Abstimmung über die Teilrevision der kommunalen Bau- und Zonenordnung

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2025.00744

Urteil

der 4. Kammer

vom 19. März 2026

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber Matthias Neumann.

In Sachen

A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Gemeinde Erlenbach,

Beschwerdegegnerin,

**betreffend Abstimmung über die Teilrevision der

kommunalen Bau- und Zonenordnung,**

hat sich ergeben:

I.

Am 16. und 17. Juni 2025 fand in Erlenbach eine Gemeindeversammlung statt, an der unter Traktandum 5 über eine Teilrevision der Nutzungsplanung, insbesondere über eine Anpassung der kommunalen Bau- und Zonenordnung (BZO), beschlossen wurde. Diese umfasste unter anderem auch eine Revision von Art. 37 BZO betreffend Geländeveränderungen. A beantragte, dass auf die entsprechende Änderung dieser Bestimmung zu verzichten sei, nachdem er im Rahmen der Diskussion das Wort ergriffen hatte. Dieser Antrag wurde in der Folge nicht zur Abstimmung gebracht, da der Gemeindepräsident ihn als unzulässig erachtete.

In der Schlussabstimmung stimmten die anwesenden Stimmberechtigten den Anträgen des Gemeinderats zu Traktandum 5 zu. Der Gemeinderat publizierte die Beschlüsse der Gemeindeversammlung am 20. Juni 2025.

II.

Gleichentags erhob A Stimmrechtsrekurs an den Bezirksrat Meilen. Er beantragte, es sei die Abstimmung zu Traktandum 5 der Gemeindeversammlung Erlenbach vom 16./17. Juni 2025 aufzuheben und zu wiederholen. Weiter verlangte er die Unterbreitung seiner Anträge an die Gemeindeversammlung zur Abstimmung und es sei festzustellen, dass seine politischen Rechte durch die Nichtzulassung seines Antrags zur Abstimmung verletzt worden seien.

Der Bezirksrat trat mit Beschluss vom 3. November 2025 auf den Rekurs nicht ein, erhob keine Verfahrenskosten und sprach keine Parteientschädigungen zu.

III.

A erhob am 12. November 2025 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Beschlusses des Bezirksrats Meilen vom 3. November 2025 sowie die Aufhebung und Wiederholung der Abstimmung zu Traktandum 5 der Gemeindeversammlung Erlenbach vom 16./17. Juni 2025 unter Entschädigungsfolge; eventualiter sei festzustellen, dass seine politischen Rechte durch die Nichtzulassung seines Antrags zur Abstimmung verletzt worden seien.

Der Bezirksrat verzichtete am 19. November 2025 auf Vernehmlassung. Die Gemeinde Erlenbach erstattete am 21. November 2025 ihre Beschwerdeantwort. A replizierte mit Eingabe vom 1. Dezember 2025. Die Gemeinde Erlenbach reichte am 9. Dezember 2025 ihre Duplik ein.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von Beschwerden gegen Rekursentscheide der Bezirksräte in Stimmrechtssachen zuständig (§ 161 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 [GPR, LS 161] in Verbindung mit §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).

Nimmt eine Vorinstanz einen Rekurs nicht an die Hand, ist die formell unterlegene rekurrierende Partei legitimiert, sich auf dem Rechtsmittelweg gegen den Nichteintretensentscheid zu wehren (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG; vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58).

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1 Nach § 21a Abs. 2 VRG setzt ein Stimmrechtsrekurs gegen die Verletzung von Verfahrensvorschriften in der Gemeindeversammlung voraus, dass die Verfahrensfehler bereits anlässlich der Gemeindeversammlung gerügt worden sind; die rekurrierende Person muss die Rüge nicht selber erhoben haben (VGr, 19. Dezember 2019, VB.2019.00724, E. 4.2). Auch nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist es erforderlich, dass an der Gemeindeversammlung teilnehmende Stimmberechtigte formelle Mängel noch an der Gemeindeversammlung selber beanstanden, soweit ihnen dies zumutbar ist. Die Zumutbarkeit ist nach den Umständen des jeweiligen Einzelfalls zu beurteilen, wobei sie für formelle Mängel in der Regel bejaht wird (Luka Markić, Das kantonale Rechtsschutzverfahren im Bereich der politischen Rechte, Zürich 2022, Rz. 360; BGr, 18. Januar 2021, 1C_295/2020, E. 3.2 – 5. Juli 2017, 1C_582/2016, E. 2.4 – 25. Januar 2013, 1C_537/2012, E. 2.3). Unterlassen die Stimmberechtigten diese Rüge, verwirken sie damit in der Regel ihr Beschwerderecht. Die sofortige Rüge soll der raschen Klarstellung der Förmlichkeiten dienen und dem Versammlungspräsidium ermöglichen, allfällige Mängel zu beseitigen, das Verfahren korrekt weiterzuführen oder Verfahrensschritte verfassungs- und gesetzeskonform zu wiederholen (Markić, Rz. 360 mit Hinweisen). An die Rüge selbst dürfen keine hohen Anforderungen geknüpft werden. Von einem Stimmberechtigten kann etwa nicht verlangt werden, seine Rüge rechtlich zu begründen (Markić, Rz. 362 mit Hinweisen). Gleichzeitig ist nicht jede Äusserung und allgemeine Kritik an der Versammlungsführung als (hinreichende) Rüge zu qualifizieren. Es kann erwartet werden, dass der Stimmberechtigte den fraglichen Fehler gegenüber der Versammlungsleitung benennt und hinreichend bestimmt zum Ausdruck bringt, dass aus seiner Sicht bei der Durchführung der Versammlung ein Verfahrensfehler unterlaufen ist, den er beanstandet.

2.2 Die Vorinstanz ist auf den Rekurs nicht eingetreten, weil der Beschwerdeführer seine Rügen nicht rechtsgenüglich an der Versammlung vorgebracht habe. Der Beschwerdeführer mache geltend, er habe seinen Dissens hörbar gegenüber dem Gemeinderat geäussert, nachdem dieser erklärt habe, seinen Antrag nicht zuzulassen. Die Vorinstanz erwog zusammenfassend, dass es an einer an die Versammlungsleitung adressierten Rüge fehle. Die Versammlungsleitung bestreite, die vom Beschwerdeführer behauptete Aussage bzw. Rüge gehört zu haben, und diese sei auch auf der von der Gemeindeversammlung aufgezeichneten Tonbandaufnahme nicht zu hören. Der Beschwerdeführer habe sich auch danach und am Ende der Versammlung nicht mehr gemeldet, was zeige, dass er sich offenbar mit der Entscheidung abgefunden habe.

3.

3.1 An der Gemeindeversammlung vom 16. und 17. Juni 2025 wurde unter Traktandum 5 eine Teilrevision der kommunalen Bau- und Zonenordnung (BZO) beschlossen. Der Beschwerdeführer verlangte (unter anderem) zur vom Gemeinderat beantragten Änderung von Art. 37 BZO ("Geländeveränderungen") eine Diskussion. Die vom Gemeinderat beantragte Revision dieser Bestimmung umfasste die Einführung eines neuen Terrainbegriffs. Die neue Fassung von Art. 37 BZO sah in Abs. 1 und Abs. 3 vor, statt des Begriffs "gewachsener Boden" neu den Begriff "massgebende[s] Terrain" zu verwenden. Der Beschwerdeführer ergriff das Wort und legte den Stimmberechtigten seine Argumente dar, weshalb der vorgeschlagene Terrainbegriff nicht einzuführen sei, und stellte den Antrag, dass auf die vom Gemeinderat vorgeschlagene neue Fassung zu verzichten sei. Der Gemeindepräsident brachte den Antrag nicht zur Abstimmung, nachdem der für das Geschäft zuständige Gemeinderat C diesen als unzulässig bezeichnet hatte. In der Nichtzulassung seines Antrags zur (separaten) Abstimmung zur Revision von Art. 37 BZO erblickt der Beschwerdeführer eine Verletzung seiner politischen Rechte gemäss Art. 34 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) sowie eine Verletzung des Willkürverbots und des Grundsatzes von Treu und Glauben nach Art. 9 resp. Art. 5 Abs. 3 BV.

3.2 Der Beschwerdeführer schildert den fraglichen Handlungsablauf an der Gemeindeversammlung zusammengefasst wie folgt: Nachdem der Gemeinderat C zum Votum des Beschwerdeführers erwidert hatte, dessen Antrag sei unzulässig, habe sich der Beschwerdeführer – inzwischen an seinen Sitzplatz in den vorderen Sitzreihen zurückgekehrt – mit dem Gesicht zum Podium gewandt und gestikulierend an seine Frau neben ihm am Sitzplatz gerichtet Folgendes geäussert: "Das ist ein merkwürdiges Demokratieverständnis. Damit bin ich nicht einverstanden. Dann müssen wir halt Einsprache erheben." Diese Aussage sei lautstark gewesen und im Raum hörbar, weshalb auch der Gemeindepräsident sowie die anderen auf dem Podium anwesenden Gemeinderatsmitglieder dies vernommen haben müssten. Die Beschwerdegegnerin entgegnet, der Protest des Beschwerdeführers sei weder für die Versammlungsleitung bzw. den Gemeindepräsidenten noch für den referierenden Hochbauvorstand noch für die protokollierende Gemeindeschreiberin wahrnehmbar gewesen, andernfalls die fragliche Äusserung Eingang in das Protokoll der Gemeindeversammlung gefunden hätte.

3.3 Dem Protokoll der fraglichen Gemeindeversammlung vom 16. und 17. Juni 2025 ist die (angebliche) Aussage bzw. die Rüge des Beschwerdeführers nicht zu entnehmen. Ebenso wenig ist die Aussage auf der Tonbandaufnahme der Gemeindeversammlung zu hören. Eigenen Angaben zufolge hat der Beschwerdeführer seinen Protest sodann nicht auf dem Podium, sondern nach der Rückkehr an seinen Sitzplatz in den vorderen Reihen gestikulierend an seine neben ihm sitzende Frau gerichtet. Mithin behauptet er selber nicht, seine Rüge an die Versammlungsleitung gerichtet zu haben. Damit ist bereits gestützt auf die eigene Darstellung des Beschwerdeführers nicht von einer an die Versammlungsleitung gerichteten Rüge auszugehen, was für eine rechtsgenügliche Rüge aber erforderlich wäre (vgl. oben E. 2.1).

Im Übrigen macht er auch nicht geltend, dass der Versammlungsleiter, der referierende Gemeinderat C (oder die für das Protokoll zuständige Gemeindeschreiberin) in irgendeiner Weise auf seine Aussage reagiert hätten. Der Beschwerdeführer musste folglich von der Möglichkeit ausgehen, dass der Versammlungsleiter, die anderen Gemeinderatsmitglieder und die Gemeindeschreiberin seine Aussage akustisch nicht wahrgenommen hatten, zumal er seinen Protest nach eigenen Angaben mit dem Gesicht zum Podium gewandt getätigt hatte und somit die Reaktionslosigkeit der Gemeinderatsmitglieder hätte bemerken müssen. Bei dieser Ausgangslage oblag es dem Beschwerdeführer, geeignete Mittel zu ergreifen, um sicherzustellen, dass sein Protest vom Versammlungsleiter auch tatsächlich wahrgenommen und inhaltlich als Beanstandung eines Verfahrensfehlers (hier die Nichtzulassung seines Antrags) verstanden wurde, um der Versammlungsleitung die Möglichkeit zu geben, den beanstandeten Fehler zu beseitigen. Entgegen seiner Auffassung durfte er sich bei dieser Ausgangslage nicht einfach mit der subjektiven Gewissheit bzw. dem Eindruck begnügen, dass der Versammlungsleiter seinen Protest aufgrund der Lautstärke mit Sicherheit gehört haben müsste.

Vor diesem Hintergrund kann auf die beantragte Zeugen- und Parteibefragung (der Ehefrau des Beschwerdeführers, dreier weiterer Personen, die an der Gemeindeversammlung teilgenommen haben, sowie des Gemeindepräsidenten und der Gemeindeschreiberin) in antizipierter Beweiswürdigung verzichtet werden. Es ist nicht zu erwarten, dass diese Personen für den rechtserheblichen Sachverhalt wesentliche neue Erkenntnisse beibringen können. Dies gilt umso mehr, als dass der Beschwerdeführer seine angebliche Rüge auch nach eigenen Angaben nicht (direkt) an die Verfahrensleitung adressiert hat. Folglich durfte die Vorinstanz auf die entsprechenden Zeugenbefragungen verzichten und hat sie damit das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers und die Untersuchungspflicht nicht verletzt.

Kommt hinzu, dass sich der Beschwerdeführer in der Schlussdiskussion zu Traktandum 5 erneut zu Wort meldete, jedoch keinen Rückkommensantrag stellte und lediglich die ganze Vorlage zur Ablehnung empfahl. Mit der Vorinstanz ist festzuhalten, dass dies den Anforderungen an eine hinreichend bestimmte Rüge nicht genügt, auch wenn der Beschwerdeführer Bezug nahm auf das vom Versammlungsleiter gezeigte "demokratische Verständnis". Es wäre dem Beschwerdeführer zumutbar gewesen, bei dieser Gelegenheit vom Versammlungsleiter zu verlangen, dass auf seinen Antrag (zur separaten Abstimmung zur Änderung von Art. 37 BZO) zurückzukommen sei. Am Schluss der Gemeindeversammlung vom 16. Juni 2025 (sowie am Schluss der Versammlung am 17. Juni 2025) stellte der Gemeindepräsident den Stimmberechtigten schliesslich die Frage, ob die Stimmberechtigten mit der Versammlungsführung des Versammlungsleiters einverstanden seien. Er erklärte den Stimmberechtigten weiter, dass wenn jemand Einwendungen habe und intervenieren möchte, er oder sie sich jetzt melden müsse. Der Beschwerdeführer ergriff das Wort jedoch nicht.

Zusammengefasst hatte der Beschwerdeführer im Verlauf der Gemeindeversammlung mehrmals die Möglichkeit, sich direkt an die Verfahrensleitung zu wenden, dieser gegenüber den von ihm beanstandeten Verfahrensfehler zu benennen und dabei zum Ausdruck zu bringen, dass er mit dem Vorgehen bzw. der Verfahrensführung (der Nichtzulassung seines Antrags) nicht einverstanden sei. Dies hat er unterlassen.

3.4 Demnach ist festzustellen, dass der Beschwerdeführer diese (sofortige) Rügepflicht im Sinn von § 21a Abs. 2 VRG nicht rechtsgenüglich gewahrt hat. Die Vorinstanz ist zu Recht auf den Stimmrechtsrekurs nicht eingetreten.

4.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

5.

In Stimmrechtssachen werden nach § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG keine Gerichtskosten erhoben, es sei denn, das Rechtsmittel erweise sich als offensichtlich aussichtslos. Dies ist vorliegend nicht der Fall, weshalb die Kosten auf die Gerichtskasse zu nehmen sind. Eine Parteientschädigung ist dem unterliegenden Beschwerdeführer nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 1'620.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat Meilen.