Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2025.00562
Urteil
der 1. Kammer
vom 26. Februar 2026
Mitwirkend: Abteilungspräsident Daniel Schweikert (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch, Verwaltungsrichter Josua Raster, Gerichtsschreiberin Regina Meier.
In Sachen
A GmbH,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Politische Gemeinde Glattfelden,
vertreten durch RA D und/oder RA E,
Beschwerdegegnerin,
und
F AG,
Mitbeteiligte,
betreffend Submission (Zuschlag),
hat sich ergeben:
I.
Die Gemeinde Glattfelden eröffnete mit Ausschreibung vom 4. April 2025 auf Simap.ch, der elektronischen Beschaffungsplattform der Schweiz, ein offenes Submissionsverfahren im von Staatsverträgen nicht erfassten Bereich zur Beschaffung der Sanitäranlagen für die Schulanlage G in Glattfelden. Es gingen innert Frist vier Angebote mit Preisen zwischen Fr. 245'019.95 und Fr. 276'358.25 (einschliesslich Mehrwertsteuer) ein. Mit Verfügung vom 29. August 2025 erteilte die Gemeinde Glattfelden den Zuschlag der F AG zum Preis von Fr. 271'572.70. Auf dem zweiten Platz rangierte gemäss Bewertung der Vergabestelle das Angebot der A GmbH mit einem Preis von Fr. 245'019.95.
II.
Gegen den Zuschlag erhob die A GmbH am 11. September 2025 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragte, die Zuschlagsverfügung sei aufzuheben und die Gemeinde Glattfelden sei anzuweisen, den Zuschlag der Beschwerdeführerin zu erteilen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin. In prozessualer Hinsicht beantragte die A GmbH im Wesentlichen, der Beschwerde sei aufschiebende Wirkung zu erteilen und es sei ihr Einsichtnahme in die Submissionsakten zu gewähren.
Mit Präsidialverfügung vom 12. September 2025 untersagte das Verwaltungsgericht der Beschwerdegegnerin einstweilen, bis zum Entscheid über das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung, den Vertrag abzuschliessen.
Die Gemeinde Glattfelden beantragte mit Beschwerdeantwort vom 6. Oktober 2025, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführerin. In prozessualer Hinsicht beantragte sie zur Hauptsache, das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung sei abzuweisen und das einstweilige Verbot des Vertragsschlusses sei aufzuheben. Die eingereichten Akten seien – sofern so bezeichnet – vertraulich zu behandeln und der Beschwerdeführerin lediglich eine auf die für sie bestimmten Beilagen beschränkte Akteneinsicht zu gewähren.
Mit Präsidialverfügung vom 8. Oktober 2025 wurde der A GmbH teilweise Akteneinsicht gewährt, worauf diese mit Replik vom 28. Oktober 2025 im Wesentlichen an ihren Anträgen festhielt.
Der Gemeinde Glattfelden wurde mit Präsidialverfügung vom 29. Oktober 2025 weiterhin, bis zum Entscheid über das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung, der Vertragsschluss untersagt. Mit Duplik vom 10. November 2025 hielt die Gemeinde Glattfelden an ihren Anträgen vollumfänglich fest.
Am 19. November 2025 nahm die A GmbH erneut Stellung (Triplik) und die Gemeinde Glattfelden liess sich am 10. Dezember 2025 innert erstreckter Frist vernehmen (Quadruplik), wobei sie in prozessualer Hinsicht einen definitiven Entscheid über die Erteilung der aufschiebenden Wirkung bis Ende Januar 2026 beantragte. Eine weitere Stellungnahme der A GmbH datiert vom 18. Dezember 2025, woraufhin die Gemeinde Glattfelden innert wiederum erstreckter Frist am 5. Januar 2026 auf weitere Ausführungen verzichtete.
Die Mitbeteiligte liess sich nicht vernehmen.
Die Kammer erwägt:
1.
Nach § 3 Abs. 1 des Gesetzes über den Beitritt zur Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. November 2019 (BeiG IVöB) ist gegen Verfügungen gemäss Art. 53 IVöB, wozu auch der Zuschlag zählt (lit. e), unabhängig vom Auftragswert die Beschwerde an das Verwaltungsgericht als einzige kantonale Instanz zulässig. Auf das Beschwerdeverfahren gelangen die Art. 51 ff. der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. November 2019 (IVöB) sowie § 3 BeiG IVöB zur Anwendung. Anwendbar ist sodann im Weiteren die Submissionsverordnung vom 28. Juni 2023 (SVO).
2.
2.1 Nicht berücksichtigte Anbietende sind zur Beschwerde gegen einen Vergabeentscheid legitimiert, wenn sie bei deren Gutheissung eine realistische Chance haben, mit dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen, oder wenn die Gutheissung der Beschwerde zu einer Wiederholung des Submissionsverfahrens führt, in welchem sie ein neues Angebot einreichen können; andernfalls fehlt ihnen das schutzwürdige Interesse an der Beschwerdeführung (RB 1999 Nr. 18 = BEZ 1999 Nr. 11; § 21 Abs. 1 in Verbindung mit § 70 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]). Ob eine solche reelle Chance besteht, ist aufgrund der gestellten Anträge und Parteivorbringen zu prüfen (vgl. BGE 141 II 14 E. 4.9).
2.2 Gemäss Offertauswertung erzielte die Mitbeteiligte mit 83 Punkten die höchste Gesamtbewertung; das Angebot der Beschwerdeführerin rangiert mit 71 Punkten auf dem zweiten Platz. Aufgrund der summarischen Begründung des Zuschlagsentscheids rügte die Beschwerdeführerin zunächst die Bewertung der Eignungs- und Zuschlagskriterien in grundsätzlicher Weise als fehlerhaft. Nach gewährter Akteneinsicht beschränkt sie sich in ihrer Replik auf die Bewertung des Zuschlagskriteriums "Qualität" und bringt vor, dass bei richtiger Beurteilung der Qualitätskriterien ihr Angebot mehr als 83 Punkte erhalten hätte. Zudem bemängelt sie die Bewertung des Zuschlagskriteriums "Leistungsfähigkeit" und macht geltend, dass ihr bei diesem zwei weitere Punkte zustehen würden. Dringt die Beschwerdeführerin mit ihren Rügen durch, hat sie eine realistische Aussicht auf den Zuschlag. Die Beschwerdelegitimation ist mithin zu bejahen. Da die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen ebenfalls erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
3.
3.1 In den Ausschreibungsunterlagen führte die Beschwerdegegnerin vier Zuschlagskriterien (ZK) und deren Gewichtung mit Punkten (Pkt.) auf, nämlich 1. "Preis" (50 Pkt., was einer Gewichtung von 50 % entspricht), 2. "Qualität" (40 Pkt. bzw. 40 %), 3. "Leistungsfähigkeit" (5 Pkt. bzw. 5 %), 4. "Lehrbetrieb" (5 Pkt. bzw. 5 %).
Für die Bewertung des ZK "Qualität" waren folgende Unterkriterien vorgesehen: Referenzen des Anbieters für vergleichbare Projekte (10 Pkt.) sowie Referenzen und Ausbildung der Schlüsselpersonen für vergleichbare Projekte (10 Pkt.). Zudem waren als Dokumente durch die Anbietenden zu erstellen und einzureichen: ein technischer Bericht (5 Pkt.), eine Auftragsanalyse (5 Pkt.), ein Vorgehenskonzept (5 Pkt.), ein Vorschlag für eine projektbezogene Qualitätssicherung (3 Pkt.) und ein Organigramm (2 Pkt.).
Für die Bewertung des ZK "Leistungsfähigkeit" zur Beurteilung der Kapazität des Teams sowie der Einhaltung von Lieferfristen waren von den Anbietenden folgende Dokumente zu erstellen und einzureichen: Terminprogramm der Unternehmung mit Angabe der AVOR [Arbeitsvorbereitung] (3 Pkt.) und Referenzen zur Termineinhaltung (2 Pkt.).
3.2 Gemäss Art. 29 Abs. 1 IVöB prüft die Vergabestelle die Angebote anhand leistungsbezogener Zuschlagskriterien. Ausserhalb des Staatsvertragsbereichs kann die Vergabestelle ergänzend berücksichtigen, inwieweit der Anbieter unter anderem Ausbildungsplätze für Lernende in der beruflichen Grundbildung anbietet (Art. 29 Abs. 2 IVöB). Bei der Festlegung der Zuschlagskriterien sowie beim Entscheid darüber, welches Angebot anhand der Zuschlagskriterien das wirtschaftlich günstigste sei, verfügen die Vergabestellen über einen erheblichen Beurteilungsspielraum (BGE 143 II 553 E. 6.3.2; VGr, 20. April 2017, VB.2017.00132, E. 3.4 mit weiteren Hinweisen).
In dieses Ermessen greift das Verwaltungsgericht, dem keine Überprüfung der Angemessenheit des Entscheids zusteht (Art. 56 Abs. 4 IVöB; § 50 Abs. 2 VRG), nicht ein. Zu prüfen sind dagegen Rechtsverletzungen, einschliesslich einer allfälligen Überschreitung oder eines Missbrauchs des Ermessens, sowie eine unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (Art. 56 Abs. 3 IVöB; § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG).
3.3 Die Beschwerdegegnerin bewertete die Angebote der Beschwerdeführerin und der Mitbeteiligten hinsichtlich der ZK "Qualität" und "Leistungsfähigkeit" wie folgt:
ZK und Unterkriterien
Beschwerdeführerin
Mitbeteiligte
ZK "Qualität" (40 Pkt.)
13
36
Vergleichbare Projekte (10 Pkt.)
7
6
Schlüsselpersonen (10 Pkt.)
6
10
Technischer Bericht (5 Pkt.)
0
5
Auftragsanalyse (5 Pkt.)
0
5
Vorgehenskonzept (5 Pkt.)
0
5
Qualitätssicherung (3 Pkt.)
0
3
Organigramm (2 Pkt.)
0
2
ZK "Leistungsfähigkeit" (5 Pkt.)
3
3
AVOR (3 Pkt.)
3
3
Referenzen Termineinhaltung (2 Pkt.)
0
0
Total
16
39
4.
4.1 Bezüglich der von der Beschwerdeführerin gerügten Bewertungen ihres Angebots fällt zunächst in Betracht, dass sie bei den Unterkriterien "Technischer Bericht", "Auftragsanalyse", "Vorgehenskonzept", "Qualitätssicherung" und "Organigramm" des ZK "Qualität" sowie beim Unterkriterium "Referenzen Termineinhaltung" des ZK "Leistungsfähigkeit" jeweils keine Punkte erhielt, weil sie gemäss Darlegung der Beschwerdegegnerin zu diesen Unterkriterien die verlangten Dokumente nicht eingereicht hatte. Das gilt bezüglich des Unterkriteriums "Referenzen Termineinhaltung" im Übrigen für alle vier Anbieterinnen; die verlangten Dokumente zu den Unterkriterien des ZK "Qualität" hat einzig die Mitbeteiligte vollständig eingereicht.
4.2 Was die verlangten Dokumente zu den Unterkriterien des ZK "Qualität" betrifft, bestreitet die Beschwerdeführerin, den verlangten technischen Bericht, die Auftragsanalyse, das Vorgehenskonzept, den Vorschlag zur projektbezogenen Qualitätssicherung sowie das Organigramm nicht eingereicht zu haben. Sie habe wie verlangt die entsprechenden separaten Deklarationsblätter ausgefüllt; diese stellten selbständige Dokumente dar, die durch die Beschwerdegegnerin zu bewerten seien. Andernfalls hätten alle Anbieterinnen wegen unvollständiger Submissionsunterlagen vom Vergabeverfahren ausgeschlossen werden müssen.
Hinsichtlich der Referenzen zur Termineinhaltung für das entsprechende Unterkriterium des ZK "Leistungsfähigkeit" macht die Beschwerdeführerin geltend, sie sei davon ausgegangen, dass die Referenzangaben auf den Deklarationsblättern zur organisatorischen und fachlichen Leistungsfähigkeit genügen würden und keine zusätzlichen Angaben nötig gewesen seien. Zudem habe die Beschwerdegegnerin schriftlich Referenzauskünfte eingeholt, welche den Aspekt der Einhaltung von Terminvorgaben umfasst hätten. Da die diesbezüglichen Auskünfte für die Beschwerdeführerin gut gewesen seien, habe sie Anspruch auf die beiden Punkte.
4.3 Zu den tatsächlich eingereichten und zur Einreichung verlangten Unterlagen ergibt sich zunächst Folgendes:
4.3.1 Die von der Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit den fehlenden Dokumenten ins Recht gelegten Deklarationsblätter bilden nur einen Teil der von der Vergabestelle zur Einreichung verlangten Unterlagen. Die Blätter umfassen die Formulare zur strukturierten Abfrage der Angaben zu den Eignungskriterien 1 und 2 ("Wirtschaftliche Leistungsfähigkeit" und "Organisatorische und fachliche Leistungsfähigkeit") sowie zu den Zuschlagskriterien 2 bis 4 ("Für das Projekt vorgesehene Schlüsselpersonen", "Leistungsfähigkeit" und "Lehrlingsausbildung").
Das Angebot der Beschwerdeführerin, welches die Beschwerdegegnerin trotz Aufforderung in der ersten Präsidialverfügung zur Einreichung der Akten des Submissionsverfahrens erst mit ihrer Stellungnahme zur Triplik vollständig einreichte, enthält diese Deklarationsblätter ebenfalls. Hingegen fehlen im Angebot die zur vollständigen Bewertung des ZK "Qualität" selbst zu erstellenden Dokumente ("Technischer Bericht", "Auftragsanalyse", "Vorgehenskonzept", "Qualitätssicherung" und "Organigramm") allesamt. Desgleichen fehlen bezüglich des ZK "Leistungsfähigkeit" die abzugebenden Referenzen zur Termineinhaltung. Deshalb ist es im Grundsatz nicht zu beanstanden, dass das Angebot der Beschwerdeführerin bei den Unterkriterien der ZK "Qualität" und "Leistungsfähigkeit", welche auf diese fehlenden Unterlagen abstellten, jeweils keine Punkte erhalten hat, zumal auch die eingereichten Deklarationsblätter keine spezifischen Angaben enthalten, die sich im Sinne der erwähnten Unterkriterien bewerten liessen, was die Beschwerdeführerin bezüglich des ZK "Qualität" unsubstanziiert bestreitet.
4.3.2 Die Beschwerdeführerin macht zu den fehlenden Unterlagen unter Berufung auf das mit ihr geführte technische Bereinigungsgespräch vom 5. August 2025 zudem erfolglos Folgendes geltend: Ihre damalige Frage, ob sie alle nötigen Unterlagen eingereicht habe, sei vom Fachplaner bejaht worden. Die Tatsache, dass mit ihr das Bereinigungsgespräch geführt und sie nicht wegen fehlender Unterlagen ausgeschlossen worden sei, müsse als Verzicht auf die Einreichung weiterer Dokumente gewertet werden. Sie habe jedenfalls keinen Anlass gehabt, von einer unvollständig eingereichten Dokumentation auszugehen.
Im Protokoll des Bereinigungsgesprächs fand die behauptete Aussage des Fachplaners keinen Niederschlag und ist somit nicht belegt. Gegen die Deutung der Beschwerdeführerin, es sei auf die Einreichung weiterer Dokumente verzichtet worden, spricht sodann, dass es sich dabei um eine unzulässige Änderung der Ausschreibungsbedingungen handeln würde. Vielmehr ist – so ähnlich die Entgegnung der Beschwerdeführerin – davon auszugehen, dass sich diese Aussage nur auf die vollständige Einreichung im Sinne der Ausschreibungsunterlagen beziehen kann, wo vermerkt ist, dass "die Bewertung nach den Zuschlagskriterien" nur bei Vollständigkeit der eingereichten Unterlagen erfolgt. Dafür reichte die Einreichung der Deklarationsblätter (vgl. dazu auch nachfolgende E. 4.4.6).
4.3.3 Sodann bringt die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang weiter vor, die Tatsache, dass lediglich die Mitbeteiligte die verlangten Unterlagen zu den Unterkriterien des ZK "Qualität" eingereicht habe, zeige, dass auch die weiteren Anbieterinnen das Verständnis hatten, dass die ausgefüllten Deklarationsblätter genügen würden. Somit seien die Vorgaben in den Ausschreibungsunterlagen objektiv unklar gewesen und nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen zulasten der Vergabestelle auszulegen. Gleiches bringt sie sinngemäss vor, wenn sie darauf hinweist, dass der Umstand, dass keine der Anbieterinnen die Referenzen zur Termineinhaltung zum entsprechenden Unterkriterium des ZK "Leistungsfähigkeit" eingereicht habe, zu hinterfragen sei.
Wie die Anbieterinnen das durch die Vergabestelle im Einzelfall Formulierte verstehen dürfen und müssen, ist keine Ermessensfrage, sondern unterliegt der Auslegung und demzufolge der uneingeschränkten gerichtlichen Überprüfung. Ausschreibungsunterlagen sind so auszulegen und anzuwenden, wie sie von den Anbietern in guten Treuen verstanden werden konnten und mussten. Auf den subjektiven Willen der Vergabestelle bzw. der dort tätigen Personen kommt es nicht an. Allerdings verfügt die Vergabestelle bei der Formulierung und Anwendung der Ausschreibungsunterlagen über einen grossen Ermessens- oder Beurteilungsspielraum, den die Beschwerdeinstanzen – im Rahmen der Sachverhalts- und Rechtskontrolle – nicht unter dem Titel der Auslegung überspielen dürfen. Von mehreren möglichen Auslegungen hat die gerichtliche Beschwerdeinstanz nicht die ihr zweckmässig scheinende auszuwählen, sondern die Grenzen des rechtlich Zulässigen abzustecken (BGE 141 II 14 E. 7.1 zur Auslegung von Eignungskriterien).
In den Ausschreibungsunterlagen wird zum ZK "Qualität" wörtlich ausgeführt: "Referenzen des Anbieters für vergleichbare Projekte (10 Pkt.), Referenzen und Ausbildung der Schlüsselpersonen für vergleichbare Projekte (10 Pkt.). Folgende Dokumente sind selbst zu erstellen und mit einzureichen: technischer Bericht (5 Pkt.), Auftragsanalyse (5 Pkt.), Vorgehenskonzept (5 Pkt.), Vorschlag projektbezogene Qualitätssicherung (3 Pkt.) und Organigramm (2 Pkt.)."
Die Ausführungen zum ZK "Leistungsfähigkeit" lauten wörtlich wie folgt (a. a. O., Hervorhebung hinzugefügt): "Kapazitätsnachweis des Teams, Einhaltung von Lieferfristen. Das Terminprogramm Unternehmer mit Angabe der AVOR (3 Pkt.) und die Termineinhaltung Referenzen (2 Pkt.) sind ebenfalls mit abzugeben."
Als Teil F der Ausschreibungsunterlagen stellte die Vergabestelle die bereits erwähnten Deklarationsblätter zur Verfügung, die gemäss Hinweis auf dem Verzeichnis auszufüllen waren. Zu den beiden ersten Bewertungsaspekten bzw. Unterkriterien des ZK "Qualität" ("Referenzen des Anbieters für vergleichbare Projekte" sowie "Referenzen und Ausbildung der Schlüsselpersonen für vergleichbare Projekte") und als Kapazitätsnachweis für das ZK "Leistungsfähigkeit" waren auf diesen Deklarationsblättern formularartige Tabellen auszufüllen. Gemäss der Auswertung der Zuschlagskriterien sind die Deklarationsblätter offenbar auch von allen Anbieterinnen eingereicht worden.
Aufgrund des vorstehend wiedergegebenen Wortlauts der Beschreibung der Zuschlagskriterien ist allerdings auch die inhaltliche Anforderung zu den weiteren Unterkriterien klar und eindeutig: Die Vergabestelle hat von den Anbieterinnen zu erstellende Dokumente bzw. abzugebende Angaben erwartet, deren Inhalt mit der Bezeichnung des Dokuments bzw. der Angaben – wenn auch sehr knapp – beschrieben und deren Gewicht mit den Punktzahlen angegeben wird. Selbst wenn neben der Beschwerdeführerin ausserdem zwei weitere Anbieterinnen bzw. bezüglich der Referenzen zur Termineinhaltung auch die Mitbeteiligte die für diese Unterkriterien erforderlichen Unterlagen bzw. Angaben nicht eingereicht und deshalb ebenfalls keine Punkte erhalten haben, macht das die Anforderung nicht "objektiv unklar", wie die Beschwerdeführerin meint. Die Beschwerdegegnerin weist zu Recht darauf hin, dass bei Unklarheiten die Möglichkeit bestanden hätte, Fragen zu stellen. Mithin kann die Beschwerdeführerin auch aus der Auslegung der umstrittenen Formulierungen der ZK "Qualität" und "Leistungsfähigkeit" nichts zu ihren Gunsten ableiten.
4.4 Die Berufung auf einen Ausschluss aller Angebote wegen Unvollständigkeit hilft der Beschwerdeführerin ebenfalls nichts.
4.4.1 Zunächst ist zu bemerken, dass es sich bei den Ausschlussklauseln in den Ausschreibungsunterlagen um Androhungen handelt, die sich noch auf die alte, seit dem 1. Oktober 2023 ausser Kraft stehende Submissionsverordnung stützen. Die geltende SVO enthält keine Bestimmungen zum Ausschluss.
4.4.2 Die Unvollständigkeit des Angebots galt nach § 4a Abs. 1 lit. b des am 1. Oktober 2023 aufgehobenen Gesetzes vom 15. September 2003 über den Beitritt zur Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. März 2001 als Verletzung eines wesentlichen Formerfordernisses und führte regelmässig zum Ausschluss aus dem Vergabeverfahren (VGr, 13. Oktober 2022, VB.2022.00375, E. 2.1.1).
4.4.3 Gestützt auf Art. 44 Abs. 1 lit. b IVöB kann eine Anbieterin vom Vergabeverfahren ausgeschlossen werden, wenn festgestellt wird, dass ihr Angebot einen wesentlichen Formfehler aufweist oder dieses wesentlich von den verbindlichen Anforderungen der Ausschreibung abweicht. Die grundlegenden Formerfordernisse sind in Art. 34 Abs. 1 IVöB festgehalten. Demnach müssen Angebote schriftlich, vollständig und fristgerecht gemäss den Angaben in der Ausschreibung oder in den Ausschreibungsunterlagen eingereicht werden.
Bei der Beurteilung solcher Mängel ist nach ständiger Rechtsprechung im Interesse der Vergleichbarkeit der Angebote und des Gleichbehandlungsgrundsatzes ein strenger Massstab anzulegen. Die Rechtsfolge des Ausschlusses ist nur dann adäquat, wenn es sich um einen wesentlichen Mangel handelt; einen überspitzten Formalismus gilt es zu vermeiden (VGr, 3. Juli 2025, VB.2024.00772, E. 3.2 auch zum Folgenden; 15. November 2018, VB.2018.00450, E. 6.1; 24. Mai 2018, VB.2018.00184, E. 3.1; 28. September 2011, VB.2011.00316, E. 5.1.1, mit weiteren Hinweisen).
4.4.4 Der Entscheid über den Ausschluss für die in Art. 44 Abs. 1 IVöB aufgezählten Tatbestände ist somit nicht als zwingende Rechtsfolge ausgestaltet, sondern ins Ermessen der Vergabestelle gestellt (VGr, 19. Dezember 2024, VB.2024.00101, E. 4.5.1, auch zum Folgenden; 3. Juli 2025, VB.2024.00772, E. 3.2; 5. Juni 2025, VB.2025.00160, E. 3.3). Ein Eingreifen der Rechtsmittelinstanz kommt mithin nur infrage, wenn ein Ausschluss als Rechtsverletzung zu beurteilen ist (Art. 56 Abs. 3 Bst. a IVöB). Die Angemessenheit einer Ausschlussverfügung kann im Rahmen eines Beschwerdeverfahrens nicht überprüft werden (Art. 56 Abs. 4 IVöB, § 50 Abs. 2 VRG).
4.4.5 Des Weiteren muss die Vergabestelle das verfassungsmässige Gebot der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung [BV]) berücksichtigen: Wegen unbedeutender Mängel in der Offerte dürfen Anbietende nicht ausgeschlossen werden (BGr, 26. Januar 2016, 2C_665/2015, E. 1.3.3; Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Marc Steiner, Praxis des öffentlichen Vergaberechts, 3. A., Zürich etc. 2013, Rz. 444 f.). Vorbehalten sind somit Fälle, in denen die Abweichungen von der Ausschreibung geringfügig sind, und schliesslich Fälle, in denen die amtlichen Vorgaben ihrerseits schwere Mängel enthalten (VGr, 22. Dezember 2021, VB.2021.00793, E. 2.3; 24. Mai 2018, VB.2018.00184, E. 3.1; 16. November 2017, VB.2017.00495, E. 4.2; Galli et al., Rz. 444).
4.4.6 Dass sich die Vergabestelle im vorliegenden Fall gegen einen Ausschluss aller Angebote wegen fehlender Unterlagen entschieden hat, ist im Lichte der dargestellten Rechtslage und der Formulierung in den Ausschreibungsunterlagen vertretbar. Zum einen liessen die eingereichten Offertunterlagen aller Anbieterinnen gestützt auf die Angaben der Deklarationsblätter eine Beurteilung der Eignungskriterien zu. Zum andern liess sich das Fehlen der zusätzlich verlangten Unterlagen bezüglich der ZK "Qualität" und "Leistungsfähigkeit" im Rahmen der Bewertung klar und eindeutig sowie in einer dem Transparenzgebot genügenden Weise berücksichtigen, zumal die Punkte für die einzelnen Unterkriterien "Technischer Bericht", "Auftragsanalyse", "Vorgehenskonzept", "Qualitätssicherung" und "Organigramm" des ZK "Qualität" sowie beim Unterkriterium "Referenzen Termineinhaltung" des ZK "Leistungsfähigkeit" vorgängig bekanntgegeben worden waren.
4.5 Soweit sich die Beschwerdeführerin bezüglich der verlangten Referenzen zur Termineinhaltung auf den Standpunkt stellt, die Referenzabfragen der Beschwerdegegnerin zu den Referenzobjekten 1 und 2, die für die Bewertung des Unterkriteriums "Vergleichbare Projekte" eingeholt worden waren, würden den Bewertungsaspekt der Termineinhaltung abdecken, ist ihr schliesslich ebenfalls nicht zu folgen. Zwar trifft es zu, dass die bei den Akten liegenden ausgefüllten Formulare "Referenzabfragen für Bauarbeiten" zu den Referenzobjekten der Beschwerdeführerin auch die Frage umfassen "Wurden die Terminvorgaben eingehalten?". Dabei handelt es sich jedoch um ein Formular im Rahmen der Offertauswertung. Als solches war es nicht Bestandteil der Ausschreibungsunterlagen und ist nicht geeignet, die bekanntgegebenen Anforderungen in den Ausschreibungsunterlagen abzuändern. Es ändert mithin nichts daran, dass gemäss den Anforderungen zum ZK "Leistungsfähigkeit" separat einzugebende Referenzen für die Beurteilung der Termineinhaltung verlangt waren.
4.6 Im Ergebnis ist die Bewertung des Angebots der Beschwerdeführerin bei den Unterkriterien "Technischer Bericht", "Auftragsanalyse", "Vorgehenskonzept", "Qualitätssicherung" und "Organigramm" des ZK "Qualität" sowie beim Unterkriterium "Referenzen Termineinhaltung" des ZK "Leistungsfähigkeit" nicht zu beanstanden. Sie hat bei diesen Unterkriterien aufgrund fehlender Unterlagen zu Recht keine Punkte erhalten.
4.7 Selbst wenn die Beschwerdeführerin bei den Unterkriterien "Vergleichbare Projekte" und "Schlüsselpersonen" mit ihren diesbezüglichen Rügen durchdringen und statt der erhaltenen 13 Punkte die volle Punktzahl (20 Pkt.) und damit 7 Punkte mehr erhalten würde, vermöchte sie damit den Abstand zur Mitbeteiligten nicht aufzuholen, da sie mit 78 Punkten weiterhin um 5 Punkte hinter dem Resultat der Mitbeteiligten (83 Pkt.) zurückbliebe. Es erübrigt sich deshalb, näher auf diese Rügen einzugehen.
4.8 Somit ist die Beschwerde unbegründet; sie ist abzuweisen.
5.
Mit dem vorliegenden Entscheid erweist sich das Gesuch um aufschiebende Wirkung als gegenstandslos.
6.
Die Verteilung der Gerichtskosten richtet sich gemäss § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG primär nach dem Unterliegen. Auch wenn die Beschwerde abzuweisen ist, erschiene es im vorliegenden Fall unbillig, der Beschwerdeführerin die gesamten Kosten des Verfahrens aufzuerlegen. Die Vergabestelle hat das Beschwerdeverfahren durch die – wie in der Präsidialverfügung vom 8. Oktober 2025 festgehalten – unzureichende summarische Begründung des Zuschlags mitverursacht. Es rechtfertigt sich daher, die Kosten des Gerichtsverfahrens nach dem Verursacherprinzip der Beschwerdegegnerin zu einem Fünftel aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG). Vier Fünftel der Gerichtskosten sind der Beschwerdeführerin zu überbinden.
Mangels überwiegenden Obsiegens hat die Beschwerdeführerin keinen Anspruch auf Parteientschädigung. Auch der Beschwerdegegnerin ist keine Parteientschädigung zuzusprechen, da sie über die Begründung des Vergabeentscheids hinaus, zu welcher sie in jedem Fall verpflichtet war, keinen erheblichen Aufwand getätigt hat (vgl. § 17 Abs. 2 VRG und Art. 51 Abs. 2 IVöB).
7.
Der Auftragswert übersteigt den massgeblichen Schwellenwert für Bauleistungen gemäss Anhang 4 Ziffer 2 zum Bundesgesetz vom 21. Juni 2019 über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB) nicht, die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist somit unzulässig (Art. 83 lit. f Ziff. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG] in Verbindung mit Art. 52 Abs. 1 lit. b BöB). Folglich kann gegen den vorliegenden Entscheid nur subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG erhoben werden.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 405.-- Zustellkosten,
Fr. 4'405.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin zu vier Fünfteln und der Beschwerdegegnerin zu einem Fünftel auferlegt.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) die Mitbeteiligte.