Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2025.00685
Urteil
der 4. Kammer
vom 5. Februar 2026
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
A,
B,
beide vertreten durch RA C,
Beschwerdeführende,
gegen
Schulpflege Hinwil,
Schulverwaltung,
vertreten durch lic. iur. D,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Schliessung des Schulhauses Unterbach (Nichteintreten),
hat sich ergeben:
I.
Am 5. Dezember 2024 beschloss die Schulpflege Hinwil, den Schulbetrieb im Schulhaus Unterbach per Ende des Schuljahres 2025/2026 einzustellen. Mit Medienmitteilung vom 13. Januar 2025 informierte sie die Bevölkerung über den Entscheid und wies darauf hin, dass die Schulleitung der Schule Aussenwachten in enger Abstimmung mit den betroffenen Lehrpersonen und Familien Lösungen entwickeln werde, um den Übergang für alle Beteiligten möglichst zielführend zu gestalten, und dass Einzelheiten zur künftigen Zuteilung der Schülerinnen und Schüler sowie zu den neuen Schulwegen im Verlauf des nächsten Schuljahres bekanntgegeben würden.
II.
Dagegen rekurrierten A und B am 17. Januar 2025 beim Bezirksrat Hinwil, der auf das Rechtsmittel mit Beschluss vom 17. September 2025 nicht eintrat (Dispositiv-Ziff. I) und die Rekurskosten in Höhe von Fr. 1'436.60 A und B je zur Hälfte unter solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag auferlegte (Dispositiv-Ziff. II). Parteientschädigungen wurden nicht zugesprochen (Dispositiv-Ziff. III).
III.
Am 20. Oktober 2025 erhoben A und B Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragten, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss des Bezirksrats Hinwil vom 17. September 2025 aufzuheben und die Sache zur materiellen Beurteilung an diesen zurückzuweisen.
Der Bezirksrat Hinwil verzichtete am 28. Oktober 2025 auf Vernehmlassung. Die Schulpflege Hinwil schloss mit Beschwerdeantwort vom 20. November 2025 auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, unter Entschädigungsfolge; in prozessualer Hinsicht ersuchte sie zudem unter anderem darum, über die Beschwerde "mittels summarisch begründeten Entscheids und ohne Ansetzung eines zweiten Schriftenwechsels zu entscheiden" und dem Rechtsmittel superprovisorisch die aufschiebende Wirkung zu entziehen. Letzteres Gesuch wies die Abteilungspräsidentin mit Verfügung vom 21. November 2025 ab.
Am 4. Dezember 2025 liessen sich A und B vernehmen und stellten verschiedene Editionsbegehren als "Eventualanträge" für den Fall, dass das Verwaltungsgericht in der Sache entscheiden sollte. Am 24. Dezember 2025 äusserte sich die Schulpflege Hinwil abschliessend.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats in Schulsachen nach § 75 Abs. 2 in Verbindung mit § 75 Abs. 1 Satz 1 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) sowie §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
Nimmt die Vorinstanz einen Rekurs nicht an die Hand, ist die formell unterlegene rekurrierende Person legitimiert, sich auf dem Rechtsmittelweg gegen den Nichteintretensentscheid zu wehren (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG; vgl. Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58). Die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführenden ist folglich zu bejahen.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Die Vorinstanz begründet ihren Nichteintretensentscheid damit, dass zwar auch ein verwaltungsorganisatorischer Akt im Schulbereich – wie die streitgegenständliche Schulschliessung – unter gewissen Umständen einem Rekurs zugänglich sei, die das Rechtsmittel erhebende Person dafür jedoch ein eigenes schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Akts geltend machen müsse, was den Beschwerdeführenden nicht gelinge. Ihnen fehle es an der erforderlichen materiellen Beschwer und damit an der Legitimation zur Rekurserhebung.
3.
3.1 Gemäss § 19 Abs. 1 lit. a VRG können mit Rekurs unter anderem Anordnungen angefochten werden. Der Begriff der Anordnung entspricht grundsätzlich demjenigen der Verfügung (Martin Bertschi/Kaspar Plüss, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 13 ff.). Eine Verfügung ist ein individueller, an den Einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (vgl. Bertschi/Plüss, Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 18).
Verwaltungsorganisatorische Anordnungen sind dagegen nicht darauf gerichtet, unmittelbar Rechte und Pflichten von Einzelpersonen zu begründen oder zu ändern. Sie ergehen daher nicht in Verfügungsform und es besteht in der Regel keine Rechtsschutzmöglichkeit (BGE 136 I 323 E. 4.4 mit Hinweisen), selbst wenn eine Massnahme mittelbare Auswirkungen auf Private hat, wie etwa die Umbenennung einer Strasse oder einer Poststelle (siehe auch Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 7). Nach der Praxis des Bundesgerichts verlangt die in Art. 29a der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) verankerte Rechtsweggarantie jedoch, dass Rechtsschutz mindestens gewährt wird, wenn eine verwaltungsorganisatorische Anordnung individuelle, schützenswerte Rechtspositionen berührt (BGE 143 I 336 E. 4.1, 140 II 315 E. 4.4, 139 II 185 E. 12.4, 137 II 409 E. 4.2, 136 I 323 E. 4.3). Eine in diesem Sinn geschützte Rechtsposition besteht jedenfalls dann, wenn in vertretbarer Weise geltend gemacht wird, es bestehe ein Anspruch auf ein bestimmtes staatliches Handeln oder Unterlassen, der durch den angefochtenen Akt verletzt werde. Eine schutzwürdige Rechtsposition kann aber auch hinsichtlich der Modalitäten der Rechtsausübung bestehen. So können etwa nach dem Bundesgericht schulorganisatorische Massnahmen wie die Zuteilung zu einer Schule, die Festlegung der Unterrichtszeiten oder aber die Einteilung in eine bestimmte Klasse bereits dann Gegenstand eines Rechtsmittelverfahrens bilden, wenn sie in erheblicher Weise in das Leben und in den Tagesablauf eines Kindes eingreifen (vgl. BGr, 28. März 2003, 2P.324/2001, E. 3.4; siehe auch BGr, 9. Juli 2012, 2C_272/2012, E. 4.4.3, und 28. März 2002, 2P.324/2001, E. 3.3), und muss gegen Anordnungen betreffend die Neuorganisation der Kehrrichtabfuhr der Rechtsweg offenstehen, wenn Privatpersonen plausibel geltend machen, dass ihren gerechtfertigten Bedürfnissen bei der Neuorganisation nicht Rechnung getragen worden sei und die neuen bzw. verbleibenden Sammelstellen für sie unzumutbar oder jedenfalls mit erheblichen Nachteilen verbunden seien, das heisst die Erfüllung ihrer gesetzlichen Verpflichtung zur Ablieferung der Siedlungsabfälle erheblich erschwert werde (vgl. BGE 143 I 336 E. 4.4 sowie zum Ganzen E. 4.3 mit Hinweisen).
Die Abgrenzung zu einem Popularrechtsmittel und zur Aufsichtsbeschwerde verlangt bei der Gewährung des Rechtsschutzes gegen verwaltungsorganisatorische Anordnungen nach einer sorgfältigen Prüfung, ob sich die Betroffenheit der rekurrierenden Person von derjenigen der Allgemeinheit abhebt. Wesentlich ist, dass die Rekurrentin bzw. der Rekurrent in eigenen Rechten berührt sein muss. Das setzt eine minimale Intensität der Beeinträchtigung voraus, wobei die Schwelle nicht zu hoch, aber auch nicht so tief anzusetzen ist, dass es zu einer Rechtsmittelflut kommen kann (zum Ganzen BGE 146 I 145 E. 4.1 mit Hinweisen).
3.2 Vorliegend ist weder dargetan noch ersichtlich, dass bzw. inwiefern die tatsächliche oder rechtliche Situation der Beschwerdeführenden durch die Schliessung des Schulhauses Unterbach unmittelbar beeinträchtigt würde. Es handelt sich bei ihnen unstreitig nicht um Eltern eines Kindes bzw. von Kindern, die die von der Schliessung betroffene Schule besuchen bzw. ab dem Schuljahr 2026/2027 besuchen würden. Zur Begründung, weshalb sie in schutzwürdigen Rechtspositionen berührt sein sollen, führen sie einzig an, aufgrund ihres Wohnsitzes in der Aussenwacht Unterbach in ihren Interessen tangiert zu sein, weil die Schliessung der dortigen Schule Auswirkungen auf die Gemeinschaft habe bzw. sie von den gesellschaftlichen Konsequenzen, die die Schulschliessung mit sich bringen würde, persönlich betroffen wären. Hierbei handelt es sich jedoch bloss um mittelbare Auswirkungen der Schliessungsanordnung, die zudem sämtliche Bewohnerinnen und Bewohner der Aussenwacht gleichermassen treffen bzw. jedenfalls diejenigen unter ihnen, die ebenfalls der Auffassung sind, dass eine Schule im Dorf ein wichtiger Standortfaktor sei (vgl. BVGr, 22. Februar 2023, A-2662/2021, E. 3.2.8). Derartige (gesellschaftspolitische) Interessen bzw. Anliegen sind indes nicht auf dem Rechtsweg, sondern mit politischen Mitteln durchzusetzen (siehe auch die am 6. Januar 2026 eingereichte Einzelinitiative zum Thema, abrufbar unter <www.hinwil.info/wp-content/uploads/simple-file-list/Medienmitteilung-Einzelinitiative-zur-Schule-Unterbach-eingereicht.pdf>).
Die Beschwerdeführenden können im vorliegenden Verfahren auch nicht aus Solidarität die Interessen anderer Personen – so namentlich diejenigen betroffener Eltern – geltend machen.
Dass die Vorinstanz auf den Rekurs der Beschwerdeführenden nicht eingetreten ist, ist demzufolge nicht zu beanstanden. Dies gilt jedenfalls insofern, als die Beschwerdeführenden in der Sache rüg(t)en, dass die strittige Schulschliessung gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip verstosse, das "Argument der Kosten" und jenes der "mittelfristig negativen Entwicklung der Schülerzahlen", die dafür vorgebracht worden seien, nicht "korrekt bzw. stichhaltig" seien und die vorberatende Arbeitsgruppe zu einseitig zusammengesetzt gewesen sei sowie keine nachvollziehbare Empfehlung abgegeben habe. Entsprechend ist auch von der Abnahme der (allein) zur Begründung dieser Rügen angerufenen Beweismittel (Edition von Unterlagen der Arbeitsgruppe, der Schülerzahlen etc.) abzusehen.
3.3 Soweit die Beschwerdeführenden jedoch geltend machten, dass die verwaltungsorganisatorische Anordnung der Schliessung der Schule Unterbach von der unzuständigen Instanz erlassen worden sei und korrekterweise von der Gemeindeversammlung, das heisst unter Mitwirkung der Stimmberechtigten, hätte getroffen werden müssen, hätte die Vorinstanz ihren – innert der dafür vorgeschriebenen Frist erhobenen – Rekurs als einen solchen in Stimmrechtssachen entgegennehmen und materiell behandeln müssen. So gilt in Stimmrechtssachen die Besonderheit, dass sich ein Rekurs nicht nur gegen Anordnungen im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG richten kann, sondern gegen alle staatlichen Akte, die die politischen Rechte nach Art. 34 BV betreffen (§ 19 Abs. 1 lit. c VRG), weshalb auch die blosse Stimmberechtigung zur Begründung der Rechtsmittellegitimation ausreicht (§ 21a Abs. 1 lit. a VRG).
4.
Kommt das Verwaltungsgericht zum Schluss, dass die Vorinstanz – wie vorliegend – zu Unrecht auf ein Rechtsmittel nicht eingetreten ist, heisst es die Beschwerde gut und weist die Sache in der Regel zur materiellen Beurteilung an die Vorinstanz zurück. § 63 Abs. 1 VRG räumt dem Gericht allerdings das Recht ein, auch in solchen Fällen, das heisst auch bei der Aufhebung eines vorinstanzlichen Nichteintretensentscheids, aus prozessökonomischen Gründen selbst den Sachentscheid zu fällen; nicht vorausgesetzt wird dabei, dass der angefochtene Rekursentscheid (Nichteintreten) eine materielle Eventualbegründung enthält (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 63 N. 18).
Solches ist hier angezeigt. Zum einen sind Rechtsmittel in Stimmrechtssachen beförderlich zu behandeln und ist seit der Rekurserhebung mehr als ein Jahr verstrichen. Zum anderen äusserten sich die Parteien vor der Vorinstanz ausführlich zur Frage der Zuständigkeit der Schulpflege Hinwil zur Anordnung der streitgegenständlichen Schulschliessung und ersucht die Beschwerdegegnerin explizit um einen Entscheid des Verwaltungsgerichts in der Sache. Sie machte denn auch in ihrer Beschwerdeantwort nochmals Ausführungen zur Zuständigkeit der Schulpflege.
5.
5.1 Nach den Beschwerdeführenden handelt es sich bei der Schliessung eines Schulstandorts um eine weitreichende Entscheidung, die das gesamte Gemeindegebiet tangiere und deshalb durch die Gemeindeversammlung zu beschliessen sei. In diesem Sinn bestimme Art. 16 der Schulgemeindeordnung Hinwil vom 13. Juni 2021 (Schulgemeindeordnung; 1.01-OR), dass die Gemeindeversammlung Hinwil zuständig sei für die politische Kontrolle über die Verwaltung und die weiteren Träger öffentlicher Aufgaben, wozu ein Schulhaus unstrittig zähle. Eine (klare) Kompetenz der Schulpflege zum Entscheid ergebe sich dagegen weder aus der Schulgemeindeordnung noch aus der Geschäftsordnung der Schule Hinwil vom 1. September 2022 (Geschäftsordnung; 1.02-OR).
5.2 Die Aufgaben der Schulpflegen im Kanton Zürich werden vom kantonalen Volksschulrecht definiert. Danach tragen die Schulpflegen als Exekutivbehörden für die Steuerung und Leitung der kommunalen Schulen (vgl. auch Art. 3 f. Schulgemeindeordnung) die Verantwortung für die ordnungsgemässe und zweckmässige Besorgung der Volksschule in den Gemeinden (vgl. Vittorio Jenny, in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], GG – Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz und zu den politischen Rechten in den Gemeinden, 2. A., Zürich 2025 [Kommentar GG], § 54 N. 6).
Entsprechend liegt es (unter anderem) – zwingend – an ihnen, die Schulen der öffentlichen Volksschule in ihren Gemeinden zu bezeichnen (§ 41 Abs. 2 VSG) und deren Angebote und Organisation festzulegen (§ 41a Abs. 1 VSG). Eine Delegation dieser Aufgaben ist gesetzlich ausgeschlossen (§ 42 Abs. 5 lit. a VSG).
5.3 Die Zuständigkeit der Schulpflege Hinwil zur Schliessung einer Schuleinheit in der Schulgemeinde Hinwil ergibt sich demzufolge bereits aus dem kantonalen Recht; eine Übertragung dieser Kompetenz an eine andere Instanz zur selbständigen Erledigung – etwa in der Schulgemeindeordnung oder der Geschäftsordnung der Gemeinde – wäre von vornherein unzulässig (vgl. auch ABl 2018-12-14, S. 8 f.). Entgegen den Beschwerdeführenden findet sich im kommunalen Recht der Gemeinde Hinwil allerdings auch keine dahingehende Bestimmung. Die Befugnis der Gemeindeversammlung zur politischen Kontrolle nach Art. 16 Schulgemeindeordnung jedenfalls erschöpft sich im Wesentlichen in der Möglichkeit einer Billigung bzw. Missbilligung des Verhaltens anderer Träger öffentlicher Aufgaben, wie der Schulpflege, etwa im Rahmen einer Anfrage oder durch (Nicht-)Genehmigung der Jahresrechnung (vgl. Alain Griffel, Kommentar GG, § 15 N. 14 f.).
5.4 Damit erweist sich der Rekurs der Beschwerdeführenden, soweit sie darin eine Verletzung ihrer politischen Mitwirkungsrechte rügen, als unbegründet.
6.
Da die Vorinstanz die Eingabe der Beschwerdeführenden teilweise als Stimmrechtsrekurs hätte behandeln müssen, verletzte sie § 13 Abs. 4 VRG, indem sie die Kosten für das Rekursverfahren vollumfänglich den Beschwerdeführenden auferlegte. In diesem Punkt ist die Beschwerde daher gutzuheissen.
Betreffend die Parteientschädigung für das vorinstanzliche Verfahren ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführenden dort (auch) nicht durchgedrungen wären, wenn die Vorinstanz auf ihren Stimmrechtsrekurs eingetreten wäre. Somit ist ihnen für das vorinstanzliche Verfahren keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
7.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen.
In Abänderung von Dispositiv-Ziff. I und II des Beschlusses der Vorinstanz vom 17. September 2025 ist der Rekurs der Beschwerdeführenden abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist, und sind die Kosten des Rekursverfahrens zur Hälfte auf die Staatskasse zu nehmen und zu je einem Viertel den Beschwerdeführenden aufzuerlegen unter solidarischer Haftung.
Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
8.
Die Beschwerdeführenden obsiegen vor Verwaltungsgericht lediglich in einem untergeordneten Punkt. In Anwendung von § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie Abs. 4 und § 14 VRG wären sie daher auch im Beschwerdeverfahren teilweise kostenpflichtig. Auf der anderen Seite müssen sich die Vorinstanz (mit ihrer Kostenregelung) und die Beschwerdegegnerin (mit ihrem Antrag auf Entzug der aufschiebenden Wirkung) jedoch vorwerfen lassen, das Beschwerdeverfahren bzw. dessen Kosten zumindest teilweise mitverursacht zu haben. Es rechtfertigt sich daher, die Gerichtskosten vollumfänglich auf die Gerichtskasse zu nehmen. Eine Parteientschädigung steht den überwiegend unterliegenden Beschwerdeführenden nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Die Beschwerdegegnerin ersucht ebenfalls um Ausrichtung einer Parteientschädigung. Gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG hat das Gemeinwesen in der Regel keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den Privaten meist über einen Wissensvorsprung verfügen (vgl. statt vieler VGr, 4. September 2025, AN.2024.00004, E. 5.2 mit Hinweis). Vorliegend ist kein Grund ersichtlich, von diesem Grundsatz abzuweichen.
Demgemäss erkennt die Kammer:
In Abänderung von Dispositiv-Ziff. I und II des Beschlusses des Bezirksrats Hinwil vom 17. September 2025 wird der Rekurs der Beschwerdeführenden abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird, und werden die Kosten des Rekursverfahrens zur Hälfte auf die Staatskasse genommen und zu je einem Viertel den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung auferlegt.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 120.-- Zustellkosten,
Fr. 2'120.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
a) die Parteien;
b) den Bezirksrat Hinwil.