Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2025.00484
Urteil
der 4. Kammer
vom 4. September 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
Gemeinde Maur,
vertreten durch den Gemeinderat Maur,
dieser vertreten durch Prof. Dr. iur. A,
Beschwerdeführerin,
gegen
B,
Beschwerdegegner,
betreffend Kreditbewilligung für die Erweiterung einer Asylunterkunft bzw. von Asylunterkünften,
hat sich ergeben:
I.
Der Gemeinderat der Gemeinde Maur ordnete am 24. März 2025 für den 28. September 2025 eine Urnenabstimmung betreffend folgende Abstimmungsfrage an:
"Variante A (Empfehlung Gemeinderat):
Stimmen Sie dem Kredit von CHF 4'677'000 für die Erweiterung der Asylunterkunft Tobelstrasse, die Erweiterung der Unterkunft Lohwis und die formelle Überführung des bestehenden Asylprovisoriums Lohwis in eine definitive Unterkunft zu?
Variante B:
Stimmen Sie dem Kredit von CHF 2'677'000 für die Erweiterung der Asylunterkunft Tobelstrasse und die formelle Überführung des Asylprovisoriums Lohwis in eine definitive Unterkunft zu?
Stichfrage:
Falls sowohl der Hauptantrag als auch der Variantenantrag angenommen werden: Welche Variante bevorzugen Sie?"
Am 25. April 2025 publizierte der Gemeinderat die Anordnung in der Maurmer Post und auf der Website der Gemeinde (https://www.maur.ch/aktuelles-projekte/amtliche-publikationen.html/595/news/4027) bzw. informierte die Stimmberechtigten darüber, dass am 28. September 2025 ein Urnengang über folgende Vorlage stattfinde:
"Kreditbewilligung von CHF 4'677'000 für die Erweiterung der Asylunterkunft Tobelstrasse, die Erweiterung der Asylunterkunft Lohwis und die formelle Überführung des bestehenden Asylprovisoriums Lohwis in eine definitive Unterkunft."
II.
Dagegen rekurrierte B am 28. April 2025 beim Bezirksrat Uster, welcher das Rechtsmittel mit Beschluss vom 28. Juli 2025 guthiess und die Gemeinde Maur anwies, die Urnenabstimmung vom 28. September 2025 abzusagen und baldmöglichst neu anzusetzen (Dispositiv-Ziff. I); Verfahrenskosten wurden nicht erhoben (Dispositiv-Ziff. II) und auch keine Parteientschädigungen zugesprochen (Dispositiv-Ziff. III).
III.
Die Gemeinde Maur erhob am 7. August 2025 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss des Bezirksrats Uster vom 28. Juli 2025 aufzuheben.
B schloss mit Beschwerdeantwort vom 15. August 2025 auf Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge; er verlangte zudem, dass gegenüber der Gemeinde Maur "eine Rüge auszusprechen" sei, weil sie die Anordnung der Urnenabstimmung vom 28. September 2025 nur unvollständig publiziert habe. Der Bezirksrat Uster verzichtete gleichentags auf Vernehmlassung.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von Beschwerden gegen Rekursentscheide der Bezirksräte in Stimmrechtssachen zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2] in Verbindung mit § 161 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 [LS 161]).
§ 21a lit. c VRG räumt den betroffenen Gemeindebehörden eine direkte Rechtsmittelbefugnis in Stimmrechtssachen ein. Die Beschwerdeführerin ist somit zur Beschwerde legitimiert.
Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben ebenfalls zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.
Das Verwaltungsgericht amtet nicht als Aufsichtsinstanz über die Gemeinden und das Verwaltungsrechtspflegegesetz kennt das Institut der Anschlussbeschwerde nicht. Dem Ersuchen des Beschwerdegegners, das Verwaltungsgericht habe gegenüber der Beschwerdeführerin wegen unvollständiger Publikation der auf den 28. September 2025 angesetzten Abstimmung eine Rüge auszusprechen, kann daher von vornherein nicht stattgegeben werden.
3.
3.1 Die Vorinstanz hiess den Rekurs des Beschwerdegegners mit der Begründung gut, dass die angefochtene Vorlage gegen den Grundsatz der Einheit der Materie verstosse. Das Stimmvolk der Gemeinde Maur solle anlässlich der Urnenabstimmung vom 28. September 2025 über zwei Varianten zur Erweiterung der Asylunterkünfte Tobelstrasse und Lohwis abstimmen. Dabei könnten die Stimmberechtigten bei der Variante A über einen Kredit für die Erweiterung der Asylunterkunft Tobelstrasse, der formellen Überführung der Asylunterkunft Lohwis und der Erweiterung der Asylunterkunft Lohwis abstimmen. Die Variante B unterscheide sich insofern von der Variante A, als auf eine Erweiterung der Asylunterkunft Lohwis verzichtet werde. Eine Abstimmung über einen Kredit für die Erweiterung der Asylunterkunft Tobelstrasse unabhängig und getrennt von der Unterkunft Lohwis sei gemäss Abstimmungsfrage jedoch nicht vorgesehen; das Stimmvolk solle über die Erweiterung der Asylunterkunft Tobelstrasse bei beiden Varianten befinden. Den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern werde demnach konsequenterweise die Freiheit genommen, unabhängig von der Überführung des bestehenden Asylprovisoriums Lohwis in eine definitive Unterkunft sowie einer Erweiterung besagter Unterkunft über eine Erweiterung der Unterkunft Tobelstrasse abzustimmen und sich für oder gegen dieses spezifische Projekt auszusprechen. Wie der Beschwerdegegner indes richtig festhalte, handle es sich vorliegend bei den geplanten Erweiterungen der Asylunterkünfte Tobelstrasse und Lohwis um zwei voneinander unabhängige Projekte, die entsprechend einzeln zu beurteilen seien. Namentlich wäre eine Unterbringung von Asylbewerberinnen und Asylbewerbern auch möglich, wenn nur die Asylunterkunft Lohwis erweitert würde oder umgekehrt nur die Asylunterkunft Tobelstrasse. Die Kreditvorlagen seien folglich aufzuteilen, damit die Stimmberechtigten über die einzelnen Projekte unabhängig voneinander abstimmen könnten.
3.2 Die in der Bundesverfassung verankerte Garantie der politischen Rechte (Art. 34 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe (Art. 34 Abs. 2 BV). Geschützt wird durch Art. 34 Abs. 2 BV namentlich das Recht der Stimmberechtigten, weder bei der Bildung noch bei der Äusserung des politischen Willens unter Druck gesetzt oder in unzulässiger Weise beeinflusst zu werden (BGE 140 I 338 E. 5 mit Hinweisen).
Das Prinzip der Einheit der Materie bildet einen Teilaspekt dieses Anspruchs. Es verlangt, dass eine Vorlage grundsätzlich nur einen Sachbereich zum Gegenstand haben darf bzw. dass zwei oder mehrere Sachfragen und Materien nicht in einer Art und Weise miteinander zu einer einzigen Abstimmungsvorlage verbunden werden, die die Stimmberechtigten in eine Zwangslage versetzt und ihnen keine freie Wahl zwischen den einzelnen Teilen belässt. Umfasst eine Abstimmungsvorlage mehrere Sachfragen und Materien, ist erforderlich, dass die einzelnen Teile einen sachlichen inneren Zusammenhang aufweisen und in einer sachlichen Beziehung zueinander stehen und dasselbe Ziel verfolgen. Dieser sachliche Zusammenhang darf nicht bloss künstlich, subjektiv oder rein politisch bestehen (zum Ganzen BGr, 9. Dezember 2010, 1C_283/2010, E. 3.2 mit Hinweisen, auch zum Folgenden; ferner Yvo Hangartner et al., Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. A., Zürich 2023, N. 2357 ff.; Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Zürich 1990, S. 121 f.; siehe zudem für den Kanton Zürich Christian Schuhmacher, in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 28 N. 10, wonach sich in den Materialien zur Kantonsverfassung keine Hinweise fänden, dass jene strengere Bedingungen an die Einheit der Materie knüpfen wollte, als sich dies aus dem Bundesrecht ergebe; dazu ferner BGr, 9. Dezember 2010, 1C_283/2010, E. 3.2).
Für das Finanzreferendum folgt aus dem Prinzip der Einheit der Materie einerseits, dass ein Gegenstand, der ein Ganzes bildet, nicht künstlich in Teilstücke aufgeteilt werden darf, sei es, um den Gegenstand dem Referendum zu entziehen oder eine andere Zuständigkeit zu begründen, sei es, um die tatsächlichen Kosten eines Vorhabens weniger hoch erscheinen zu lassen, in der Hoffnung, die Vorlage(n) so besser durchbringen zu können (Trennungsverbot). Auf der anderen Seite darf sich die Finanzvorlage nicht auf mehrere Gegenstände beziehen, es sei denn, dass mehrere Ausgaben sich gegenseitig bedingen oder aber einem gemeinsamen Zweck dienen, der zwischen ihnen eine enge sachliche Verbindung schafft (Vermengungsverbot). Unter diesem Gesichtspunkt ist eine Zusammenfassung von mehreren Krediten in einer Abstimmungsfrage unzulässig, wenn sie nur abstimmungstaktischen Überlegungen entspringt. Dies kann dann der Fall sein, wenn ein umstrittener Kredit mit einem populären Kredit in einer einzigen Vorlage zur Abstimmung gebracht werden soll, obwohl keine enge sachliche Verbindung besteht. Es ist jedoch nicht erforderlich, dass die einzelnen Teile derart eng miteinander verknüpft sind, dass die eine Vorlage ohne die andere gar nicht verwirklicht werden kann. So können nach der Rechtsprechung etwa mehrere Kreditbegehren für Schulhausbauten, für Strassenbauten oder für Spitalbauten je zusammengefasst werden, "weil andernfalls Parlament und Regierung gehindert würden, alle Teile des Gemeinwesens und alle Glieder der Bevölkerung in gleicher Weise an der allgemeinen Wohlfahrt teilnehmen zu lassen" (zum Ganzen BGE 105 Ia 80 E. 7c, 99 Ia 177 E. 3b, 90 I 69 E. 3; Markus Rüssli, in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], GG – Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz und zu den politischen Rechten in den Gemeinden, 2. A., Zürich 2025, § 110 N. 4 ff.; Peter Saile, Das Recht zur Ausgabenbewilligung der zürcherischen Gemeinden, St. Gallen 1991, S. 207 f.; siehe auch Hangartner et al., N. 2418 f.; kritisch Robert Hurst, Der Grundsatz der Einheit der Materie, Zürich 2002, S. 156 f.).
Im Kanton Zürich bestimmt § 110 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) in diesem Sinn explizit, dass alle neuen Ausgaben für einen bestimmten Zweck, die in einem sachlichen und zeitlichen Zusammenhang stehen oder sich gegenseitig bedingen, in denselben Verpflichtungskredit aufzunehmen sind. Daraus ergibt sich einerseits, dass Ausgaben, die sachlich zusammengehören, zusammengerechnet werden müssen (Trennungsverbot), sowie andererseits, dass eine Zusammenfassung zu unterbleiben hat, wenn der sachliche Zusammenhang fehlt (Vermengungsverbot).
3.3 Gemäss den seitens der Beschwerdeführerin publizierten Informationen zur strittigen (Gesamt-)Vorlage soll mit deren Umsetzung eine dauerhafte Lösung gefunden werden, um der wachsenden Zahl aufzunehmender Asylsuchender zu begegnen (dazu sowie zum Folgenden <www.maur.ch/aktuelles-projekte/projekte/asylunterkuenfte.html/879>; ferner Maurmer Post vom 13. September 2024, S. 14 <www.maur.ch/public>). Die Gemeinde sei wie alle Zürcher Gemeinden gesetzlich verpflichtet, das vom Kanton vorgegebene Kontingent an Asylsuchenden aufzunehmen. In den letzten zwei Jahren habe der Regierungsrat das Aufnahmekontingent in drei Schritten auf 16 Personen pro 1'000 Einwohnerinnen bzw. Einwohner erhöht. Seit 1. Juli 2024 betrage die Aufnahmequote für Maur somit 173 Personen. Um asylsuchende Personen unterzubringen, stünden aktuell an der Tobelstrasse Pavillons zur Verfügung, die 2016 erstellt worden seien und 32 Personen Platz böten. 2023 habe die Gemeinde zusätzlich gebrauchte Wohncontainer für 27 Personen als temporäre Lösung beschafft, die an der Lohwisstrasse aufgestellt worden seien. Für die Container bestehe eine befristete Baubewilligung bis 31. August 2026. Darüber hinaus habe die Gemeinde aufgrund der wiederholt angehobenen Aufnahmequote Wohnungen anmieten müssen und sei sie zusätzlich auf die freiwillige Aufnahme von Personen in Privathaushalten angewiesen. Die Gemeinde plane vor diesem Hintergrund einen Ersatz- und Erweiterungsbau der bestehenden Asylunterkunft an der Tobelstrasse und die Erweiterung der Unterkunft an der Lohwisstrasse. Konkret sei ein Ersatz- und Erweiterungsbau an der Tobelstrasse für 16 Personen vorgesehen und eine Erweiterung der Asylunterkunft Lohwis für zusätzlich 20–32 Personen. Damit die vom Gemeinderat als gebunden und temporär bewilligten Wohncontainer im Lohwis ab September 2026 weiter genutzt werden dürften, müssten zudem die ursprünglichen Erstellungskosten (abzüglich Abschreibungen) in einen Urnenkredit eingerechnet werden. Daraus ergebe sich ein Kredit von Fr. 4'677'000.- gemäss folgender Aufstellung:
Die Thema der Abstimmung bildenden (bestehenden und projektierten) Gebäude stellen demnach keine bauliche Einheit dar. Auch ist unbestritten, dass jedenfalls der geplante Ersatz- und Erweiterungsbau an der Tobelstrasse grundsätzlich unabhängig von der Ertüchtigung und Erweiterung der Asylunterkunft an der Lohwisstrasse verwirklicht werden könnte sowie umgekehrt. Beide Projekte bilden jedoch Teil der Asylstrategie der Beschwerdeführerin und dienen dem gemeinsamen Zweck, innert nützlicher Frist zusätzliche (eigene) Aufnahmekapazitäten für Asylsuchende in der Gemeinde zu schaffen und deren Mietzinsausgaben zu senken. Entgegen der Vorinstanz schafft dieses gemeinsame Ziel zwischen den Projekten eine ausreichend enge Verbindung, um die Durchführung einer einzigen Abstimmung als zulässig anzusehen. Von den Stimmberechtigten kann verlangt werden, dass sie die von der Beschwerdeführerin als notwendig eingestufte Aufgabe der möglichst raschen Erweiterung der bestehenden Unterbringungskapazitäten in ihrer Gesamtheit betrachten und bewerten und ein Gesamturteil darüber abgeben (vgl. BGE 90 I 69 E. 2c).
Die sich daraus ergebende Einschränkung der Wahlfreiheit der Stimmberechtigten wird hier zudem gerade dadurch etwas relativiert bzw. deren Optionen dadurch etwas erweitert, dass der angefochtene Beschluss die Abstimmung über zwei Varianten (und eine Stichfrage) vorsieht und den Stimmberechtigten der Gemeinde Maur so ermöglicht wird, sich sowohl über die "Gesamt- bzw. Hauptvorlage" (Erweiterung der Asylunterkunft Tobelstrasse sowie Erweiterung der Unterkunft Lohwis und formelle Überführung des bestehenden Asylprovisoriums Lohwis in eine definitive Unterkunft) auszusprechen wie auch über eine ihr untergeordnete kostengünstigere Variante, bei der die Erweiterung der Unterkunft Lohwis nicht vorgesehen ist (vgl. zur Zulässigkeit solcher Abstimmungen § 12 GG). Dass diese und nicht (auch noch) eine andere Variante vorgesehen wurde, so namentlich die Variante "Erweiterung der Unterkunft Lohwis und formelle Überführung des bestehenden Asylprovisoriums Lohwis", ist nicht zu beanstanden. Das Prinzip der Einheit der Materie gibt den Stimmberechtigten keinen Anspruch darauf, dass ihnen die Behörde eine bestimmte bzw. jede mögliche Variante zur Entscheidung vorlegt (vgl. BGE 99 Ia 177 E. 3d, auch zum Folgenden). Der Entscheid darüber steht bzw. stand im Ermessen der Beschwerdeführerin.
Sofern die vorinstanzliche Anordnung schliesslich so verstanden werden sollte, dass drei Varianten zur Abstimmung zu bringen seien, verstiesse dies gegen übergeordnetes Recht, weil eine Variantenabstimmung auf zwei Varianten begrenzt ist (§ 12 Abs. 1 lit. a GG; siehe auch Art. 34 Abs. 1 lit. a der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 [LS 101]). Das ist auch sachgerecht, lässt sich doch die Stichfrage bei drei oder mehr Varianten kaum noch vernünftig lösen (bei drei Varianten sind vier Stichfragen nötig, bei vier Varianten elf) und bestünde eine grosse Gefahr, dass der Wählerwille nicht mehr unverfälscht zum Ausdruck kommt.
3.4 Dies führt zur Gutheissung der Beschwerde.
4.
In Stimmrechtssachen werden in der Regel keine Verfahrenskosten erhoben (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG). Die Gerichtskosten sind deshalb auf die Gerichtskasse zu nehmen.
Dem Beschwerdegegner ist ausgangsgemäss keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Der in ihrem amtlichen Wirkungskreis tätig gewordenen Beschwerdeführerin steht praxisgemäss auch bei Obsiegen keine Parteientschädigung zu (VGr, 16. März 2024, VB.2024.00083, E. 5.2), weshalb auch das entsprechende Begehren abzuweisen ist.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss des Bezirksrats Uster vom
Juli 2025 wird aufgehoben.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 95.-- Zustellkosten,
Fr. 2'095.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) den Bezirksrat Uster.