Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2025.00529
Urteil
der 4. Kammer
vom 22. Januar 2026
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Marco Donatsch (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter José Krause, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich,
vertreten durch persönlich-vertraulich B,
Sozialversicherungsgericht,
Beschwerdegegner,
betreffend Herabsetzung des Lohnes,
hat sich ergeben:
I.
A. A ist seit dem 20. Dezember 2004 ordentliches Mitglied des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich im Teilamt (50%-Pensum). Am 19. April 2010 wählte der Kantonsrat A zusätzlich zum Ersatzrichter des Sozialversicherungsgerichts. Diese Funktion übte er bis zum Ende der Amtsdauer 2019–2025 ebenfalls mit einem Pensum von 50 % aus. Nachdem er zuvor offenbar für beide Tätigkeiten in Lohnstufe 29 der Lohnklasse 27 eingereiht war, setzte das Sozialversicherungsgericht mit unbegründeter Verfügung vom 6. März 2025 und begründeter Verfügung vom 25. Juni 2025 den Lohn für die Tätigkeit als Ersatzrichter ab dem 1. Februar 2025 in Lohnstufe 17 der Lohnklasse 27 fest. Diese Verfügung beruhte auf entsprechenden Beschlüssen der Plenarversammlung des Sozialversicherungsgerichts vom 10. Dezember 2024 und 18. Februar 2025.
B. Am 23. Juni 2025 wählte der Kantonsrat A für die Amtsdauer 2025–2031 erneut als ordentliches Mitglied des Sozialversicherungsgerichts im Teilamt, hingegen nicht mehr als Ersatzrichter. Bereits am 16. Juni 2025 hatte das Sozialversicherungsgericht eine "Austrittsverfügung" hinsichtlich des Ersatzrichteramts erlassen, weil dieses mit dem Ablauf der Amtsdauer ende.
II.
A erhob am 26. August 2025 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei die Verfügung vom 6. März 2025 aufzuheben und es sei festzustellen, dass ihm "die Lohndifferenz nachzuzahlen sei"; zudem sei "[d]er guten Ordnung halber" auch die Verfügung vom 16. Juni 2025 aufzuheben. Schliesslich ersuchte er um Sistierung des Verfahrens und verlangte den Ausstand sämtlicher Mitglieder des Verwaltungsgerichts.
Das Sozialversicherungsgericht beantragte am 2. Oktober 2025, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei diese abzuweisen. Mit Stellungnahme vom 12. November 2025 verlangte A zusätzlich, er sei "ab 1. Juli 2025 gestützt auf den durch den Beschwerdeführer beim Bundesgericht angefochtenen Wahlbeschluss des Kantonsrats vom 23. Juni 2025 zu 50 % als ordentlicher Richter gemäss den Anstellungsdaten der angefochtenen Änderungsverfügung zu entlöhnen, wie das bereits der Fall ist. Eine nachträgliche Korrektur aufgrund des Bundesgerichtsentscheids sei vorzubehalten." Das Sozialversicherungsgericht verzichtete am 22. Dezember 2025 auf erneute Äusserung.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Justizverwaltungsakte des Sozialversicherungsgerichts nach § 41 Abs. 1 und § 42 lit. c Ziff. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
1.2 Gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG beurteilt das Verwaltungsgericht als letzte Instanz Beschwerden gegen Anordnungen. Der Begriff der Anordnung entspricht grundsätzlich dem der Verfügung (Martin Bertschi/Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 13 ff.). Eine Verfügung ist ein individueller, an den Einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (vgl. Bertschi/Plüss, Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 18; VGr, 9. Januar 2019, VB.2018.00458, E. 3.2, und 5. Juli 2018, VB.2017.00489, E. 3.2).
Die "Austrittsverfügung" vom 16. Juni 2025 hält einzig fest, dass das bis zum Ende der Amtsdauer am 30. Juni 2025 befristete Ersatzrichteramt des Beschwerdeführers gemäss Kantonsratsbeschluss vom 4. März 2019 am 30. Juni 2025 ende. Sie hat keinen eigenständigen Regelungsinhalt, sondern dient einzig der administrativen Umsetzung eines Rechtsakts des Kantonsrats. Weil dieses Dokument demnach nicht auf Rechtswirkungen gerichtet ist, stellt es kein zulässiges Anfechtungsobjekt dar. Soweit der Beschwerdeführer die Aufhebung der Verfügung vom 16. Juni 2025 verlangt, ist auf die Beschwerde demnach nicht einzutreten.
1.3 Der Beschwerdeführer stellte in seiner Replik sinngemäss den zusätzlichen Antrag, er sei ab dem 1. Juli 2025 für sein Amt als ordentlicher Richter wie bisher zu entlöhnen, was derzeit auch der Fall sei. Dieser Antrag liegt ausserhalb des Streitgegenstands (§ 52 Abs. 1 in Verbindung mit § 20a Abs. 1 VRG; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20a N. 9 ff.) und es fehlt dem Beschwerdeführer an einem schutzwürdigen Interesse (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG), nachdem er anerkennt, den Lohn für die Tätigkeit als ordentlicher Richter bereits im gewünschten Umfang zu erhalten. Insofern ist auf die Beschwerde ebenfalls nicht einzutreten.
2.
Der Beschwerdeführer beantragt die Sistierung des Verfahrens, bis das Bundesgericht über seine Beschwerde betreffend Nichtwiederwahl als Ersatzrichter entschieden habe. Das Verwaltungsgericht kann ein Verfahren namentlich sistieren, wenn es vom Ausgang eines anderen Verfahrens abhängig ist (§ 71 VRG in Verbindung mit Art. 126 Abs. 1 der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 [SR 272]).
Vorliegend geht es einzig um die Höhe der Besoldung des Beschwerdeführers als Ersatzrichter ab dem 1. Februar 2025, während es im Verfahren vor Bundesgericht um die Frage geht, ob der Beschwerdeführer für die Amtsdauer 2025 bis 2031 erneut auch als Ersatzrichter hätte gewählt werden müssen. Der Ausgang des bundesgerichtlichen Verfahrens hat damit keine direkten Auswirkungen auf das vorliegende Verfahren; die Frage nach der Höhe des Lohns des Beschwerdeführers als Ersatzrichter stellt sich unabhängig davon, ob er diese Funktion nach dem 1. Juli 2025 weiterhin ausübt. Der Sistierungsantrag ist demnach abzuweisen.
3.
3.1 Der Beschwerdeführer verlangt den Ausstand sämtlicher Mitglieder des Verwaltungsgerichts, weil diese "einen Rechtsakt einer Schwesterinstanz" überprüfen müssten, "der anscheinend auf Druck derjenigen Aufsichtsbehörde zustande gekommen ist, der die erkennende Gerichtsinstanz selber genauso untersteht". Der Ausstand wird damit allein mit der institutionellen Stellung des Verwaltungsgerichts begründet, ohne dass der Beschwerdeführer Umstände darlegte, die auf die Befangenheit einzelner Mitglieder schliessen liessen.
3.2 Nach Art. 30 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) hat jede Person, deren Sache in einem gerichtlichen Verfahren beurteilt werden muss, Anspruch auf ein durch Gesetz geschaffenes, zuständiges, unabhängiges und unparteiisches Gericht. Der Anspruch auf ein unabhängiges Gericht beinhaltet insbesondere einen Anspruch auf institutionelle Unabhängigkeit (vgl. hierzu Gerold Steinmann/Benjamin Schindler/Damian Wyss, St. Galler Kommentar zur Bundesverfassung, 2023, Art. 30 N. 29). In diesem Sinn garantiert Art. 73 Abs. 2 Satz 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101), dass die Gerichte in ihrer Rechtsprechung von den anderen Staatsgewalten unabhängig sind. Die Geschäftsführung und die Haushaltsführung der obersten Gerichte unterstehen nach § 104 Abs. 1 des Kantonsratsgesetzes vom 25. März 2019 (KRG, LS 171.1) zwar der parlamentarischen Kontrolle (Oberaufsicht) des Kantonsrats; zu einer Überprüfung richterlicher Entscheide in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht sind der Kantonsrat und seine Organe aber nach § 104 Abs. 3 KRG auch im Rahmen der Oberaufsicht ausdrücklich nicht befugt.
Verwaltungs- und Sozialversicherungsgericht sind voneinander unabhängig, weshalb allein der Umstand, dass der angefochtene Entscheid vom Sozialversicherungsgericht erlassen wurde, von Anfang an keinen Anschein der Befangenheit zu begründen vermag. Dass das Verwaltungsgericht der Oberaufsicht durch die gleiche kantonsrätliche Kommission unterliegt wie das Sozialversicherungsgericht und diese Kommission nach Darstellung des Beschwerdeführers dem SozialversicherungsgerichtWeisung erteilt haben soll, vermag angesichts der Unabhängigkeit des Verwaltungsgerichts in seiner Rechtsprechung ebenfalls keinen Anschein der Befangenheit zu begründen. Das Verwaltungsgericht ist im Übrigen auch zuständig für die Beurteilung von Beschwerden gegen Anordnungen des Kantonsrats in administrativen und personalrechtlichen Belangen (vgl. § 42 lit. b Ziff. 1 VRG; vgl. hierzu VGr, 25. März 2025, VB.2024.00685, E. 1 f., und 9. November 2023, VB.2023.00460, E. 1.1).
3.3 Nach dem Gesagten erweist sich das Ausstandsbegehren des Beschwerdeführers, das einzig institutionelle Ausstandsgründe anführt, als unzulässig. Praxisgemäss kann darüber unter Beteiligung der vom Ausstandsgesuch betroffenen Mitglieder entschieden werden (BGr, 18. Oktober 2011, 8C_712/2011, E. 3.3).
4.
Der Streitwert bestimmt sich nach der Differenz zwischen der vom Sozialversicherungsgericht festgesetzten und der vom Beschwerdeführer geforderten Besoldung bis zum Ende der Amtsdauer, das heisst für fünf Monate; er beträgt damit rund Fr. 6'800.-. Demnach fiele die Angelegenheit grundsätzlich in die einzelrichterliche Zuständigkeit (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG). Angesichts der grundsätzlichen Bedeutung der sich stellenden Rechtsfrage ist die Angelegenheit indes durch die Kammer zu beurteilen (§ 38b Abs. 2 VRG).
5.
5.1 Das Verwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob die Prozessvoraussetzungen bei der Vorinstanz gegeben waren (Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 57). Fraglich ist hier, ob das Sozialversicherungsgericht für die Festsetzung des Lohns seiner Ersatzmitglieder zuständig ist.
5.2 Gemäss § 5 Abs. 6 des Gesetzes über das Sozialversicherungsgericht vom 7. März 1993 (GSVGer, LS 212.81) regelt der Kantonsrat die Besoldung der Mitglieder und die Entschädigung der Ersatzmitglieder des Sozialversicherungsgerichts. In Ausübung dieser Kompetenz erliess der Kantonsrat am 3. Januar 1994 den Beschluss des Kantonsrats über die Festsetzung der Besoldungen der Mitglieder des Sozialversicherungsgerichts (LS 212.83). Gemäss dessen Ziffer I entspricht die jährliche Besoldung der ordentlichen Mitglieder im ersten Dienstjahr Lohnstufe 17 der Lohnklasse 27 und erhöht sich dieser Lohn jährlich jeweils auf den 1. Januar um eine Stufe, sofern der mittelfristige Ausgleich der Erfolgsrechnung der KEF-Periode erreicht wird. Nach Ziffer III erhalten die Ersatzrichtenden des Sozialversicherungsgerichts ein Sitzungsgeld von Fr. 273.- und für jedes unter ihrer Mitwirkung erledigte Geschäft Fr. 317.- (bzw. Fr. 511.- für Ersatzrichtende, die einer selbständigen Tätigkeit nachgehen). Für jedes Referat nebst Vorbereitung erhalten sie Fr. 300.- bis Fr. 710.-.
Sowohl der Beschwerdeführer als auch der Beschwerdegegner scheinen davon auszugehen, dass diese Regelung hinsichtlich der Entlöhnung von Ersatzrichtenden mit festem Pensum lückenhaft sei. Die angefochtene Verfügung beruht in diesem Sinn auf einer Lückenfüllung durch das Sozialversicherungsgericht (so ausdrücklich act. 4 E. B).
5.3 Es ist indes nicht ersichtlich, woraus sich die Kompetenz des Sozialversicherungsgerichts ergeben sollte, den als lückenhaft empfundenen Beschluss über die Besoldung seiner Mitglieder im Rahmen von dessen Vollzug nach eigenem Gutdünken zu ergänzen. Dem Sozialversicherungsgericht kommt keine Zuständigkeit zu, über den Lohn seiner eigenen (Ersatz-)Mitglieder zu befinden. Diese Zuständigkeit liegt vielmehr nach klarer gesetzlicher Regelung einzig beim Kantonsrat. Dem Beschluss vom 3. Januar 1994 lässt sich im Übrigen auch nicht entnehmen, dass das Sozialversicherungsgericht unklare Besoldungsfragen in eigener Kompetenz regeln dürfte.
Eine solche Kompetenz lässt sich auch nicht aus dem Selbstverwaltungsrecht der obersten kantonalen Gerichte (Art. 73 Abs. 3 KV, vgl. auch § 6 Abs. 2 GSVGer) herleiten. Es entspricht zwar der gelebten Praxis, dass die obersten Gerichte die Besoldungsbeschlüsse des Kantonsrats im Rahmen ihrer Selbstverwaltung selbst vollziehen und insofern die Lohnhöhe ihrer Mitglieder festlegen. Das ist aber nur insoweit statthaft, als es um den reinen Vollzug des Besoldungsbeschlusses des Kantonsrats geht. Das Sozialversicherungsgericht wird insofern nur als vollziehende Behörde tätig. Ist hingegen das Sozialversicherungsgericht oder ein betroffenes (Ersatz- ) Mitglied der Auffassung, aufgrund des Besoldungsbeschlusses des Kantonsrats verbleibe eine Unklarheit über die Höhe des Lohns, ist diese Frage dem Kantonsrat als rechtsanwendender Behörde zu unterbreiten.
6.
Nach dem Gesagten war das Sozialversicherungsgericht für den Erlass der angefochtenen Verfügung vom 6. März 2025 nicht zuständig. Die Beschwerde ist insofern teilweise gutzuheissen und die Verfügung ist aufzuheben. Nachdem die Höhe der Besoldung des Beschwerdeführers in dessen Funktion als Ersatzrichter weiterhin strittig ist, ist die Angelegenheit direkt an den Kantonsrat zu überweisen.
7.
Weil der Streitwert weniger als Fr. 30'000.- beträgt, sind die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 65a Abs. 3 VRG). Dem Beschwerdeführer, der nicht auf anwaltlichen Beistand angewiesen war und auch keinen übermässigen Aufwand hatte, ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).
8.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern.
Das vorliegende Urteil ist ein selbständig eröffneter Zwischenentscheid über die Zuständigkeit, gegen den die Beschwerde ans Bundesgericht offensteht (Art. 92 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]); eine spätere Anfechtung mit dem Endentscheid ist nicht möglich (Art. 92 Abs. 2 BGG).
Da der Streitwert weniger als Fr. 15'000.- beträgt, steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. BGG nur offen, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 85 Abs. 1 lit. b und Abs. 2 BGG). Ansonsten kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG erhoben werden.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Die Verfügung des Sozialversicherungsgerichts vom 6. März 2025 wird aufgehoben und die Angelegenheit wird an den Kantonsrat überwiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 120.-- Zustellkosten,
Fr. 1'120.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) den Kantonsrat, unter Beilage der Akten.