Sektorsperre Fussballspiel

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2025.00490

Urteil

der 3. Kammer

vom 26. März 2026

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Moritz Seiler, Verwaltungsrichterin Jasmin Malla, Gerichtsschreiber Samuel Boller.

In Sachen

Stadt Zürich,

vertreten durch die Vorsteherin des

Sicherheitsdepartements,

Beschwerdeführerin,

gegen

Betriebsgesellschaft FCZ AG,

vertreten durch RA B,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Sektorsperre Fussballspiel,

hat sich ergeben:

I.

A. Die Betriebsgesellschaft FCZ AG mit Sitz in Zürich ist seit dem 8. Juli 1971 im Handelsregister eingetragen. Sie bezweckt gemäss Handelsregisterauszug im Rahmen der Verbandsordnung des Schweizerischen Fussballverbandes (SFV) die Organisation und Durchführung von Fussballveranstaltungen für den Verein "Fussballclub Zürich" (fortan: FC Zürich oder FCZ), die Bereitstellung von Spielerkontingenten hierfür sowie die Ausübung aller Tätigkeiten, die mit diesem Zweck direkt oder indirekt in Zusammenhang stehen. Mit Verfügung vom 7. Juli 2023 erteilte die Stadt Zürich der Betriebsgesellschaft FCZ AG eine saisonale Rahmenbewilligung (Saisonbewilligung) für die Durchführung von Fussballspielen vom 1. Juli 2023 bis zum 30. Juni 2024.

B. Nach einem Spiel des FC Zürich gegen den FC Basel im Stadion Letzigrund kam es am Sonntag, 21. Januar 2024, ausserhalb des Stadions zu schweren Auseinandersetzungen zwischen Personen, die zumindest zu einem grossen Teil der Anhängerschaft des FC Zürich zuzuordnen waren (fortan: gewaltbereite Fans), und Polizeiangehörigen. Die Stadtpolizei musste zunächst diverse kleinere Gruppen von gewaltbereiten Fans davon abhalten, zum Marsch der Fans des FC Basel (fortan: Gästefans) vom Stadion Letzigrund in Richtung Bahnhof Altstetten zu gelangen. Um 19.15 und kurz vor 19.30 Uhr verliessen die beiden Extrazüge der Gästefans den Bahnhof Altstetten. Sodann versuchte eine Gruppe von rund 100 gewaltbereiten Fans ab ca. 19.00 Uhr, via Altstetterstrasse zum Bahnhof Altstetten vorzustossen, und verübte hierzu diverse Gewalttätigkeiten und Angriffe gegen Polizeiangehörige. Es wurden brennende Handlichtfackeln, Rauchpetarden, Feuerwerk, Steine und Flaschen gegen die Polizisten geworfen, welche mehrfach mit Gummischrot und mit dem Wasserwerfer reagierten. Um ca. 19.45 Uhr zerstreuten sich die gewaltbereiten Fans in alle Richtungen.

C. Mit Verfügung vom 25. Januar 2024 sperrte die Vorsteherin des Sicherheitsdepartements der Stadt Zürich für das Fussballspiel FC Zürich gegen den Football Club Lausanne-Sport (FC Lausanne-Sport) vom 31. Januar 2024 im Stadion Letzigrund den Sektor mit den Stehplätzen der Südkurve (Sektor D, Blöcke 24–27).

D. Die Betriebsgesellschaft FCZ AG erhob am 30. Januar 2024 beim Stadtrat Zürich ein Begehren um Neubeurteilung und beantragte die Aufhebung der Verfügung vom 25. Januar 2024 unter Feststellung von deren Rechtswidrigkeit (Anträge Ziff. 1 und 2), wobei dem Begehren (superprovisorisch) die aufschiebende Wirkung zu erteilen sei (Anträge Ziff. 4 und 5). Mit Beschluss vom 19. Juni 2024 schrieb der Stadtrat die Anträge gemäss Ziff. 4 und 5 infolge Gegenstandslosigkeit ab und wies das Begehren um Neubeurteilung im Übrigen ab; die Verfahrenskosten von Fr. 400.- auferlegte er der Betriebsgesellschaft FCZ AG.

II.

Daraufhin erhob die Betriebsgesellschaft FCZ AG mit Eingabe vom 26. Juli 2024 Rekurs beim Statthalteramt des Bezirks Zürich und beantragte, der Beschluss des Stadtrats vom 19. Juni 2024 und die Verfügung vom 12. April 2024 (gemeint: 25. Januar 2024) seien aufzuheben und es sei festzustellen, dass die Verfügung vom 12. April 2024 (gemeint: 25. Januar 2024) rechtswidrig sei. Mit Verfügung vom 17. Juni 2025 hiess das Statthalteramt den Rekurs gut und stellte die Rechtswidrigkeit der Verfügung vom 25. Januar 2024 fest. Die Verfahrenskosten von Fr. 3'159.- auferlegte er der Stadt Zürich.

III.

Die Stadt Zürich, vertreten durch die Vorsteherin des Sicherheitsdepartements, gelangte in der Folge mit Beschwerde vom 11. August 2025 an das Verwaltungsgericht und beantragte, die Verfügung vom 17. Juni 2025 sei aufzuheben und der Beschluss des Stadtrats vom 19. Juni 2024 sei zu bestätigen; es sei festzustellen, dass die Verfügung vom 25. Januar 2024 rechtmässig sei; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Die Vorinstanz erklärte am 19. August 2025 ihren Verzicht auf eine Vernehmlassung. Die Beschwerdegegnerin beantragte mit Beschwerdeantwort vom 15. September 2025 die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Die Beschwerdeführerin replizierte am 15. Oktober 2025 und die Beschwerdegegnerin duplizierte am 15. September 2025, worauf die Beschwerdeführerin am 11. November 2025 ihren Verzicht auf eine weitere Stellungnahme mitteilte.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2 Die Beschwerdeführerin erachtet sich infolge Verletzung ihrer Gemeindeautonomie zur Beschwerdeführung legitimiert.

1.2.1 Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101) gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts. Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 147 I 433 E. 4.1; BGE 147 I 136 E. 2.1; BGE 141 I 36 E. 5.3 mit Hinweisen). Die Gemeindeautonomie ist überdies ein kantonales verfassungsmässiges Recht (vgl. Art. 85 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [KV]; BGr, 12. Oktober 2009, 1C_202/2009, E. 2.2; VGr, 5. Dezember 2024, AN.2023.00016, E. 2; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, N. 1902).

1.2.2 Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden zur Beschwerde legitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben (lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c). Bei der Anwendung dieser Legitimationsvoraussetzungen ist zu beachten, dass Art. 111 in Verbindung mit Art. 89 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110) Minimalanforderungen für die Legitimation des Gemeinwesens aufstellt und sich die Regelung von § 21 VRG an Art. 89 BGG orientiert (VGr, 25. Januar 2024, AN.2023.00008, E. 1.3; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 102, 118, 122).

1.2.3 Der angefochtene Rekursentscheid berührt die Gemeinde in ihrer Stellung als Hoheitsträgerin, indem eine von ihr ergriffene sicherheitspolizeiliche Massnahme als rechtswidrig erachtet wurde. Sie macht umfassende Kompetenzen im Bereich der Sicherheitspolizei und einen entsprechenden, vom kantonalen Recht eingeräumten Ermessens- oder Beurteilungsspielraum bei der Frage, wann und wie sie an einer Fussballsportveranstaltung zur Eindämmung von Gewalt polizeilich handeln solle, geltend. Unter diesen Umständen ist die Gemeinde zur Beschwerdeerhebung wegen Verletzung der Gemeindeautonomie legitimiert (§ 21 Abs. 2 lit. b VRG). Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht und im konkreten Fall verletzt wurde, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung der Beschwerde (vgl. BGE 147 I 136 E. 1.2; BGE 136 I 265 E. 1.3; VGr, 25. Januar 2024, AN.2023.00008, E. 1.3; Bertschi, § 21 N. 104).

1.2.4 Da auch die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten, soweit mit dieser Rechtsverletzungen im Zusammenhang mit der Gemeindeautonomie gerügt und die Aufhebung der Verfügung der Vorinstanz vom 17. Juni 2025 und die Bestätigung des Beschlusses des Stadtrats vom 19. Juni 2024 beantragt werden (vgl. dazu auch unten E. 9).

1.2.5 Nicht einzutreten ist auf das Feststellungsbegehren betreffend die Rechtmässigkeit der Verfügung vom 25. Januar 2024. Die Beschwerdeführerin hat zwar ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung der rechtsverbindlichen Feststellung der Vorinstanz, dass die Verfügung der Beschwerdeführerin vom 25. Januar 2024 rechtswidrig gewesen sei. Hingegen ist kein schutzwürdiges Interesse der Beschwerdeführerin daran erkennbar, dass über die Aufhebung der Feststellung der Rechtswidrigkeit hinaus die Rechtmässigkeit ihrer Verfügung gesondert und verbindlich festgestellt wird (vgl. statt vieler VGr, 11. Juli 2024, VB.2021.00594, E. 1.5.1).

2.

2.1 Der Kanton Zürich trat mit Gesetz vom 18. Mai 2009 (LS 551.19) dem Konkordat über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen vom 15. November 2007 (fortan: Konkordat) bei. Es gilt dessen Fassung vom 2. Februar 2012 (vgl. § 1 des Gesetzes über den Beitritt zum Konkordat über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen vom 18. Mai 2009; LS 551.19). Diese sieht im Vergleich zur ursprünglichen Fassung bestimmte neue Massnahmen vor. Zudem wurden die Bestimmungen über das Rayonverbot und die Meldeauflage verschärft (vgl. BGE 140 I 2 E. 5.1). Gemäss § 2 Abs. 1 des Gesetzes über den Beitritt zum Konkordat über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen obliegt es dem Regierungsrat, die für den Vollzug des Konkordats zuständigen Behörden zu bezeichnen. Der Regierungsrat hat in § 1 Abs. 1 lit. a der Verordnung zum Vollzug der Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen vom 12. Juni 2013 (LS 551.191) der Gemeinde, auf deren Gebiet die Sportveranstaltung stattfindet, die Zuständigkeit für die Erteilung von Bewilligungen und die weiteren Anordnungen gemäss Art. 3a des Konkordats zugewiesen. Nach § 1 Abs. 2 der genannten Verordnung bezeichnet die Gemeinde ihrerseits die zuständige Behörde. Mit Beschluss vom 3. Juli 2013 (STRB Nr. 609/2013) ermächtigte der Stadtrat der Beschwerdeführerin den Vorsteher bzw. die Vorsteherin des Polizeidepartements (seit 1. Oktober 2016: Sicherheitsdepartement), die der Gemeinde zugewiesenen Aufgaben zu vollziehen.

2.2 Die im Konkordat vorgesehenen Massnahmen dienen gemäss seinem Art. 1 dazu, gewalttätiges Verhalten zu verhindern und die Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen frühzeitig zu erkennen und zu bekämpfen. Art. 2 Abs. 1 des Konkordats definiert gewalttätiges Verhalten und Gewalttätigkeiten als Begehung von oder Anstiftung zu nachfolgenden Straftaten im Vorfeld von, während oder im Nachgang zu Sportveranstaltungen: a) Strafbare Handlungen gegen Leib und Leben nach den Artikeln 111–113, 117, 122, 123, 125 Abs. 2, 126 Abs. 1, 129, 133 oder 134 des Strafgesetzbuches vom 21. Dezember 1937 (StGB; SR 311.0), b) Sachbeschädigungen nach Art. 144 StGB, c) Nötigung nach Art. 181 StGB, d) Brandstiftung nach Art. 221 StGB, e) Verursachung einer Explosion nach Art. 223 StGB, f) Gefährdung durch Sprengstoffe und giftige Gase in verbrecherischer Absicht nach Art. 224 StGB, g) öffentliche Aufforderung zu Verbrechen oder zur Gewalttätigkeit nach Art. 259 StGB, h) Landfriedensbruch nach Art. 260 StGB, i) Gewalt und Drohung gegen Behörden und Beamte nach Art. 285 StGB oder j) Hinderung einer Amtshandlung nach Art. 286 StGB. Als gewalttätiges Verhalten gilt gemäss Art. 2 Abs. 2 ferner die Gefährdung der öffentlichen Sicherheit durch das Mitführen oder Verwenden von Waffen, Sprengmitteln, Schiesspulver oder pyrotechnischen Gegenständen an Sportstätten, in deren Umgebung sowie auf dem An- und Rückreiseweg.

2.3 Gemäss Art. 3a des Konkordats in der Fassung vom 2. Februar 2012 sind Fussball- und Eishockeyspiele mit Beteiligung der Klubs der jeweils obersten Spielklasse der Männer (Fussball: Super League) bewilligungspflichtig (Abs. 1). Zur Verhinderung gewalttätigen Verhaltens im Sinn von Art. 2 kann die zuständige Behörde eine Bewilligung mit Auflagen verbinden. Diese können insbesondere bauliche und technische Massnahmen, den Einsatz bestimmter personeller oder anderer Mittel durch den Veranstalter, die Regeln für den Verkauf der Eintrittskarten, den Verkauf alkoholischer Getränke oder die Abwicklung der Zutrittskontrollen umfassen. Die Behörde kann insbesondere bestimmen, wie die Anreise und die Rückreise der Anhänger der Gastmannschaft abzuwickeln sind und unter welchen Voraussetzungen ihnen Zutritt zu den Sportstätten gewährt werden darf (Abs. 2). Werden Auflagen verletzt, können adäquate Massnahmen getroffen werden. Unter anderem kann eine Bewilligung entzogen oder für künftige Spiele verweigert werden oder eine künftige Bewilligung kann mit zusätzlichen Auflagen versehen werden. Vom Bewilligungsnehmer kann Kostenersatz für Schäden verlangt werden, die auf eine Verletzung von Auflagen zurückzuführen sind (Abs. 4).

2.4 Wie die Vorinstanz zutreffend erwog, gestattet Art. 3a Abs. 2 des Konkordats der zuständigen Behörde, dem Träger der Bewilligung für die Durchführung eines Fussballspiels der Super League als "Regel für den Verkauf der Eintrittskarten" die Auflage zu machen, für einen bestimmten Stadionsektor keine Tickets zu verkaufen (vgl. auch KKJPD, Änderung des Konkordats vom 15. November 2007 über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen, Bericht vom 2. Februar 2012 [fortan: KKJPD-Bericht 2012], S. 9 und 21; Florian S. Fleischmann, Polizeirechtliche Massnahmen zur Bekämpfung der Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen, Zürich 2018, Rz. 499; Benjamin Meier, Der Fussballfan: Ein Gewalttäter, Zürich 2017, S. 262). Die auf diese Weise erwirkte Sperrung des betroffenen Stadionsektors steht unter der Voraussetzung, dass die Behörde damit die Verhinderung gewalttätigen Verhaltens im Sinn von Art. 2 des Konkordats bezweckt. Diese Zweckbindung der Massnahme folgt aus dem Wortlaut von Art. 3a Abs. 2 des Konkordats ("[z]ur Verhinderung") und aus dem Präventionszweck des Konkordats (vgl. Art. 1 des Konkordats; vgl. zum Präventionszweck BGE 140 I 2 E. 6.1; BGE 137 I 31 E. 4.3). Art. 3a Abs. 2 des Konkordats ermächtigt die zuständige Behörde also nicht, einen Stadionsektor mittels einer entsprechenden Auflage zu anderen als Präventionszwecken (z. B. zur Bestrafung) zu sperren (vgl. aber KKJPD-Bericht 2012, S. 21, wo die Sperrung eines Sektors als "Sanktion gegen gewalttätige Fangruppen" bezeichnet wird). Umgekehrt verlangt Art. 3a Abs. 2 des Konkordats nicht, dass die zuständige Behörde mit der Auflage ausschliesslich die Prävention bezweckt und daneben keine weiteren Zwecke verfolgt. Die Verfolgung weiterer Zwecke kann jedoch zur Folge haben, dass die Massnahme in Konflikt gerät mit Grundrechten oder sonstigem übergeordnetem Recht oder sie in den Anwendungsbereich von Bestimmungen gelangt, die besondere Anforderungen für ihre Rechtmässigkeit aufstellen (z. B. Art. 6 Ziff. 1 und 2 EMRK; vgl. dazu und zu den sog. "Engel-Kriterien" BGE 151 II 120 E. 6.9.2; BGE 147 I 57 E. 5).

2.5 Mit der Verfügung vom 25. Januar 2024 ordnete die Beschwerdeführerin die Sperrung des "Sektor[s] mit den Stehplätzen der Südkurve (Sektor D, Blöcke 24–27) im Stadion Letzigrund" für das Fussballspiel FC Zürich gegen den FC Lausanne-Sport vom 31. Januar 2024 an (fortan: die Südkurvensperrung). Sie nahm dabei Bezug auf die Saisonale Rahmenbewilligung vom 7. Juli 2023, die in Ziffer 6 die "Änderung und Ergänzung von Bestimmungen und Auflagen" nach sicherheitsrelevanten Entwicklungen sowie in Ziffer 10 "Sanktionen" bei Verletzungen von Bestimmungen oder Auflagen regelte. Wenn möglicherweise nicht unmittelbar nach ihrem Wortlaut, so auferlegte die Beschwerdeführerin der Beschwerdegegnerin mit der Verfügung vom 25. Januar 2024 doch zumindest nach deren Gehalt eine zusätzliche Auflage für den Verkauf der Eintrittskarten. Wie sich aus der Begründung der Verfügung ergibt, verfolgte die Beschwerdeführerin damit zumindest auch den Zweck, "künftige Fangewalt im Zusammenhang mit Fussballspielen des FC Zürich" zu verhindern (vgl. ferner auch Beschluss des Stadtrats Nr. 1844/2024 vom 19. Juni 2024, S. 10). Es gibt keine Anzeichen dafür, dass diese Motivation bloss vorgeschoben war und es der Beschwerdeführerin in Wahrheit allein um die Sanktionierung des FC Zürich und seiner Anhängerschaft für das Fehlverhalten nach dem Spiel gegen den FC Basel ging. Damit hielt sich die Südkurvensperrung im Rahmen der gesetzlichen Grundlage von Art. 3a Abs. 2 des Konkordats (vgl. auch Tim Willimann, Der Rechtsgehalt von Artikel 3a des Hooligan-Konkordats, sui generis 2025, Rz. 31).

3.

Zu prüfen bleibt nachfolgend, ob die Südkurvensperrung mit übergeordnetem Recht, namentlich den verfassungs- und konventionsmässigen Grundrechten, vereinbar war. Die Vorinstanz kam diesbezüglich zum Schluss, dass die Südkurvensperrung einen unverhältnismässigen Eingriff in die grundrechtlich geschützten Interessen der Beschwerdegegnerin und ihrer Anhänger darstellte. Die Beschwerdeführerin bestreitet dies und sieht sich in ihrem kommunalen Ermessensspielraum verletzt.

4.

4.1 Die Südkurvensperrung tangierte einerseits die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV), andererseits die Versammlungsfreiheit (Art. 22 BV; Art. 11 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950 [EMRK; SR 0.101]; Art. 21 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte vom 16. Dezember 1966 [UNO-Pakt II; SR0.103.2]) und die Vereinigungsfreiheit (Art. 23 BV; Art. 11 EMRK; Art. 22 UNO-Pakt II).

4.2 Die Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 BV gewährleistet insbesondere die freie Wahl des Berufs, den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung (Art. 27 Abs. 2 BV; vgl. BGE 151 I 194 E. 4.1; BGE 147 V 423 E. 5.1.3). Mit Blick auf die Freiheit der Berufsausübung umfasst der Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit unter anderem die freie Wahl der Organisationsform und weitere Aspekte der betrieblichen Organisation, die Vertragsfreiheit, die Werbefreiheit sowie die Freiheit der Ein- und Ausfuhr von Produkten (BGE 151 I 194 E. 4.1 mit Hinweisen).

4.3

4.3.1 Die Versammlungsfreiheit gemäss Art. 22 BV (vgl. zum Verhältnis dieser Norm zu Art. 11 EMRK und Art. 21 UNO-Pakt II BGE 148 I 33 E. 6.2) gewährleistet den Anspruch, Versammlungen zu organisieren, an Versammlungen teilzunehmen oder Versammlungen fernzubleiben. Politische Kundgebungen und Demonstrationen tragen dank ihrer Appellfunktion zur freien demokratischen Willensbildung bei und gelten deshalb praxisgemäss als besonders schutzwürdig (vgl. BGE 151 I 257 E. 3.2; BGE 148 I 33 E. 6.3 und 7.7.2; BGE 148 I 19 E. 5.2). Zu den geschützten Versammlungen gehören aber auch alle anderen Arten des Zusammenfindens von Menschen im Rahmen einer gewissen Organisation zu einem weit verstandenen gegenseitig meinungsbildenden, -äussernden oder -austauschenden Zweck (vgl. BGE 151 I 257 E. 3.1; 148 I 33 E. 6.3; BGE 147 I 161 E. 4.2; BGE 143 I 147 E. 3.1; BGE 137 I 31 E. 6.1; je mit Hinweisen). Konventionsrechtlichen Schutz geniessen nach Art. 11 Ziff. 1 EMRK nur "friedliche Versammlungen". Nach der Rechtsprechung können sich die Veranstalter und Teilnehmer nicht auf dieses Recht berufen, wenn sie gewalttätige Absichten haben, zur Gewalt aufrufen oder in anderer Weise die Grundlagen einer demokratischen Gesellschaft ablehnen (vgl. EGMR, 15. November 2018, Navalnyy gegen Russland, § 98; EGMR, 15. Oktober 2015, Kudrevičius u. a. gegen Litauen, § 92; BGE 147 IV 297 E. 3.1.1). Hingegen wird das konventionsmässige Recht des Organisators und des einzelnen Teilnehmers nicht beeinträchtigt, bloss weil sich andere Teilnehmer an der Versammlung gewalttätig verhalten (vgl. EGMR, 5. Januar 2016, Frumkin gegen Russland, § 137).

4.3.2 Neben den natürlichen Personen, die an der Versammlung teilnehmen, können sich auch die Organisatoren auf die Versammlungsfreiheit berufen, selbst wenn es sich dabei um juristische Personen handelt (vgl. EKMR, 15. März 1984, A. Association und H. gegen Österreich, § 2; EKMR, 16. Juli 1980, Christians against racism and fascism gegen Vereinigtes Königreich, § 4; vgl. auch EGMR, 15. November 2018, Nawalnyy gegen Russland, § 98; EGMR, 31. März 2009, Hyde Park und andere gegen Moldau, § 19; EGMR, 26. Juli 2007, Barankevich gegen Russland, § 25; VGr, 11. Juli 2024, VB.2021.00594, E. 1.6.3).

4.3.3 Anlässlich einer Beschwerde gegen das Zürcher Gesetz über den Beitritt zum Konkordat über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen vom 18. Mai 2009 prüfte das Bundesgericht, inwiefern die Vorschriften über Rayonverbote, Meldeauflagen und Polizeigewahrsam der ursprünglichen Fassung des Konkordats in den Schutzbereich der Versammlungsfreiheit eingriffen. Es erwog, dass zufällige Ansammlungen von Personen und Schaulustigen ohne verbindendes Ziel keine Versammlungen und deshalb beliebige Gruppen von Besuchern von Sportveranstaltungen grundsätzlich nicht von Art. 22 BV geschützt seien. Gleichwohl sei im Einzelfall nicht auszuschliessen, den Versammlungsbegriff auf Gruppierungen anzuwenden, wenn sie sich zum gemeinsamen Besuch von Sportveranstaltungen zusammenfänden, möglicherweise Hin- und Rückreise gemeinsam unternähmen und insoweit gewissermassen organisiert aufträten (BGE 137 I 31 E. 6.1).

4.4 Nach Rechtsprechung und Lehre erfasst die Vereinigungsfreiheit gemäss Art. 23 BV nicht nur Vereine im Sinn von Art. 60 des Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 (ZGB; SR 210), sondern alle Personenzusammenschlüsse unabhängig von ihrer Rechtsform (vgl. BGr, 29. August 2011, 2C_116/2011 / 2C_117/2011 / 2C_118/2011, E. 9.2; Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996, BBl 1997 I 1 [Botschaft BV], 168; Giovanni Biaggini, Die Vereinigungsfreiheit – Streiflichter auf ein Bundes-Grundrecht der ersten Stunde, in: Roger Zäch [Hrsg.], Individuum und Verband: Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 2006, Zürich 2006, S. 422; Jacques Dubey, Droits fondamentaux, Vol. II, Basel 2017, Rz. 2969; Christoph Errass in: St. Galler Kommentar, BV, 4. A., Zürich 2023, Art. 23 N. 11 und 13; Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2009, S. 597 f.; Nathanaël Pétermann in: Commentaire romand, Cst., Basel 2021, Art. 23 N. 23; Patricia M. Schiess Rütimann in: Basler Kommentar, BV, 2. A., Basel 2025, Art. 23 N. 9). Was die analoge Konventionsgarantie in Art. 11 EMRK angeht, ist der Vereinigungsbegriff gemäss der Rechtsprechung des EGMR autonom auszulegen; die landesrechtliche Rechtsform der Vereinigung dient bloss als Ausgangspunkt (vgl. EGMR, 29. April 1999, Chassagnou u. a. gegen Frankreich, § 100; vgl. auch EGMR, 10. Juli 2007, Schneider gegen Luxemburg, § 70). Erforderlich ist aber immerhin ein gemeinsamer Zweck, den die Mitglieder der Vereinigung für eine gewisse Dauer in einer gewissen Organisation verfolgen bzw. verfolgen wollen (vgl. zu Art. 23 BV Botschaft BV, 168; Biaggini, S. 422 f.; Dubey, Rz. 2969; Errass, Art. 23 N. 12; Pétermann, Art. 23 N. 26; Schiess Rütimann, Art. 23 N. 9; zu Art. 11 EMRK EKMR, 14. Dezember 1979, Young, James und Webster gegen Vereinigtes Königreich, § 167; Raphaëla Cueni in: Basler Kommentar, EMRK, Basel 2026, Art. 11 N. 32). Diese Anforderungen sah der EGMR etwa als erfüllt an bei Fanklubs, deren Zweck die Unterstützung des französischen Fussballklubs Paris-Saint-Germain war (vgl. EGMR, 27. Oktober 2016, Les Authentiks und Supras Auteuil 91 gegen Frankreich, §§ 6 und 75; EGMR, 22. Februar 2011, Association nouvelle des Boulogne Boys gegen Frankreich, § 3). Neben den natürlichen können sich auch juristische Personen auf die Vereinigungsfreiheit berufen, insbesondere wenn sie geltend machen, in der freien Ausübung der Vereinigungstätigkeiten eingeschränkt worden zu sein (vgl. BGE 140 I 201 E. 6.5.2, u. a. mit Hinweis auf EGMR, 9. Juni 2013, Sindicatul "Păstorul cel Bun" gegen Rumänien, §§ 136 ff.). Inhaltlich gewährleistet Art. 23 BV das Recht, Vereinigungen zu bilden, Vereinigungen beizutreten oder anzugehören und sich an den Tätigkeiten von Vereinigungen zu beteiligen (Abs. 2; BGE 140 I 201 E. 6.5.2). Diese Aufzählung der durch die Vereinigungsfreiheit geschützten Aspekte in Art. 23 Abs. 2 BV ist nicht abschliessend; vorbehaltlich der Einschränkungen gemäss Art. 36 BV verbietet diese Freiheit nicht nur Massnahmen, die sie unmittelbar behindern (wie z. B. das Verbot einer bestimmten Vereinigung; vgl. etwa BGE 63 I 281 E. 3; BGE 60 I 349 E. 1; vgl. zu Art. 11 EMRK EGMR, 27. Oktober 2016, Les Authentiks und Supras Auteuil 91 gegen Frankreich, § 74; EGMR, 11. Oktober 2011, Association Rhino gegen Schweiz, § 62), sondern auch indirekte Hindernisse für ihre Entfaltung, wie beispielsweise die Verpflichtung einer Person, ihre Mitgliedschaft offenzulegen, bzw. die Verpflichtung eines Vereins, die Liste seiner Mitglieder zu veröffentlichen (BGE 140 I 201 E. 6.5.2).

4.5 Wenn der Staat eine Versammlung verbietet oder einschränkt, die von einer Vereinigung organisiert wird, stellt sich die Frage, ob davon die Versammlungs-, die Vereinigungsfreiheit oder beide Grundrechte betroffen sind. In der Literatur wird der Schutzbereich der beiden verfassungsmässigen Grundrechte in diesen Fällen zum Teil danach voneinander abgegrenzt, ob die Versammlung nur Mitgliedern der Vereinigung oder einem weiteren Personenkreis offensteht (vgl. Kiener/Kälin/Wyttenbach, Grundrechte, 4. A., Bern 2024, Rz. 1130; ähnlich Errass, Art. 23 N. 19). Andere Autoren halten dafür, dass (General-)Versammlungen von Vereinigungen von beiden Grundrechten geschützt seien (vgl. Dubey, Rz. 2982) oder dass eine genaue Abgrenzung der beiden Grundrechte entbehrlich sei; entscheidend sei, dass der "zugrundeliegende Gedanke einer ungehinderten und pluralen Meinungsbildung optimal verwirklicht werde, so z. B. bei der Beurteilung einer polizeilichen Intervention anlässlich einer (offenen oder geschlossenen) Mitgliederversammlung eines Vereins" (Müller/Schefer, S. 604). Der EGMR beurteilt Beeinträchtigungen von Versammlungen, die von Vereinigungen organisiert werden, unter dem Blickwinkel der Versammlungsfreiheit, unabhängig davon, ob sie der Öffentlichkeit zugänglich oder geschlossen ("privat") sind (vgl. EGMR, 1. Juni 2021, Association Accept gegen Rumänien, § 138; EGMR, 15. November 2018, Navalnyy gegen Russland, § 98; EGMR, Kudrevičius u. a. gegen Litauen, 15. Oktober 2015, § 91; EKMR, 15. März 1984, A. Association und H. gegen Österreich, § 2).

4.6 Mit der Südkurvensperrung hinderte die Beschwerdeführerin die Beschwerdegegnerin daran, Tickets für die Stehplätze in der Südkurve zu verkaufen. Das stellt ohne Weiteres einen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdegegnerin dar. Da die Beschwerdeführerin mit dieser Massnahme den Schutz der öffentlichen Sicherheit bezweckte, erscheint die Südkurvensperrung als grundsatzkonforme Massnahme und verletzte sie zumindest nicht Art. 94 Abs. 1 und 4 BV (vgl. BGE 151 I 194 E. 4.2 mit Hinweisen). Die Verfassungskonformität der Südkurvensperrung hängt also unter dem Titel der Wirtschaftsfreiheit allein davon ab, dass die Voraussetzungen für eine Einschränkung nach Art. 36 BV eingehalten sind.

4.7 Aufgrund der Südkurvensperrung konnten sich während des Spiels des FC Zürich gegen den FC Lausanne-Sport vom 31. Januar 2024 keine Personen in der Südkurve des Stadions Letzigrund treffen. Es ist notorisch, dass viele Zuschauer in der Südkurve Jahreskarten besitzen, die den Fussballspielen des FC Zürich nicht bloss zum einmaligen oder unregelmässigen Konsum sportlicher Unterhaltung beiwohnen. Der regelmässige Matchbesuch in der Südkurve dient ihnen auch dazu, ihre Meinungen untereinander auszutauschen und sie gegenüber Dritten – namentlich gegenüber der eigenen und der gegnerischen Mannschaft, der Vereinsleitung, der gegnerischen Anhängerschaft und der weiteren Öffentlichkeit – zu äussern. Typischer Inhalt und Gegenstand dieser Kommunikation gegenüber Dritten sind einerseits die Motivation der eigenen Mannschaft, die Demotivation des Gegners und seiner Anhängerschaft sowie Lob oder Kritik an der eigenen Vereinsleitung. Andererseits werden zuweilen auch politische Botschaften an die Allgemeinheit gesendet. Übliche Mittel für die Kommunikation dieser Anliegen sind Choreografien, Transparente und Sprechgesänge. Oft werden die ganze oder zumindest grosse Teile der Südkurve in Choreografien und Sprechgesänge eingebunden, was eine minimale kurvenweite Organisation bedingt. Daneben organisieren sich die Anhänger innerhalb der Südkurve in Fanklubs und anderen Gruppierungen (vgl. Geschäftsprüfungskommission [GPK] der Stadt Zürich, Gewalt rund um Fussballspiele im Stadion Letzigrund, 16. September 2024, S. 26; Dennis Hoffmeyer, Die Zürcher Südkurve ist das grösste Jugendhaus der Schweiz, Neue Zürcher Zeitung [NZZ] vom 17. April 2024, S. 14 f.; René Laglstorfer et al., Anwälte und Arbeitslose, Bankerinnen und Bauarbeiter – wie die Südkurve zum Dauerthema wurde, Tagesanzeiger.ch, 29. März 2025 [aktualisiert am 23. April 2025]; Christine Steffen, Am Nullpunkt, NZZ am Sonntag, 21. Dezember 2025, S. 29). Diese auf Dauer angelegten Strukturen legen zumindest nahe, dass die Südkurvensperrung nicht bloss die Versammlungsfreiheit, sondern zumindest auch die Vereinigungsfreiheit tangierte. Unter Berücksichtigung der oben dargestellten Literaturmeinungen und der Rechtsprechung des EGMR (vgl. oben E. 4.5) ist es jedoch entbehrlich, die beiden Grundrechte an dieser Stelle punktgenau voneinander abzugrenzen. Es genügt bereits die Feststellung, dass sich anlässlich der Fussballspiele des FC Zürich im Stadion Letzigrund in der Südkurve Menschen jedenfalls bis zu einem gewissen Grad auch zum Zweck des Meinungsaustauschs und der Meinungsäusserung treffen und insofern daran ein grundrechtlich geschütztes Interesse besteht. Auf dieses Interesse kann sich auch die Beschwerdegegnerin berufen, da sie als Veranstalterin der Fussballspiele des FC Zürich zugleich auch als (Mit-)Organisatorin dieser Versammlung respektive Versammlungen zu betrachten ist (vgl. ausserdem unten E. 7.4, wonach die Beschwerdegegnerin als Zweckveranlasserin ins Recht gefasst werden kann). Das gilt im Interesse der Verwirklichung der Grundrechte (Art. 35 BV) umso mehr, als nach zwei kürzlich ergangenen Urteilen des Bundesgerichts zweifelhaft ist, ob einzelne Fans für sich genommen eine Massnahme wie die Südkurvensperrung anfechten könnten. Das Bundesgericht verneinte die Beschwerdelegitimation einzelner Fans in den beiden beurteilten Fällen, weil sich die Sperrung des Stadionsektors gegen den Veranstalter richte und die Fans davon nur indirekt betroffen seien. Dabei legte das Bundesgericht einiges Gewicht auf den Umstand, dass die beiden unmittelbar betroffenen Fussballklubs (Servette Football Club Genève 1890 bzw. Berner Sport Club Young Boys) – im Unterschied zum vorliegenden Fall – die Massnahmen selbst nicht angefochten hatten (vgl. BGr, 24. Oktober 2025, 1C_346/2025, E. 2.3 und 2.4; BGr, 16. Januar 2025, 1C_426/2024, E. 2.3).

5.

5.1 Die von der Südkurvensperrung betroffenen Grundrechte können eingeschränkt werden, sofern dafür eine gesetzliche Grundlage besteht (Art. 36 Abs. 1 BV). Auch die EMRK sieht die Möglichkeit von Einschränkungen der Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit auf gesetzlicher Grundlage vor (Art. 11 Ziff. 2 EMRK).

5.2 Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr (Art. 36 Abs. 1 BV). Je gewichtiger ein Grundrechtseingriff ist, desto höher sind die Anforderungen an Normstufe und Normdichte (BGE 151 I 137 E. 4.5.1 mit Hinweisen).

5.3 Das Gesetz über den Beitritt zum Konkordat über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen vom 18. Mai 2009 und seine Änderung durch das Gesetz vom 5. November 2012 (OS 68, 258) unterlagen dem fakultativen Referendum (Art. 33 Abs. 1 lit. a KV), sodass das Konkordat einschliesslich seines Art. 3a für den Kanton Zürich die Qualität eines formellen Gesetzes hat (vgl. BGE 140 I 2 E. 10.5.1). Art. 3a Abs. 2 definiert in Verbindung mit Art. 2 des Konkordats hinreichend bestimmt, dass Veranstalter von Fussballspielen der Super League wie die Beschwerdegegnerin zur Verhinderung von gewalttätigem Verhalten mittels Auflage verpflichtet werden können, keine Eintrittskarten für einen bestimmten Stadionsektor zu verkaufen. Nicht restlos klar wird aus dem Konkordat, wie gross und welcher konkreten Art das Risiko gewalttätigen Verhaltens sein muss, um die Sperrung eines Stadionsektors zu rechtfertigen. Derlei Unbestimmtheit ist indessen typisch für Polizeigesetze und stellt die Tauglichkeit der gesetzlichen Grundlage noch nicht infrage; der Unbestimmtheit ist aber bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit Rechnung zu tragen (vgl. BGE 147 I 478 E. 3.1.2 mit Hinweisen). Die Anforderungen des Legalitätsprinzips gemäss Art. 36 Abs. 1 BV wären hier jedenfalls selbst dann erfüllt, wenn die Südkurvensperrung als schwerwiegender Eingriff in grundrechtlich geschützte Interessen qualifiziert werden müsste.

6.

6.1 Einschränkungen der hier streitbetroffenen verfassungsmässigen Grundrechte müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein (Art. 36 Abs. 2 BV). Analoges gilt für Einschränkungen der konventionsrechtlichen Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit (vgl. Art. 11 Ziff. 2 EMRK).

6.2 Der Begriff des öffentlichen Interesses ist zeitlich und örtlich variabel und umfasst zunächst den Schutz der Polizeigüter (öffentliche Ordnung und Sicherheit, öffentliche Gesundheit, öffentliche Ruhe, Treu und Glauben im Geschäftsverkehr), aber auch kulturelle, ökologische sowie soziale Werte wie sie namentlich in den Staatsaufgaben zum Ausdruck kommen (BGE 151 I 194 E. 5.4.1; BGE 142 I 49 E. 8.1). Einschränkungen der konventionsrechtlichen Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit rufen nach einem der in Art. 11 Ziff. 2 EMRK enumerierten öffentlichen bzw. privaten Interessen (nationale oder öffentliche Sicherheit, Aufrechterhaltung der Ordnung oder Verhütung von Straftaten, Schutz der Gesundheit oder der Moral oder Schutz der Rechte und Freiheiten anderer).

6.3 Die Beschwerdeführerin berief sich in ihrer Verfügung vom 25. Januar 2024 auf die Verhinderung künftiger Fangewalt. Am Ausbleiben von Gewalttätigkeiten, wie sie sich nach dem Spiel des FC Zürich gegen den FC Basel vom 21. Januar 2024 ereignet hatten, bestand und besteht offensichtlich ein gewichtiges öffentliches (Sicherheits-)Interesse (vgl. Art. 57 BV; BGE 140 I 2 E. 10.5.2). Damit ist allerdings noch nichts dazu gesagt, ob die Südkurvensperrung tatsächlich einen Gewinn an öffentlicher Sicherheit versprach und wie gross dieser voraussichtlich war. Die Fragen sind vielmehr sogleich im Rahmen der Verhältnismässigkeit (Eignung und Zumutbarkeit; vgl. unten E. 7.3 und 7.5) zu prüfen.

7.

7.1 Einschränkungen der hier tangierten verfassungsmässigen Grundrechte müssen verhältnismässig sein (Art. 36 Abs. 3 BV). Auch die konventionsrechtliche Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit kann Einschränkungen unterworfen werden, die gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig sind, um die betroffenen öffentlichen Interessen zu schützen (Art. 11 Ziff. 2 EMRK).

7.2 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt, dass eine Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Zieles geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweist, mithin eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation vorliegt (BGE 151 I 257 E. 7.1; BGE 149 I 291 E. 5.8 mit Hinweis). Erforderlich ist eine Massnahme, wenn der angestrebte Erfolg nicht durch gleich geeignete, aber mildere Massnahmen erreicht werden kann (BGE 151 I 257 E. 7.1; BGE 147 I 346 E. 5.5 mit Hinweisen). Der Eingriff darf in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller Hinsicht nicht einschneidender sein als notwendig, um das legitime Ziel zu erreichen (BGE 151 I 257 E. 7.1; BGE 142 I 49 E. 9.1 mit Hinweisen). Um in persönlicher Hinsicht erforderlich zu sein, darf sich eine polizeiliche Massnahme grundsätzlich nur gegen den Störer, nicht aber gegen bloss mittelbare Verursacher des polizeiwidrigen Zustands richten (vgl. BGE 147 I 161 E. 6.2; Kiener/Schindler/Brunner, Polizeirecht, Zürich 2025, Rz. 269). Das Erfordernis der Unmittelbarkeit der Verursachung der Gefahr oder Störung bedeutet, dass als polizeirechtlich erhebliche Ursachen nur solche Handlungen in Betracht fallen, die bereits selber die Grenze zur Gefahr überschritten haben; entferntere, lediglich mittelbare Verursachungen scheiden aus. Als Störer gilt erstens der Verhaltensstörer, der durch sein eigenes Verhalten oder durch das Verhalten Dritter, für die er verantwortlich ist, die öffentliche Ordnung und Sicherheit unmittelbar stört oder gefährdet (z. B. randalierende Demonstranten). Zweitens wird der Zustandsstörer erfasst, der die tatsächliche oder rechtliche Herrschaft über Sachen hat, welche die Polizeigüter unmittelbar stören oder gefährden (z. B. Eigentümer einer vorschriftswidrigen Baute). Drittens gilt schliesslich der Zweckveranlasser als Störer, der durch sein Tun oder Unterlassen bewirkt oder bewusst in Kauf nimmt, dass ein anderer die Polizeigüter stört oder gefährdet (z. B. der Organisator einer Veranstaltung; BGE 147 I 161 E. 6.2; BGE 143 I 147 E. 5.1 mit Hinweisen). Die Zumutbarkeit des Eingriffs beurteilt sich anhand einer umfassenden Interessenabwägung zwischen privaten und öffentlichen Interessen (BGE 151 I 257 E. 7.1; BGE 147 I 450 E. 3.2.3; BGE 143 I 147 E. 3.1 mit Hinweisen).

7.3 Um beurteilen zu können, ob die Südkurvensperrung geeignet war, das öffentliche Interesse zu fördern, müssen die konkreten Sicherheitsrisiken identifiziert und die Wirksamkeit der Massnahme im Hinblick auf diese Risiken eruiert werden.

7.3.1 Dabei genügt es nach der bundesgerichtlichen Praxis für die Eignung bereits, wenn die Massnahme mit Blick auf den angestrebten Zweck Wirkungen zu entfalten vermag und nicht gänzlich daran vorbei zielt (BGE 151 I 194 E. 6.3; BGE 144 I 126 E. 8.1). Ausserdem ist zu berücksichtigen, dass die Beschwerdeführerin bei der Anordnung der Südkurvensperrung mit erheblicher Ungewissheit konfrontiert war. Aufgrund der Neuheit der Massnahme fehlte es der Beschwerdeführerin an belastbaren Erfahrungen, aufgrund derer sie die Wirksamkeit der Südkurvensperrung verlässlich hätte vorhersagen können. Die vorliegende Situation ähnelte in dieser Hinsicht jener, in der sich die Behörden zu Beginn der Covid-19-Pandemie wiederfanden (vgl. auch BGE 149 I 191 E. 7.3, wonach diese Ungewissheit typisch sei für Massnahmen der Risikoprävention). Diesbezüglich hielt das Bundesgericht im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung fest, dass "Abwehrmassnahmen nicht erst dann getroffen werden können, wenn wissenschaftliche Klarheit vorliegt, sondern bereits dann, wenn eine erhebliche Plausibilität besteht", jedenfalls wenn es um möglicherweise gewichtige Risiken gehe. Mit fortschreitendem Wissen seien die Massnahmen aber anzupassen (BGE 147 I 450 E. 3.2.6–7; vgl. auch BGE 149 I 191 E. 7.3). Dieser Prüfmassstab und die Pflicht zur fortlaufenden Überprüfung angeordneter Massnahmen ist auch für die hier zu beurteilenden Sicherheitsrisiken sachgerecht. Zu Recht bediente sich also auch die Vorinstanz zumindest sinngemäss dieser Herangehensweise.

7.3.2 Die Verfügung der Beschwerdeführerin vom 25. Januar 2024 sprach unspezifisch von "künftige[r] Fangewalt im Zusammenhang mit Fussballspielen des FC Zürich", die verhindert werden sollte, ohne näher auszuführen, welche der in Art. 2 des Konkordats bezeichneten Formen diese Gewalt annehmen und wo – innerhalb oder ausserhalb des Stadions – sie sich zutragen würde. Die Massnahme stand zwar in einem engen Zusammenhang mit den Gewalttätigkeiten nach dem Spiel des FC Zürich gegen den FC Basel am 21. Januar 2024, die sich ausserhalb des Stadions ereignet und Angriffe gegen Polizeiangehörige mit brennenden Handlichtfackeln, Rauchpetarden, Feuerwerk, Steinen und Flaschen umfasst hatten. Es lässt sich jedoch nicht sagen, dass die Massnahme sich ausschliesslich gegen Gewalttätigkeiten ausserhalb des Stadions richtete und nicht auch die Verhinderung von Gewalttätigkeiten innerhalb des Stadions bezweckte. Wie gross bzw. wie stark erhöht die Wahrscheinlichkeit von Gewalttätigkeiten in- und ausserhalb des Stadions war, wird jedoch im Hinblick auf die Zumutbarkeit der Massnahme zu prüfen sein (vgl. unten E. 7.5).

7.3.3 Soweit Gewalttätigkeiten im Stadion betroffen sind, bestehen keine ernsthaften Zweifel daran, dass die Südkurvensperrung zumindest gewisse sicherheitsrelevante Wirkungen entfaltete: Halten sich keine Personen in der Südkurve auf, eliminiert dies die Wahrscheinlichkeit von Gewalttätigkeiten in und aus diesem Stadionsektor (z. B. Würfe von Handlichtfackeln auf das Spielfeld oder in andere Sektoren). Aufgrund des insgesamt reduzierten Zuschaueraufkommens und der anderen Atmosphäre und Platzverhältnisse in den Sitzplatzsektoren besteht zudem zumindest eine erhebliche Plausibilität dafür, dass die Sperrung der Stehplätze in der Südkurve die Wahrscheinlichkeit von Gewalttätigkeiten im Stadion insgesamt reduzierte. An dieser Beurteilung ändert nichts, dass der Verkauf von Eintrittskarten in den anderen Sektoren nicht gestoppt worden war und deshalb absehbar war, dass sich viele Zuschauer, die das Spiel ansonsten in der Südkurve verfolgt hätten, in anderen Stadionsektoren einfinden würden – und dies schliesslich auch effektiv taten.

7.3.4 Deutlich weniger plausibel ist hingegen, dass die Südkurvensperrung auch die Wahrscheinlichkeit von Ausschreitungen ausserhalb des Stadions reduzierte. Die Vorinstanz erwog diesbezüglich der Beschwerdeführerin folgend, dass weniger gewaltbereites Publikum im Stadion zwangsläufig weniger Personen auf den An- und Abreisewegen bedeutet habe. Wenn sich gewaltbereite Einzeltäter nicht bzw. weniger gut in der Anonymität der Masse verstecken könnten, erleichtere dies den Einsatzkräften die Identifizierung und Verfolgung. Auf der anderen Seite gab die Vorinstanz der Beschwerdegegnerin folgend aber auch zu bedenken, dass die Sperrung eines Sektors von den Anhängern als illegitime Kollektivstrafe wahrgenommen werde und sie gewaltbereite Fans erst recht provozieren könnte, anlässlich des betroffenen Spiels zum oder in die Nähe des Stadions zu kommen und Gewalttätigkeiten zu begehen (vgl. zum Stellenwert der Akzeptanz auch Brechbühl/Schwery/Pfister, Evaluation Hooligan Konkordat, Schlussbericht vom 15. September 2020 [Evaluation Hooligan Konkordat], S. 9, 12 f., 69 f., 83 und 93 etc.). Auch im Bericht zum sogenannten Kaskadenmodell vom 31. Oktober 2023, den die Konferenz der Kantonalen Polizeikommandantinnen und -kommandanten (KKPKS) und die Swiss Football League (SFL) in Auftrag gegeben hatten, wird auf diese Gefahr hingewiesen (vgl. Wissmath/Kraus, Teilprojekt Kaskadenmodell, in: KKPKS/SFL, Projektbericht "Progresso", 31. Oktober 2023 [Bericht Kaskadenmodell 2023], S. 20 ["Es wird darauf hingewiesen, dass Fans möglicherweise trotzdem anreisen und ausserhalb des Stadions Randale machen."]). Gewisse Autoren sprechen der Sperrung von Stadionsektoren aus diesem Grund die Eignung als Massnahme zur Prävention von Fangewalt grundsätzlich ab (vgl. Meier, S. 263 ff.; kritisch auch Fleischmann, Rz. 500; Willmann, Rz. 31 [bezogen auf den vorliegenden Fall]).

7.3.5 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass zwar Zweifel an der Wirksamkeit der Südkurvensperrung in Bezug auf Gewalttätigkeiten ausserhalb des Stadions bestehen. Die Massnahme war aber zumindest geeignet, die Wahrscheinlichkeit von Gewalttätigkeiten innerhalb des Stadions anlässlich des Spiels des FC Zürich gegen den FC Lausanne-Sport zu reduzieren.

7.4 Am 24. Januar 2024 nach dem Spiel gegen den FC Basel sowie bei früheren Spielen des FC Zürich hatten sich Gewalttätigkeiten zugetragen. Indem die Beschwerdegegnerin das Spiel gegen den FC Lausanne-Sport organisierte, nahm sie in Kauf, dass Anhänger des FC Zürich die Polizeigüter erneut stören oder gefährden würden. In Bezug auf Gewalttätigkeiten, die sich unmittelbar vor, an oder unmittelbar nach diesem Spiel im oder in der Nähe des Stadions hätten ereignen können, ist die Beschwerdegegnerin nach der bundesgerichtlichen Praxis als Zweckveranlasserin zu betrachten (vgl. BGE 147 I 161 E. 6.4; 143 I 147 E. 5.1), wie bereits die Vorinstanz zutreffend erwog. Es ist nicht erkennbar, welche Massnahmen die Beschwerdeführerin hätte ergreifen können, die sich einzig gegen die einzelnen potenziellen Gewalttäter als Verhaltensstörer gerichtet und eine ähnliche Wirkung wie die Südkurvensperrung erzielt hätten. Auch in sachlicher und räumlicher Hinsicht sind keine milderen Massnahmen ersichtlich, welche das Risiko von Gewalttätigkeiten in ähnlicher Weise reduziert hätten wie die Südkurvensperrung. Die Voraussetzung der Erforderlichkeit ist demnach erfüllt.

7.5

7.5.1 Die öffentlichen sowie die privaten Interessen Dritter daran, dass Fussballspiele der Super League keine Schädigungen von Personen – einschliesslich der Sicherheitskräfte – und Sachen hervorrufen, wiegen grundsätzlich schwer. Das bedeutet aber ebenso wenig wie in anderen Lebensbereichen (vgl. zur öffentlichen Gesundheit BGE 149 I 191 E. 7.2), dass vom Staat erwartet werden kann und muss, nach einem Null-Risiko zu streben und das von einem Fussballspiel der Super League ausgehende Sicherheitsrisiko vollständig zu eliminieren. Dementsprechend vermag auch nicht jede noch so geringe Verbesserung des Sicherheitsniveaus Eingriffe in die hier tangierten Grundrechte zu rechtfertigen. Für die Interessenabwägung relevant ist also nicht das allgemeine Sicherheitsinteresse, sondern der erwartete Gewinn an Sicherheit, den eine konkret streitbetroffene Massnahme verspricht. Dieser erwartete Gewinn an Sicherheit lässt sich bestimmen, indem die konkreten Sicherheitsrisiken durch Multiplikation der möglichen Schädigungen mit ihrer Eintretenswahrscheinlichkeit quantifiziert (vgl. Hansjörg Seiler, Individualrisiko und Kollektivrisiko in der Risikowissenschaft und im Recht, Risiko & Recht 2/2023, S. 10) sowie die Wirksamkeit der Massnahme bewertet werden. Auf der anderen Seite sind die von der Südkurvensperrung betroffenen privaten Interessen zu gewichten und schliesslich die verschiedenen Interessen gegeneinander abzuwägen.

7.5.2 Wie die Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerde ausführt, ging sie aufgrund des Vorfalls nach dem Spiel des FC Zürich gegen den FC Basel von einer erhöhten Wahrscheinlichkeit ähnlicher Schädigungen im Anschluss an die nächsten Spiele des FC Zürich aus ("Nach den gravierenden Vorkommnissen vom 21. Januar 2024 war zu befürchten, dass sich gewaltorientierte Fussballanhänger der Beschwerdegegnerin bald wieder erneut in einer ähnlichen Weise verhalten könnten, die zu einer Gefährdung von Personen und Sachen führen würde."). Andere Anhaltspunkte für erhöhte Sicherheitsrisiken, namentlich für Ausschreitungen innerhalb des Stadions, bestanden nach der Auffassung der Vorinstanz nicht und macht die Beschwerdeführerin auch nicht geltend. Im Gegenteil anerkennt die Beschwerdeführerin ausdrücklich, dass es in der Vergangenheit bei Begegnungen zwischen dem FC Zürich und FC Lausanne-Sport zu keinen Ausschreitungen zwischen den Fangruppierungen gekommen sei. Eine im Vergleich zu gewöhnlichen Spielen erhöhte Wahrscheinlichkeit von Gewalttätigkeiten im Stadion während des Spiels lässt sich auch unter der gebotenen Ex-ante-Perspektive nicht ausmachen.

7.5.3 Demgegenüber konnte in den Ausschreitungen nach dem Spiel gegen den FC Basel ein Anhaltspunkt für eine – im Vergleich zu gewöhnlichen Spielen des FC Zürich – erhöhte Wahrscheinlichkeit ähnlicher Vorfälle nach den unmittelbar anschliessenden Spielen gesehen werden. Mit der Vorinstanz zu berücksichtigen ist an dieser Stelle jedoch, dass die Beschwerdeführerin für das unmittelbar folgende (Auswärts-)Spiel des FC Zürich gegen den Grasshopper Club Zürich im Stadion Letzigrund vom 28. Januar 2024 ("Derby") keine vergleichbare Massnahme anordnete. Dies erstaunt, zumal zwischen den beiden Zürcher Fussballklubs respektive ihren jeweiligen Anhängerschaften notorisch eine besonders intensive Rivalität herrscht (vgl. auch Evaluation Hooligan Konkordat, S. 31 oben) und es in der Vergangenheit bekanntermassen zahlreiche gewalttätige Auseinandersetzungen zwischen Anhängern der beiden Klubs oder mit der Polizei in- und ausserhalb des Stadions Letzigrund gegeben hatte (vgl. statt vieler etwa Stadtpolizei Zürich, Polizeieinsatz nach Fussballspiel, Medienmitteilung vom 20. Februar 2023; dies., Polizeieinsatz Fussballspiel Grasshopper Club Zürich – FC Zürich, Medienmitteilung vom 2. Oktober 2022; Fabian Ruch, Nur das Stadion dämpft das Spektakel, NZZ vom 25. Oktober 2021, S. 12). Zu einer solchen Auseinandersetzung war es gerade erst am Vortag des Derbys vom 28. Januar 2024 an der Tramhaltestelle Mattenhof gekommen, wo eine Schlägerei mehrere Verletzte gefordert hatte (vgl. Fabian Baumgartner/Tobias Marti, Das Wüten der militanten Ultras, NZZ vom 10. Februar 2024, S. 15).

7.5.4 Wenn die Beschwerdeführerin darauf verzichtet, für ein Spiel trotz erhöhter Wahrscheinlichkeit von Gewalttätigkeiten eine bestimmte Sicherheitsmassnahme anzuordnen, verbietet ihr dies zwar nicht, für ein späteres Spiel die betreffende Massnahme doch noch zu ergreifen, sofern die Gefährdungslage auch für dieses Spiel danach ruft. Dass die Beschwerdeführerin für das Spiel gegen den Grasshopper Club Zürich davon absah, die Südkurve zu sperren, ist aber als Anzeichen dafür zu werten, dass auch die Beschwerdeführerin respektive ihr zuständiges Personal entweder die Gefahr weiterer Gewalttätigkeiten im Anschluss an das Derby oder aber die Wirksamkeit der Südkurvensperrung zum Zweck der Gewaltprävention für nicht besonders gross hielt. Die Behauptung der Beschwerdeführerin, die Zeit für eine Umsetzung der Südkurvensperrung am Derby wäre zu knapp gewesen, überzeugt jedenfalls nicht. Abgesehen davon, dass zwischen den Ausschreitungen am 21. Januar 2024 und dem Derby am 28. Januar 2024 eine ganze Woche lag, ist es nicht plausibel, dass eine Veranstalterin mehr als drei Tage Vorlaufzeit braucht, um einen Stadionsektor zu sperren. Ausserdem substanziiert die Beschwerdeführerin weiterhin nicht, worin der organisatorische Mehraufwand für die Beschwerdegegnerin bestanden hätte, wenn die Beschwerdeführerin die Massnahme schon für das Derby am 28. Januar 2024 angeordnet hätte.

7.5.5 Hinzu kommt, dass nach dem Derby keine weiteren Ausschreitungen stattfanden. Waren die Ausschreitungen nach dem Spiel gegen den FC Basel ein Anhaltspunkt für eine erhöhte Wahrscheinlichkeit ähnlicher Gewalttätigkeiten nach den folgenden Spielen, so muss konsequenterweise umgekehrt deren Ausbleiben nach dem Derby vier Tage später als Anhaltspunkt dafür gewertet werden, dass sich die Lage vor dem Spiel gegen den FC Lausanne-Sport bereits wieder etwas beruhigt hatte. Gleichwohl sah die Beschwerdeführerin keinen Anlass, die angeordnete Massnahme aufzuheben oder anzupassen. Berücksichtigt man weiter, dass zwischen dem FC Zürich und dem FC Lausanne-Sport bzw. den jeweiligen Anhängerschaften keine besondere Rivalität herrscht, erscheint die Wahrscheinlichkeit von erneuten Ausschreitungen im Vergleich zu einem gewöhnlichen Spiel des FC Zürich höchstens noch als leicht erhöht.

7.5.6 Wie bereits erwogen (vgl. oben E. 7.3.3), ist es erheblich plausibel, dass die Südkurvensperrung das Risiko von Schädigungen durch Gewalttätigkeiten im Stadion reduzierte. Für eine erhöhte Wahrscheinlichkeit von Gewalttätigkeiten im Stadion fehlten jedoch Anhaltspunkte. Umgekehrt war die Wahrscheinlichkeit von Gewalttätigkeiten ausserhalb des Stadions am 31. Januar 2024 zwar leicht erhöht, doch bestehen erhebliche Zweifel daran, dass die Südkurvensperrung diese Wahrscheinlichkeit zu reduzieren vermochte. Daraus folgt, dass die Südkurvensperrung nur einen geringen Gewinn an Sicherheit versprach.

7.5.7 Was sodann die Interessen angeht, die durch die Südkurvensperrung beeinträchtigt wurden, wiegt das rein finanzielle Interesse der Beschwerdegegnerin nicht schwer. Wie schon die Vorinstanz erwog, stand es der Beschwerdegegnerin frei, die Eintrittskarten für die anderen Sektoren zu verkaufen. Es war absehbar, dass zahlreiche Anhänger, die das Spiel ansonsten in der Südkurve verfolgt hätten, Eintrittskarten für andere Sektoren erwerben würden. Ob die Beschwerdegegnerin aufgrund der Südkurvensperrung eine finanzielle Einbusse erleiden würde, war deshalb ex ante ungewiss. Eine solche Einbusse wurde auch ex post nicht dargetan. Zwar ist nicht völlig ausgeschlossen, dass die Südkurvensperrung auch die kommerziellen Interessen der Beschwerdegegnerin in einem weiteren Sinn beeinträchtigte, weil die Spieler des FC Zürich im Spiel gegen den FC Lausanne-Sport möglicherweise stärker motiviert gewesen wären, wenn sie durch die Anhänger in der Südkurve mit ihren üblichen Mitteln unterstützt worden wären. Aber auch dieses Interesse wöge nicht besonders schwer. Deutlich stärker ins Gewicht fallen demgegenüber die Interessen der Anhänger des FC Zürich an der Möglichkeit, sich anlässlich der Spiele des FC Zürich zu versammeln, ihre Meinungen untereinander auszutauschen und gegenüber Dritten kundzutun, was ihnen durch die Sperrung der Südkurve zwar nicht verunmöglicht, aber doch erheblich erschwert wurde. Zwar dienen diese Versammlungen der verschiedenen Fan-Gruppierungen jedenfalls nicht hauptsächlich politischen Zwecken, sodass sie nicht von der praxisgemässen Privilegierung politischer Kundgebungen profitieren (vgl. oben E. 4.3.1 und dortige Hinweise). Abgesehen hiervon darf für die Zulassung oder Einschränkung von Versammlungen aber nicht massgebend sein, ob ihr Ziel – hier insbesondere die Unterstützung des FC Zürich – den zuständigen Behörden mehr oder weniger wertvoll erscheint (vgl. BGE 148 I 33 E. 7.7.2), zumal weder der Beschwerdegegnerin noch der grossen Mehrzahl der Anhänger die Absicht unterstellt werden kann, Gewalttätigkeiten zu verüben oder ihnen Vorschub zu leisten (vgl. oben E. 4.3.1).

7.5.8 In der Festlegung des akzeptablen Risikos gesteht die bundesgerichtliche Rechtsprechung den Fachbehörden auf der einen Seite einen gewissen Spielraum zu (vgl. BGE 147 I 450 E. 3.2.5). Wie viel Risiko zu akzeptieren ist, wird aber auf der anderen Seite auch beeinflusst vom Gewicht der beeinträchtigten privaten Interessen. In diesem Sinn ergibt sich das akzeptable Risiko aus der Abwägung der einander widerstreitenden Interessen (vgl. BGE 149 I 191 E. 7.2; vgl. auch BGE 148 I 33 E. 7.6 und 7.8.1). Die für die hier zu beurteilenden Risiken zuständigen Sicherheitsbehörden haben in ihren Berichten und Empfehlungen Massnahmen wie die Sperrung von Stadionsektoren rein retrospektiv als Reaktion auf bereits eingetretene Ereignisse konzipiert, ohne eine Anleitung für die Bewertung des Sicherheitsrisikos zu geben, das vom konkret von der Massnahme betroffenen Spiel ausgeht. Wenn aber die Sperrung von Stadionsektoren erst in Betracht kommen soll nach "schwerwiegenden Ereignissen" (KKJPD, Empfehlungen vom 30. Juni 2016 zur Anwendung des Konkordats über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen, S. 4) respektive nach "Gewalt gegen Personen mit Verletzungsfolge" oder nach einem "Einsatz von Waffen, Pyrotechnik oder Gegenständen gegen Personen" (vgl. Bericht Kaskadenmodell 2023, S. 72, wobei aus diesem Bericht nicht klar wird, ob nur Gewalt gegen "unbeteiligte Personen" die Sperrung eines Stadionsektors auslösen soll), so impliziert dies zumindest in der Tendenz, dass die gewöhnliche, jedem Fussballspiel der Super League inhärente Wahrscheinlichkeit schwerwiegender Gewalttätigkeiten nach Auffassung der Sicherheitsbehörden akzeptiert werden muss und jedenfalls noch nicht genügt, um Stadionsektoren zu sperren.

7.5.9 Angesichts des geringen Gewinns an Sicherheit, den die Südkurvensperrung im hier zu beurteilenden Einzelfall versprach, sowie unter Berücksichtigung der Unbestimmtheit der gesetzlichen Grundlage (vgl. oben E. 5.3) sind die grundrechtlich geschützten und durch die Südkurvensperrung beeinträchtigten Interessen als gewichtiger einzustufen als die öffentlichen Interessen an der Grundrechtseinschränkung. Die Würdigung der Vorinstanz ist demnach zu bestätigen. Ihre Feststellung, dass die Verfügung der Beschwerdeführerin vom 25. Januar 2024 rechtswidrig war, erweist sich als zutreffend.

8.

Die Rüge der Beschwerdeführerin, die Vorinstanz habe ihre Gemeindeautonomie verletzt, kann nach dem Gesagten nicht von Erfolg gekrönt sein. Wenn die Gemeinden in ihrem Ermessensspielraum generell den Grundsatz der Verhältnismässigkeit beachten müssen und insoweit der gerichtlichen Kontrolle unterliegen (vgl. BGE 145 I 52 E. 3.6), gilt dies erst recht, wenn sie wie hier in grundrechtlich geschützte Interessen eingreifen.

9.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde unbegründet. Da die Beschwerdeführerin keine Rechtsverletzungen rügt, die in keinem engen Konnex zur Gemeindeautonomie stehen, und derartige Rechtsverletzungen jedenfalls nicht offensichtlich sind, braucht nicht geprüft zu werden, ob die Beschwerdeführerin auch nach § 21 Abs. 2 lit. a oder c VRG zur Beschwerde legitimiert wäre (vgl. Bertschi, § 21 N. 123). Die Beschwerde ist demnach abzuweisen, soweit darauf eingetreten wird (vgl. oben, E. 1.2.5).

10.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Die Beschwerdeführerin hat der Beschwerdegegnerin sodann für das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG und § 17 Abs. 2 lit. a VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 6'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 145.-- Zustellkosten,

Fr. 6'145.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung von Fr. 3'500.- zu bezahlen.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) das Statthalteramt des Bezirks Zürich.