzuteilun­gen, die Kosten­verlegung, die Bau‑ und Niveaulinien, den Vollzug sowie den Bau der Er­schliessungs­an­la­gen regelte. Der Vertrag wurde auch vom Gemeindepräsidenten und ‑schrei­ber von A. für die als Grundeigentümerin mitbeteiligte Gemeinde unter­zeich­net; der Gemeinderat hatte den Vertrag am 9. Oktober 1984 genehmigt. In den Schluss­bestimmungen (Ziff. 2.11) wur­de Folgendes ausgeführt:

"Im vorliegenden Verfahren fehlt die formell für ein dem Gesetz ent­sprechendes Quartierplanverfahren erforderliche Genehmigung durch die Baudirektion und die damit zusammenhängende Begründung des Quartierplanbannes. Auf diese Genehmigung wird aus verfahrenstech­nischen Gründen verzichtet. Es handelt sich also rechtlich um ein pri­vates Landumlegungsverfahren sowie um einen privatrechtlichen Ver­trag auf Erstellung von Erschliessungsanlagen. Vermessungs‑ und grund­buchtechnisch erfolgt die Landumlegung somit nach Quartier­planrecht. Der vorliegende Vertrag sowie die Landumlegungen ge­mäss Nachführungstabellen des Geometers bedürfen daher der öffent­lichen Beurkundung durch das Notariat Q.. – Soweit im übri­gen der vorliegende Vertrag nichts regelt, unterstellen sich die betei­ligten Grundeigentümer den Bestimmungen des neuen kantonalen Quar­tierplanrechts. Dies gilt insbesondere auch im Hinblick auf den Rechtsschutz."

II. Mit Beschluss vom 3. Februar 1997 genehmigte der Gemeinderat A. unter ande­rem den Schlussbericht und die Bauabrechung über das Gebiet P., 2. Teil, 2. Etappe. Zu­gleich stellte er den beteiligten Grundeigentümern ihre Baukostenanteile in Rechnung. Fer­ner bestimmte er die Konditionen betreffend den Zins für die von der Ge­meinde A. geleis­te­ten Baukostenvorschüsse und hielt zugleich fest, diese Kondi­tionen würden für alle nicht rekurrierenden Grundeigentümer rechtskräftig, während von rekurrierenden Grundeigen­tü­mern später ein Zins aufgrund des Ansatzes für Gemeinde­darlehen und für die ganze Zeit der Ausstände gefordert werde (Disp. Ziff. 5). ‑ Hiergegen erhoben die heutigen Beklag­ten/Beschwerdegegner als Eigentümer von kostenbelasteten Grundstücken am 24. März 1997 Rekurs an die Baurekurskommisison I mit dem Antrag, die Zinsverpflichtung in Disp. Ziff. 5 ersatzlos aufzuheben.

Mit Beschluss vom 28. Mai 1997 setzte der Gemeinderat A. den Zins an­drohungs­gemäss neu fest und zwar auf Fr. 82'134.40 (für den heutigen Beklagten/Be­schwer­deführer Nr. 2), Fr. 124'533.05 (Nr. 3) und Fr. 66'095.80 (Nr. 1). Hiergegen erhoben die heutigen Be­klagten/Beschwerdegegner am 14. Juli 1997 erneut Rekurs an die Baure­kurskom­mis­sion I.

Die Baurekurskommission beschloss am 17. April 1998, die Rekursverfahren zu vereinigen, auf die Rekurse infolge Unzuständigkeit nicht einzutreten und die Akten dem Bezirksrat Q. zu überweisen. Die Kommission erwog im Wesentlichen: Der Er­schlies­sungs­vertrag vom 9. Oktober 1984 sei nie vom Regierungsrat genehmigt worden; er erfülle damit nicht die Erfordernisse eines privaten Quartierplans im Sinn von §§ 131 ff. des Pla­nungs‑ und Baugesetzes vom 7. September 1975 in der damals ‑ 1984 ‑ geltenden ur­sprüng­lichen Fassung (PBG). Damit sei "nicht von einem ordnungsgemäss durchgeführ­ten privaten Quartierplan auszugehen", für dessen Beurteilung die Baurekurskommission I nach §§ 229 f. PBG "ohne weiteres" zuständig wäre. Ob es sich bei der Erschliessungsver­einbarung vom 8. Oktober 1984 um einen verwaltungsrechtlichen oder privatrechtlichen Vertrag handle, welche Qualifikation bestimmend für die Zuständigkeit in der vorliegen­den Streitigkeit sei, müsse von der jedenfalls unzuständigen Baurekurskommission nicht abschliessend beurteilt werden. Weil im Licht des Entscheids RB 1990 Nrn. 2 und 23 eher ein verwaltungsrechtlicher Vertrag anzunehmen sei und weil übergangsrechtlich nach Art. XV Abs. 3 der Gesetzesnovelle vom 8. Juni 1997 zur Revision des Verwaltungs­rechts­pflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für bereits hängige Streitigkeiten die bishe­rige Zu­ständigkeitsordnung gelte, rechtfertige es sich, die vorliegende Streitsache an den Be­zirks­rat Q. zu überweisen.

III. Der Bezirksrat Q. beschloss am 14. Januar 2000, auf die Rekurse im Sinn der Erwägungen nicht einzutreten. Er erwog, bei der Erschliessungsvereinbarung vom 9. Ok­tober 1984 handle es sich um einen öffentlichrechtlichen Vertrag, weshalb sich der Rechts­schutz nach dem VRG richte. Nach Art. XV Abs. 3 der Gesetzesnovelle vom 8. Juni 1997 zur Revision des VRG bestimme sich für die im Zeitpunkt des Inkrafttretens hängi­gen Rechtsmittelverfahren nur die Zuständigkeit nach bisherigen Recht, während im Übri­gen das neue Recht anzuwenden sei. Demnach beurteile sich auch die Frage, ob die weite­ren (neben der Zuständigkeit erforderlichen) Sachurteilsvoraussetzungen gegeben seien, nach neuem Recht. Zu diesen Sachurteilsvoraussetzungen gehöre auch das Vorliegen eines An­fechtungsobjekts. Im vorliegenden Fall stehe der Rekurs an den Bezirksrat nur offen, so­fern dem Gemeinderat A. bezüglich der streitbetroffenen Zinsen eine Verfü­gungs­kompe­tenz zuzuerkennen sei. Zur Beantwortung dieser Frage sei die frühere Recht­sprechung, wel­che allein zur Gewährleistung des richterlichen Rechtsschutzes eine solche Verfügungs­kompetenz auch bei Streitigkeiten aus verwaltungsrechtlichen Verträgen ange­nommen ha­be (RB 1990 Nr. 23), nicht mehr massgebend, weil nunmehr, seit der Revision des VRG vom 8. Juni 1997, für solche Streitigkeiten die Klage an das Verwaltungsgericht nach § 82 lit. k VRG zulässig sei. "In Anbetracht dessen fehlte entweder bereits bei Ein­gang des Re­kurses ein Anfechtungsobjekt oder dasselbe hat sich im Verfahrensverlauf als nicht geset­zesbeständig erwiesen und ist nun nicht mehr beachtlich, weshalb auf die Re­kur­se mangels eines Anfechtungsobjekts nicht eingetreten werden kann." Es stehe der Re­kurs­gegnerin frei, die streitigen Zinsen beim Verwaltungsgericht einzuklagen.

IV. Mit Eingabe vom 31. Januar/10. Februar 2000 erhob die Gemeinde A. beim Verwaltungsgericht Klage mit dem Antrag, die Beklagten zu verpflichten, die mit Be­schluss vom 28. Mai 1997 in Rechnung gestellten Zinsen zu bezahlen; eventualiter, so­fern das Verwaltungsgericht auf die Klage nicht eintrete, wurde beantragt, die Eingabe als Be­schwerde gegen den Beschluss des Bezirksrats Q. vom 14. Januar 2000 entge­gen­zu­neh­men, diesen Beschluss aufzuheben und den Bezirksrat anzuweisen, den Rekurs der heu­tigen Beklagten vom 28. Mai 1997 materiell zu behandeln; alles unter Kosten‑ und Ent­schä­digungsfolgen zulasten der Beklagten/Beschwerdegegner.

Der Bezirksrat Q. verzichtete auf Vernehmlassung. Die Beklagten/Be­schwer­degeg­ner beantragten am 10. April 2000 Abweisung der Klage, unter Kosten‑ und Entschädi­gungsfolgen zulasten der Klägerin. Zuvor sei der Klägerin Gelegenheit zu geben, ihre Kla­ge zu verbessern, da diese den Anforderungen von § 83 VRG nicht genüge. Für den Fall, dass das Verwaltungsgericht das Vorliegen eines verwaltungsrechtlichen Vertrags vernei­ne, sei auf die Klage nicht einzutreten.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1. Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 5 Abs. 1 in Verbindung mit § 70 und § 86 VRG).

a) Der Sache nach streitig ist, ob die Beklagten/Beschwerdegegner als Grundei­gen­tümer die von der Klägerin/Beschwerdeführerin geleisteten Baukostenvorschüsse für den 2. Teil, 2. Etappe der nach quartierplanrechtlichen Grundsätzen erfolgten Erschlies­sung des Industriegebiets "P." in dem von der Klägerin/Beschwerdeführerin mit Be­schluss vom 28. Mai 1997 festgesetzten Umfang zu verzinsen haben. Mit Bezug auf die kontroverse Zu­stän­digkeitsfrage fallen aufgrund verschiedener Kriterien ‑ über welche sich die Verfah­rens­beteiligten sowie die mit der Sache bisher befassten Vorinstanzen (Baure­kurskommis­sion I und Bezirksrat Q.) weitgehend einig sind ‑ folgende Lösungen in Betracht:

• Zivilrichter, sofern es sich um eine Streitigkeit aus privatrechtlichem Vertrag handelt;

Verwaltungsgericht, sofern es sich um eine Streitigkeit aus öffent­lichrechtlichem Vertrag handelt, die zudem intertemporalrechtlich nach § 82 lit. k VRG in der Fassung vom 8. Juni 1997 zu behandeln ist;

• Bezirksrat, entweder bereits deswegen, weil die Klägerin/Beschwer­deführerin in der Sache eine Verfügung erlassen hat, oder deshalb, weil ihr ungeachtet der Vereinbarung vom 9. Oktober 1984 eine Ver­fügungskompetenz tatsächlich zukam; Voraussetzung ist aber in je­dem Fall, dass die Zinsforderung für die Baukostenvorschüsse betref­fend die Erschliessung des Industriegebiets "P." als andere (d.h. nicht baurechtliche im Sinn von § 329 Abs. 1 PBG) öffentlichrechtli­che Streitigkeit zu qualifizieren ist;

Baurekurskommission, sofern der Klägerin/Beschwerdeführerin in der Sache ungeachtet der Vereinbarung vom 9. Oktober 1984 eine Verfügungskompetenz zukam und die Zinsforderung für die Bau­kostenvorschüsse betreffend die Erschliessung des Industriegebiets "P." als planungs‑ und baurechtliche Streitigkeit im Sinn von § 329 Abs. 1 PBG, insbesondere als quartierplanrechtliche Strei­tigkeit (vgl. §§ 146 und 177 PBG), zu qualifizieren ist.

b) Bei der Vereinbarung vom 9. Oktober 1984 handelt es sich, wie der Bezirksrat Q. zutreffend erwogen und was auch die Baurekurskommission I als naheliegend betrachtet hat, nicht um einen privatrechtlichen, sondern um einen öffentlichrechtlichen Vertrag (RB 1990 Nrn. 2 und 23). Die Zuständigkeit des Zivilrichters scheidet damit aus.

c) Gemäss § 82 lit. k VRG beurteilt das Verwaltungsgericht Streitigkeiten aus ver­waltungsrechtlichen Verträgen. Diese umfassende, einer Teilgeneralklausel gleichkom­men­de Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts im Klageverfahren für Vertragsstreitigkeiten ist erst mit der Revision des VRG vom 8. Juni 1997, in Kraft seit 1. Januar 1998, einge­führt worden. Zum Teil handelt es sich bei den Tatbeständen in § 81 lit. a ‑ d und § 82 lit. a ‑ i VRG, welche die verwaltungsgerichtliche Zuständigkeit im Klageverfahren be­grün­den bzw. teilweise schon vor der Revision vom 8. Juni 1997 begründet haben, eben­falls um Streitigkeiten, die sich aus verwaltungsrechtlichen Verträgen ergeben können; diese anderen Zuständigkeitsbestimmungen fallen jedoch vorliegend ausser Betracht.

Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts im Klageverfahren und jene des Ge­richts oder einer vorinstanzlichen Rekursbehörde im Anfechtungsverfahren schliessen sich gegenseitig aus. Welchem Verfahren der Vorrang vor dem anderen zukommt, bestimmt sich letztlich danach, ob das Gemeinwesen in der streitigen Angelegenheit eine Verfügung erlassen darf oder nicht: Die der im betreffenden Sachgebiet zuständigen Behörde stets still­schweigend zukommende Verfügungskompetenz wird in den dem Klageverfahren nach §§ 81/82 VRG unterstellten Materien wegbedungen. In diesen Materien ist es der Verwal­tung grundsätzlich verwehrt, eine Sache verbindlich durch Verfügung zu regeln, es sei denn, die Sachgesetzgebung sehe eine Verfügungskompetenz gleichwohl ausdrücklich vor. Aus der gesetzlichen Regelung des Rechtsschutzes (Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts im Klageverfahren) ergibt sich der Ausschluss der (stillschweigenden) Verfügungskompe­tenz (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflege­setz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 32-86 N. 7, Vorbem. zu §§ 41-71 N. 8, Vorbem. zu §§ 81-86 N. 7).

Teilweise wird in Rechtsprechung und Lehre die Meinung vertreten, auf mangelnde Verfügungsbefugnis des Gemeinwesens könne selbst dort nicht ohne weiteres geschlossen werden, wo die Beteiligten das streitige Rechtsverhältnis zulässigerweise durch öffentlich­rechtlichen Vertrag geregelt haben (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 79 N. 4, Vorbem. zu §§ 81-86 N. 3, § 82 N. 38). Das Verwaltungsgericht hat diese Auffassung mit Bezug auf perso­nalrechtliche Streitigkeiten verworfen (VGr, 9. Februar 2000, PK.1999.00006 E. 1a). Mit Bezug auf Streitigkeiten aus anderen verwaltungsgerichtlichen Verträgen hatte es die Frage bis anhin nicht zu beurteilen; sie braucht auch im vorliegenden Fall nicht abschliessend be­urteilt zu werden. Sie ist jedenfalls dort zu bejahen, wo der richterliche Rechtsschutz im Kla­geverfahren nicht bzw. noch nicht kraft ausdrücklicher Vorschrift offensteht, um den Vertragsparteien mit dem Rekurs trotzdem einen Rechtsmittelweg zu eröffnen (vgl. RB 1990 Nr. 23 E. 3).

d) Der Bezirksrat Q. hat seine Zuständigkeit mit der Begründung verneint, die vorliegende Streitigkeit falle auch aus intertemporalrechtlicher Sicht, d.h. in Auslegung von Art. XV Abs. 3 der Gesetzesnovelle vom 8. Juni 1997 zur Revision des VRG, in die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts nach § 82 lit. k VRG, weil ein dem Rekurs unter­liegendes Anfechtungsobjekt entweder bereits bei Eingang des Rechtsmittels gefehlt habe oder sich jedenfalls im weiteren Verfahrensverlauf als nicht gesetzesbeständig erwiesen habe. Dieser Betrachtungsweise kann nicht beigetreten werden.

Der Rekurs der heutigen Beklagten/Beschwerdegegner vom 14. Juli 1997 richtete sich gegen den Beschluss des Gemeinderats A. vom 28. Mai 1997. Mit diesem Be­schluss lag jedenfalls ein Anfechtungsobjekt vor. Im Übrigen ergibt sich die Zuständig­keit des Bezirksrats ‑ ob unter der alten oder der neuen Fassung des VRG ‑ aus dessen § 19 Abs. 1. Die Frage, ob der Gemeinderat die streitige Zinsforderung überhaupt mittels Ver­fügung habe festsetzen dürfen, hätte somit Gegenstand einer materiellen Beurteilung bilden müs­sen. Wenn der Bezirksrat eine solche Verfügungskompetenz verneinen wollte, so hätte er den Rekurs, statt auf diesen nicht einzutreten, gutheissen und die angefochtene Verfü­gung aufheben sollen. ‑ Allerdings besteht kein Anlass, den Rekursentscheid des Bezirks­rats schon aus diesem Grund aufzuheben. Wäre den Erwägungen des Bezirksrats im Übri­gen zu folgen, so liesse sich über den genannten Mangel hinwegsehen, indem der bezirks­rätliche Nichteintretensbeschluss in einen Entscheid umgedeutet würde, mit dem der Be­zirksrat ‑ sinngemäss ‑ den Rekurs gutgeheissen und die Verfügung vom 28. Mai 1997 auf­gehoben habe. Indessen kann auch den übrigen Erwägungen des Bezirksrats, soweit sie sich mit der intertemporalrechtlichen Frage der Anwendung von § 82 lit. k VRG bzw. der Auslegung von Art. XV Abs. 3 der genannten Gesetzesnovelle befassen, nicht beigetreten werden.

Gemäss Art. XV Abs. 3 der Gesetzesnovelle richtet sich die Zuständigkeit für die Beurteilung der im Zeitpunkt des Inkrafttretens hängigen Rechtsmittelverfahren nach dem bisherigen Recht (Satz 1). Im Übrigen findet das neue Recht auf hängige Verfahren An­wen­dung (Satz 2). Im Zeitpunkt des Inkrafttretens der revidierten VRG-Bestimmungen am 1. Januar 1998 war das vorliegende Rechtsmittelverfahren vor Baurekurskommission I hän­gig. Da Letztere die Sache gestützt auf § 5 Abs. 2 VRG an den Bezirksrat überwiesen hat, musste dieser Zuständigkeitsfragen ebenfalls nach altem Recht, d.h. so beurteilen, wie wenn das Verfahren am 1. Januar 1998 bei ihm hängig gewesen wäre; davon ist im Übri­gen auch der Bezirksrat ausgegangen.

Neben der eigenen (bezirksrätlichen) Zuständigkeit war insbesondere auch die Fra­ge, ob dem Gemeinderat A. bezüglich der Verteilung der Erschliessungskosten und der Erhebung von Zinsen Verfügungskompetenz zukam, nach dem altem Recht zu beurtei­len, das am 28. Mai 1997, d.h. in jenem Zeitpunkt galt, in dem der Gemeinderat den mit Re­kurs angefochtenen Beschluss getroffen hat. Damals bestand für Streitigkeiten aus ver­waltungs­rechtlichen Verträgen noch keine allgemeine Zuständigkeit des Verwaltungs­ge­richts, wie sie erst mit dem am 1. Januar 1998 in Kraft getretenen § 82 lit. k VRG ge­schaf­fen worden ist. Daraus ist abzuleiten, dass dem Gemeinderat A. in der stritti­gen An­gelegenheit eine Verfügungskompetenz zustand (vgl. E. 1c unten). Das Verwal­tungs­ge­richt hat in einem ähnlich gelagerten Fall erkannt, über die in einem quartier­planähnlichen Verfahren geltend gemachten und mit Schlussabrechnung verfügungsmässig festgesetzten Beitragsforde­run­gen des Gemeinwesens aus einem früheren Erschliessungs­vertrag habe auf Rekurs hin der Bezirksrat zu entscheiden (RB 1990 Nrn. 2 und ins­bes. 23). Diese Betrach­tungsweise muss auch im vorliegenden Fall massgebend sein, da wie erwähnt im Zeit­punkt, in dem hier der Gemeinderat A. den mit Rekurs ange­fochtenen Beschluss getroffen hat, § 82 lit. k VRG noch nicht in Kraft war, mithin der Re­kurs den einzigen in dieser Angelegenheit in Be­tracht fallenden Rechtsmittelweg darstellte.

e) Die vorstehenden Erwägungen gelten auch mit Bezug auf den Beschluss des Ge­meinderats vom 3. Februar 1997 und den dagegen erhobenen Rekurs vom 24. März 1997. Wie anzumerken ist, sind jedoch Disp. Ziff. 5 dieses Beschlusses und der dagegen erho­be­ne Rekurs durch den Beschluss vom 28. Mai 1997 gegenstandslos geworden.

2. Aufgrund dieser Erwägungen ist auf die Klage nicht einzutreten. Die Eingabe des Gemeinderats A. vom 31. Januar 2000 ist als Beschwerde entgegenzunehmen und im Sinn der vorstehenden Erwägungen gutzuheissen. Der Nichteintretensbeschluss des Be­zirksrats Q. vom 14. Januar 2000 ist aufzuheben. Die Sache ist zur materiellen Be­ur­teilung der strei­tigen Zinsforderung an den Bezirksrat zurückzuweisen. Dieser wird ein­ge­la­den, die Ange­legenheit beförderlich zu behandeln. Der Neuentscheid des Bezirks­rats wird nach Mass­ga­be des revidierten VRG (§ 19c Abs. 2 und § 41 VRG) mit Be­schwerde an das Verwal­tungs­gericht anfechtbar sein (vgl. RB 1998 Nr. 43).

3. ...

Demgemäss beschliesst das Verwaltungsgericht:

Auf die Klage wird nicht eingetreten und die Eingabe vom 31. Januar 2000 als Be­schwerde entgegengenommen;

und entscheidet:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Bezirksrats Q. vom 14. Januar 2000 wird aufgehoben. Die Sache wird zur materiellen Behandlung an den Be­zirksrat zurückgewiesen.

2. ...