Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2025.00384
Urteil
des Einzelrichters
vom 19. Dezember 2025
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Josua Raster, Gerichtsschreiber Jonas Alig.
In Sachen
A ,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Migrationsamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend kurzfristige Festhaltung (GI250018-L),
hat sich ergeben:
I.
A wurde am 25. Januar 2025 um 14.05 Uhr in Zürich von der Kantonspolizei Zürich verhaftet und befand sich in Haft, bis er die Schweiz am 27. Januar 2025 um 18.30 Uhr mit dem Flug … verliess.
II.
A liess am 27. Januar 2025 ein Gesuch um richterliche Überprüfung der kurzfristigen Festhaltung vom 25. bis 27. Januar 2025 stellen. Das Zwangsmassnahmengericht am Bezirksgericht Zürich stellte mit Verfügung und Urteil vom 12. Mai 2025 die Rechtmässigkeit der Festhaltung fest.
III.
Gegen diesen Entscheid erhob A am 17. Juni 2025 beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich Beschwerde und beantragte unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des Staates die Aufhebung von Ziff. 1 und 2 des Urteils der Vorinstanz vom 12. Mai 2025 und die Feststellung der Nichtigkeit der Haftanordnung vom 25. Januar 2025. Eventualiter sei festzustellen, dass der mittels Verfügung vom 25. Januar 2025 angeordnete Freiheitsentzug rechtswidrig war und das rechtliche Gehör verletzt wurde. Es sei für das Verfahren vor der Vorinstanz eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen.
In prozessualer Hinsicht beantragte er, dass neben den Akten der Vorinstanz auch jene der Kantonspolizei Zürich zu editieren und dem Beschwerdeführer zur Einsicht zuzustellen seien.
Das Zwangsmassnahmengericht des Bezirksgerichts Zürich am 25. Juni 2025 und das Migrationsamt des Kantons Zürich am 17. Juli bzw. 18. August 2025 verzichteten je auf eine Vernehmlassung. Am 14. November 2025 erstattete der Beschwerdeführer im Zusammenhang mit einem Novum eine ergänzte Eingabe. Das Migrationsamt liess sich auch hierzu nicht vernehmen.
Der Einzelrichter erwägt:
1.
Beschwerden betreffend Massnahmen nach Art. 73–78 des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration vom 16. Dezember 2005 (AIG) werden von der Einzelrichterin oder dem Einzelrichter behandelt, sofern sie nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Kammer zur Beurteilung überwiesen werden (§ 38b Abs. 1 lit. d Ziff. 4 in Verbindung mit § 43 Abs. 1 lit. b sowie § 38b Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]). Da dem vorliegenden Fall keine solche Bedeutung zukommt, ist der Einzelrichter zuständig.
2.
Die vorinstanzlichen Akten wurden beigezogen. Auf den Beizug (weiterer) Akten des Bundesamts für Polizei (fedpol) ist mangels Erheblichkeit für den Ausgang des vorliegenden Verfahrens zu verzichten.
3.
Der Beschwerdeführer, ein 53-jähriger Staatsbürger der Vereinigten Staaten von Amerika und des Haschemitischen Königreichs von Jordanien, der als … tätig ist, reiste am 24. Januar 2025 als Tourist legal in die Schweiz ein.
Die Kantonspolizei Zürich hatte am 22. Januar 2025 beim fedpol um den Erlass eines Einreiseverbots gegen den Beschwerdeführer ersucht. Dies hatte das fedpol am 23. Januar 2025 mit ausführlicher Begründung verweigert; man könne "vorliegend keine Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit durch den Betroffenen sehen bzw. begründen". Am 24. Januar 2025 um 17.01 Uhr wiederholte die Kantonspolizei Zürich ihr Ersuchen per E‑Mail. Noch am selben Tag erliess das fedpol das Einreiseverbot – zu einem Zeitpunkt, als der Beschwerdeführer mit dem Flug … bereits in die Schweiz eingereist war. Der Kantonspolizei Zürich war das Einreiseverbot gemäss einer Aktennotiz des fedpol um 20.04 Uhr mitgeteilt worden.
Die Kantonspolizei Zürich ordnete am Samstag, dem 25. Januar 2025, in Vertretung für das Migrationsamt Zürich an, dass der Beschwerdeführer in Anwendung von Art. 73 Abs. 1 AIG im Sinne einer kurzfristigen Festhaltung durch die Kantonspolizei Zürich in Haft zu nehmen sei.
Der Beschwerdeführer wurde daraufhin am 25. Januar 2025 um 14.05 Uhr am C-Platz in Zürich von der Kantonspolizei Zürich verhaftet und im Gefängnis D inhaftiert. Um 16.30 Uhr wurde dem Beschwerdeführer im Beisein von Rechtsanwältin E das rechtliche Gehör betreffend Ausweisung und um 16.57 Uhr jenes betreffend Administrativhaft gewährt. Ebenso wurden ihm das Einreiseverbot und die Verfügung betreffend die kurzfristige Festhaltung eröffnet. Ebenfalls noch am selben Tag verfügte das fedpol, dass der Beschwerdeführer aus der Schweiz ausgewiesen werde; es liess diese Verfügung verbunden mit der Bitte, diese dem Betroffenen zu eröffnen, der Kantonspolizei Zürich um 18.12 Uhr zustellen. Auch diese Verfügung wurde dem Beschwerdeführer noch am 25. Januar 2025 eröffnet – etwa um 18.15 Uhr, wie sich einer Aktennotiz zum zeitlichen Ablauf entnehmen lässt.
Am 27. Januar 2025 ersuchte der Beschwerdegegner die Kantonspolizei Zürich, den Beschwerdeführer am 27. Januar 2025 maximal fünf Stunden vor Abflug "an den Flughafen Zürich-Kloten zuzuführen". Am 27. Januar 2025 verliess der Beschwerdeführer die Schweiz um 18.30 Uhr mit seinem bereits im Voraus gebuchten Flug …
4.
4.1 Die Freiheit darf einer Person nur in den vom Gesetz selbst vorgesehenen Fällen und nur auf die im Gesetz vorgeschriebene Weise entzogen werden (Art. 31 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV]). Die kurzfristige Festhaltung einer Person greift in die verfassungsrechtlich geschützte Bewegungsfreiheit ein (Art. 10 Abs. 2 BV). Nach Art. 36 Abs. 1 BV bedürfen Grundrechtseinschränkungen einer gesetzlichen Grundlage. Sie müssen weiter durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein (Art. 36 Abs. 2 BV) und sich sodann als verhältnismässig erweisen (Art. 36 Abs. 3 BV). Schliesslich ist der Kerngehalt eines Grundrechts unantastbar (Art. 36 Abs. 4 BV).
4.2 Gemäss Art. 73 Abs. 1 AIG kann die zuständige Behörde des Bundes oder des Kantons Personen ohne Kurzaufenthalts-, Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung zur Eröffnung einer Verfügung im Zusammenhang mit ihrem Aufenthaltsstatus (lit. a), zur Feststellung ihrer Identität oder Staatsangehörigkeit, soweit dazu ihre persönliche Mitwirkung erforderlich ist (lit. b), oder zur Sicherstellung ihrer Übergabe an die zuständigen Behörden eines Nachbarstaates gestützt auf ein Rückübernahmeabkommen (lit. c) festhalten.
Die Person darf nur für die Dauer der erforderlichen Mitwirkung oder Befragung sowie des allenfalls erforderlichen Transports oder bis zur Übergabe an die zuständigen Behörden eines Nachbarstaates, höchstens aber drei Tage festgehalten werden (Art. 73 Abs. 2 AIG).
4.3
4.3.1 Die Kantone bezeichnen die Behörden, welche für die ihnen übertragenen Aufgaben zuständig sind (Art. 98 Abs. 3 AIG).
Gemäss § 1 Abs. 1 der Verordnung über den Vollzug der Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht vom 4. Dezember 1996 (VüVZA, LS 211.56) ist für den Vollzug der Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht gemäss dem Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer vom 16. Dezember 2005 (AuG; inzwischen: AIG) das Migrationsamt des Kantons Zürich – mithin der Beschwerdegegner – immer dann zuständig (lit. b), wenn es nicht um Personen ausländischer Nationalität geht, denen am Flughafen Zürich die Einreise in die Schweiz nicht gestattet wird (lit. a); in letzteren Fällen ist die Kantonspolizei zuständig.
Nach § 1 Abs. 2 VüVZA ist die Kantonspolizei ausserhalb der Präsenzzeiten des Migrationsamts befugt, stellvertretend für dieses zu handeln (Satz 1). Das Migrationsamt bestätigt solche Anordnungen der Kantonspolizei am nächsten Arbeitstag oder ersetzt sie durch eigene Anordnungen (Satz 2).
Diese Bestätigung oder Ersetzung hat – jedenfalls so weit, wie hier Anordnungen betroffen sind, die in den Schutzbereich der verfassungsrechtlich geschützten Bewegungsfreiheit von betroffenen Personen eingreifen – im Rahmen einer formellen Verfügung zu erfolgen; konkludentes Verwaltungshandeln genügt nicht. Die – bezüglich Personen, die in die Schweiz eingereist sind – unterschiedliche Kompetenzverteilung zwischen Anordnung und Vollzug hat eine rechtsstaatliche Funktion. Mithin liegt bei Ausbleiben der Bestätigung bzw. Ersetzung der Anordnung am nächsten Arbeitstag (nur) der Entscheid einer unzuständigen Behörde vor.
4.3.2 Vorliegend wurde die Verfügung vom 25. Januar 2025 an einem Samstag und damit ausserhalb der Präsenzzeiten des Migrationsamts erlassen (vgl. E. 3), womit § 1 Abs. 2 VüVZA zur Anwendung gelangt.
Gemäss den Akten wurde die Anordnung vom Migrationsamt weder formell bestätigt noch durch eine andere Anordnung ersetzt. Der vom Migrationsamt am 27. Januar 2025 erlassene, an die Kantonspolizei Zürich gerichtete Zuführungsauftrag stellt – anders als die Vorinstanz ausführt – weder eine formelle Bestätigung noch eine Ersetzung des gegenüber dem Beschwerdeführer verfügten Freiheitsentzugs dar. Die entsprechenden Ausführungen des Beschwerdeführers sind denn auch unwidersprochen geblieben.
4.3.3 Ob die Verfügung, die zum Zeitpunkt der Anordnung von einer durch Verordnung zur Vertretung befugten Behörde erlassen wurde, mangels formeller Bestätigung bzw. Ersetzung bloss anfechtbar oder gar nichtig ist, kann offengelassen werden. Das Rechtsmittel wurde rechtzeitig erhoben, sodass der formelle Mangel erfolgreich geltend gemacht werden kann.
4.3.4 Die Unterlassung der Bestätigung oder Ersetzung des Freiheitsentzugs stellt einen gewichtigen formellen Mangel dar, womit es sich jedenfalls um eine rechtswidrige Verfügung handelt.
4.4
4.4.1 Jede Person, der die Freiheit entzogen wird, hat Anspruch darauf, unverzüglich und in einer ihr verständlichen Sprache über die Gründe des Freiheitsentzugs und über ihre Rechte unterrichtet zu werden. Sie muss die Möglichkeit haben, ihre Rechte geltend zu machen. Sie hat insbesondere das Recht, ihre nächsten Angehörigen benachrichtigen zu lassen (Art. 31 Abs. 2 BV). Diese verfassungsmässigen Grundsätze werden in Art. 73 Abs. 3 lit. a AIG für die kurzfristige Festhaltung wie folgt umschrieben: Wird eine Person festgehalten, so muss sie über den Grund ihrer Festhaltung informiert werden. Information und Belehrung (Orientierung) sind wesentlicher Teil des Schutzes vor rechtswidrigem Freiheitsentzug. Sie gelten für alle Arten des Freiheitsentzugs (VGr, 12. November 2020, VB.2020.00347, E. 4.1).
Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) konkretisiert den Umfang der Pflicht zur Information in Abhängigkeit vom Recht, eine gerichtliche Überprüfung der Haft zu verlangen (Art. 5 Abs. 4 der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten [EMRK]) wie folgt: Die Behörde muss über die rechtlichen und tatsächlichen Gründe der Haft so informieren, dass die inhaftierte Person von diesem Recht wirksam Gebrauch machen kann. Information und Belehrung können mündlich oder schriftlich abgegeben werden. Damit sie für die betroffene Person verständlich sind, kann es notwendig sein, einen Dolmetscher oder Übersetzer beizuziehen. Die Orientierung hat nach Art. 31 Abs. 2 BV "unverzüglich" zu erfolgen. Das ist dem Wortlaut nach ein strengeres Erfordernis, als es Art. 5 Abs. 2 EMRK aufstellt ("in möglichst kurzer Frist"). Tatsächlich sollte die erste Orientierung idealerweise im Moment des Freiheitsentzugs erfolgen (vgl. Frank Schürmann, Basler Kommentar, 2. A., 2025, Art. 31 BV N. 19 ff., insb. N. 26).
Gemäss dem Bundesgericht ist die Informationspflicht indes erfüllt, wenn die notwendigen Erklärungen im Verlauf der Befragung vermittelt werden. Im Zusammenhang mit einem Freiheitsentzug ist – wie das Bundesgericht zur Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft erwog – spezifisch darzulegen, weshalb dieser erfolgt. Die rechtliche Beurteilung und die tatsächlichen Grundlagen sind "verständlich und untechnisch" mitzuteilen. Darzutun sind die konkreten Voraussetzungen, weshalb keine milderen Mittel in Frage kommen und wie lange die Haft angeordnet wird (vgl. zum Ganzen: BGr, 3. September 2021, 2C_549/2021, E. 3.3.3 und E. 3.3.4 mit Hinweisen).
4.4.2 Die Haftanordnung vom 25. Januar 2025 enthielt bloss einen allgemeinen Verweis auf "Art. 73 Abs. 1 AIG". Aus der Haftanordnung geht nicht hervor, auf welchen der drei unter Art. 73 Abs. 1 AIG genannten Haftgründe die Festhaltung abgestützt wurde. Die Haftanordnung genügt in dieser Hinsicht auch dem aus Art. 29 Abs. 2 BV fliessenden Begründungserfordernis an eine Verfügung nicht.
Im Verhaftsrapport wird folgender Verhaftsgrund angeführt: "Art. 73 AIG / Kurzfristige Festhaltung" und "Fremdenpolizeiliche Massnahmen (Vollzug Ausweisung)". Gemäss ebendiesem Rapport sei der Beschwerdeführer "über den Grund der Festnahme mündlich informiert und über die Rechte mittels eines Formulars in Englisch belehrt" worden. Eine protokollierte mündliche Orientierung über die Haftgründe findet sich in den Akten nicht. Es ist unklar, welcher Grund angegeben wurde.
Im Rahmen der Einvernahme zur Gewährung des rechtlichen Gehörs bezüglich Ausschaffungshaft wurde dem Beschwerdeführer Folgendes gesagt: "Sie haben gegen die schweizerische Gesetzgebung verstossen, weshalb ausländerrechtliche Zwangsmassnahmen durch das Migrationsamt bzw. das Gericht geprüft werden. Möchten Sie sich dazu äussern?" Daraufhin antwortete der Beschwerdeführer: "Ich möchte, dass sie festhalten, dass ich nicht informiert wurden [sic], dass ich gegen das schweizerische Gesetzt verstossen habe. Ich möchte hinzufügen, dass ich seit ich dem Moment, dass [sic] ich festgenommen wurde, gefragt [sic] warum es gehe und nicht informiert wurde, in welcher Art ich gegen das Schweizer Gesetz verstossen habe."
Über seine Rechte informiert wurde der Beschwerdeführer mit einem fehlerhaften Informationsblatt in Englisch, wonach das Migrationsamt innerhalb von 96 Stunden entscheiden werde, ob er in Haft bleiben müsse oder entlassen werde.
Wie sich aus den Erwägungen der Vorinstanz ergibt, steht bis heute nicht fest, auf welchen tatsächlichen und rechtlichen Grundlagen (Art. 73 Abs. 1 lit. a, b oder c AIG) die Festhaltung durch die Kantonspolizei Zürich abgestützt wurde. Die Vorinstanz stellt deduktive Schlussfolgerungen an, ohne jedoch zu einem abschliessenden Ergebnis zu gelangen. Zugleich deutet der bei den Akten befindliche Brief des Beschwerdeführers an seine Anwältin vom 26. Januar 2025 darauf hin, dass dem Beschwerdeführer tatsächlich nicht klar war, weshalb und für wie lange er inhaftiert werden sollte.
Gestützt auf diese tatsächlichen Feststellungen ist davon auszugehen, dass es seitens der Kantonspolizei Zürich unterlassen wurde, die rechtliche Beurteilung, die tatsächlichen Grundlagen, die voraussichtliche Länge der Haft und die Gründe ihrer (angeblichen) Verhältnismässigkeit verständlich und untechnisch mitzuteilen. Die Anwesenheit einer Anwältin macht die spezifischen und strengen Anforderungen an die Begründungspflicht im Zusammenhang mit einem Freiheitsentzug – entgegen den Erwägungen der Vorinstanz – nicht etwa überflüssig (vgl. dazu auch etwa BGr, 3. September 2021, 2C_549/2021, E. 3.3.4).
4.4.3 Der Beschwerdeführer wurde somit in Verletzung von Art. 5 Abs. 2 EMRK, Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 31 Abs. 2 BV über seinen Freiheitsentzug nur unzureichend informiert. Auch aus diesem Grund ist die strittige Festhaltung als rechtswidrig zu qualifizieren.
4.5 Der Entscheid ist aber auch materiell fehlerhaft.
4.5.1 Die kurzfristige Festhaltung im Sinn von Art. 73 AIG steht nicht im Zusammenhang mit der Ausschaffung (vgl. BGE 144 II 16 E. 4.3). Sie dient nicht "zur Sicherung der Rückführung als solcher" (Thomas Hugi Yar, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, in: Peter Uebersax et al. [Hrsg.], Ausländerrecht, 3. A., Basel 2022, Rz. 12.58 mit Hinweis). Der zuständigen Behörde ist es nach verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung denn auch verwehrt, gestützt auf diese Bestimmung die Anordnung von Ausschaffungshaft zu prüfen (VGr, 12. November 2020, VB.2020.00347, E. 5.2 [Kammerentscheid]).
Die kurzfristige Festhaltung dient nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung auch nicht dazu, Betroffene "grundsätzlich zur Verfügung der Behörden [zu] halten"; hierfür stehen bei der Gefahr des Untertauchens die Eingrenzung nach Art. 74 AIG oder die ausländerrechtliche Haft nach Art. 75 ff. AIG zur Verfügung (BGr, 23. Dezember 2021, 2C_695/2020, E. 2.5.1).
Die kurzfristige Festhaltung darf sachlich wie zeitlich nicht über das hinausgehen, was hierzu erforderlich ist (Hugi Yar, Rz. 12.60; vgl. auch Andreas Zünd, in: Marc Spescha/Hanspeter Thür/Andreas Zünd/Peter Bolzli/Constantin Hruschka/Fanny de Weck, Kommentar Migrationsrecht, 5. A., Zürich 2019, Art. 73 AIG N. 3).
4.5.2 Die Kantonspolizei Zürich hat – wie dargelegt (vgl. E. 3 und E. 4.4.2) – nicht ausgeführt, worauf sie die Anordnung der kurzfristigen Festhaltung abstützte.
Art. 73 Abs. 1 lit. b AIG bietet die Grundlage für die Festhaltung einer Person "zur Feststellung ihrer Identität oder Staatsangehörigkeit, soweit dazu ihre persönliche Mitwirkung erforderlich ist". Gestützt darauf ist es beispielsweise möglich, eine Person auf einer diplomatischen Vertretung oder dem SEM vorzuführen (Hugi Yar, Rz. 12.58; vgl. auch Zünd, Art. 73 N. 2 f.; Gregor T. Chatton/Laurent Merz, in: Minh Son Nguyen/Cesla Amarelle [Hrsg.], Code annoté de droit des migrations, Volume II: Loi sur les étrangers [LEtr], Bern 2017, Art. 73 N. 8; vgl. auch BGr, 23. Dezember 2021, 2C_695/2020, E. 2.5.1). Die Identität des Beschwerdeführers war nie fraglich; sollte tatsächlich ein Grund bestanden haben, seine Papiere zu überprüfen, dann wäre dies auch ohne seine Festhaltung möglich gewesen. Nachdem der Beschwerdeführer am 24. Januar 2025 legal eingereist war – und bei seiner Einreise anscheinend kontrolliert und befragt wurde – ist ohnehin kein sachlicher Grund für Zweifel an der Identität des Beschwerdeführers ersichtlich.
Um die Festhaltung einer Person "zur Sicherstellung ihrer Übergabe an die zuständigen Behörden eines Nachbarstaates gestützt auf ein Rückübernahmeabkommen" im Sinne von Art. 73 Abs. 1 lit. c AIG ging es hinsichtlich des Beschwerdeführers als legal eingereister US-Staatsbürger offensichtlich auch nicht.
Vorliegend kommt deshalb allein eine Festhaltung zur Eröffnung einer Verfügung im Zusammenhang mit dem Aufenthaltsstatus im Sinne von Art. 73 Abs. 1 lit. a AIG in Frage.
4.5.3 Die kurzfristige Festhaltung darf – wie ausgeführt (E. 4.5.1) – nur so lange dauern, wie es nötig ist. Die Notwendigkeit entfällt, wenn im Fall von Art. 73 Abs. 1 lit. a AIG die fragliche Verfügung eröffnet worden ist (VGr, 8. April 2021, VB.2020.00871, E. 3.2; BGr, 23. Dezember 2021, 2C_695/2020, E. 2.5.1; vgl. Joel Brauchbar, in: Martina Caroni/Daniela Thurnherr [Hrsg.], Ausländer- und Integrationsgesetz, 2. A., Bern 2024, N. 6 ff.; Gregor T. Chatton/Laurent Merz, in: Minh Son Nguyen/Cesla Amarelle [Hrsg.], Code annoté de droit des migrations, Volume II: Loi sur les étrangers [LEtr], Bern 2017, Art. 73 N. 6). Zugleich ist, besondere Umstände vorbehalten, die fragliche Verfügung zur Wahrung der Verhältnismässigkeit zeitnah zur erfolgten Festhaltung des Betroffenen diesem zu eröffnen (VGr, 12. November 2020, VB.2020.00347, E. 5.1 [Kammerentscheid]).
4.5.4 Die Verfügung des fedpol vom 24. Januar 2025 hätte dem Beschwerdeführer sofort übergeben werden können. Jedenfalls wurden alle relevanten Verfügungen am 25. Januar 2025 bis spätestens 18.45 Uhr eröffnet (vgl. E. 3). Spätestens ab diesem Zeitpunkt bestand keine Grundlage mehr dafür, den Beschwerdeführer gestützt auf Art. 73 AIG festzuhalten.
Die bundesgerichtliche Rechtsprechung betreffend den von der Vorinstanz herangezogenen "Ermessensspielraum in Bezug auf zeitliche Reserven für einen geordneten Ablauf" bezieht sich entgegen der Auffassung der Vorinstanz einerseits in erster Linie auf Art. 73 Abs. 1 lit. b AIG (im Zusammenhang mit der Vorführung an Behörden) und andererseits – und das ist entscheidend – nur auf die Zeit vor der Vornahme der Handlung, für die Art. 73 Abs. 1 AIG bestimmt ist; nur um deren geordneten Ablauf geht es. Nach der Vornahme dieser Handlung (Übergabe der Verfügung) kommt den Behörden hinsichtlich des Ablaufs kein Ermessen mehr zu: Die betroffene Person ist sofort freizulassen.
Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass Art. 73 Abs. 1 lit. a AIG nicht dazu zur Verfügung steht, Personen für (allenfalls) künftig zu erlassende Verfügungen festzuhalten: Es geht um die Eröffnung von konkreten und bereits bestehenden oder allenfalls sogleichzu erwartenden Verfügungen. Abgesehen davon, dass sich dies bereits aus dem Wortlaut von Art. 73 Abs. 1 lit. a AIG sowie aus Art. 73 Abs. 2 AIG ergibt, spricht dafür insbesondere auch eine verfassungskonforme Auslegung mit Blick auf Art. 10 Abs. 2 BV, Art. 31 Abs. 2 BV und Art. 36 Abs. 3 BV. Bei einem anderen Verständnis könnte die zuständige Behörde mit der Behauptung, dass allenfalls noch weitere Verfügungen ergehen könnten, regelmässig die Maximalfrist ausnutzen, womit das Rechtsinstitut der kurzfristigen Festhaltung nach Art. 73 Abs. 1 lit. a AIG entgegen seinem Zweck zu einer eigentlichen Haftnorm würde. Nicht ohne Grund sind die Hürden bezüglich des allgemeinen polizeilichen Gewahrsams wesentlich höher (vgl. §§ 25 ff. des Polizeigesetzes vom 23. April 2007 [PolG]): Grundsätzlich ist ein Gewahrsam längstens für 24 Stunden zulässig (§ 27 Abs. 1 PolG). Ist ausnahmsweise ein längerer Gewahrsam notwendig, so muss die Polizei innert 24 Stunden an die Haftrichterin oder den Haftrichter einen begründeten Antrag auf Verlängerung stellen (§ 27 Abs. 2 PolG). Gestützt auf Art. 19 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Anwendung polizeilichen Zwangs und polizeilicher Massnahmen im Zuständigkeitsbereich des Bundes vom 20. März 2008 – zu der Art. 73 AIG lex specialis ist (Felix Baumann/Tarkan Göksu, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, Zürich/St. Gallen 2022, S. 60 mit Hinweisen) – darf eine Person nur solange festgehalten werden, als die Umstände dies erfordern, höchstens aber 24 Stunden. Sodann ist die eigentliche Haft im Rahmen der Zwangsmassnahmen gemäss dem AIG nur unter spezifischen materiellen und formellen Voraussetzungen zulässig (Art. 75 ff. AIG).
Dass der Beschwerdeführer gestützt auf Art. 73 AIG nach der Übergabe der Verfügung des fedpol noch zwei weitere Tage festgehalten wurde, stellt eine zweck- und rechtswidrige Verwendung des Rechtsinstituts der kurzfristigen Festhaltung dar.
4.5.5 Dass die kurzfristige Festhaltung von der Kantonspolizei stellvertretend für das Migrationsamt angeordnet wurde und – um rechtmässig zu sein – noch vom Migrationsamt hätte bestätigt werden müssen (vgl. E. 4.3), bedeutet entgegen der Auffassung der Vorinstanz selbstredend nicht, dass der Beschwerdeführer unabhängig von den Voraussetzungen von Art. 73 AIG bis zur Bestätigung der Festhaltung durch das Migrationsamt festgehalten werden durfte. Wenn die Kantonspolizei die kurzfristige Festhaltung stellvertretend anordnet, muss sie sie gegebenenfalls ebenfalls stellvertretend sofort aufheben, sobald sich deren Zweck erfüllt hat (vgl. VGr, 12. November 2020, VB.2020.00347, E. 2.2 [Kammerentscheid]).
5.
Es ist im Ergebnis festzustellen, dass der Freiheitsentzug des Beschwerdeführers vom 25. Januar 2025 bis am 27. Januar 2025 widerrechtlich war.
6.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird der Beschwerdegegner kostenpflichtig (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Sodann hat der Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer für das vorliegende Verfahren und jenes vor der Vorinstanz eine angemessene Entschädigung zu entrichten (§ 17 Abs. 2 VRG). Als angemessen erscheint angesichts der Ungewöhnlichkeit und Komplexität des Falles ein Betrag von Fr. 9'500.-, wobei die Entschädigung seiner Rechtsvertreterin auszuzahlen ist.
Demgemäss erkennt der Einzelrichter:
In Aufhebung von Dispositiv-Ziff. 1 des Urteils des Zwangsmassnahmengerichts des Bezirksgerichts Zürich vom 12. Mai 2025 wird festgestellt, dass die kurzfristige Festhaltung des Beschwerdeführers vom 25. Januar 2025 bis am
Januar 2025 widerrechtlich war.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 70.-- Zustellkosten,
Fr. 1'070.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das vorliegende Verfahren und jenes vor der Vorinstanz eine Parteientschädigung von Fr. 9'500.- zu bezahlen, zahlbar an seine Rechtsvertreterin.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) die Kantonspolizei, Flughafenpolizei-Spezialabteilung, Ausländerrechtliche Massnahmen Koordination;
c) das Staatssekretariat für Migration, Abteilung Rückkehr;
d) das Zwangsmassnahmengericht des Bezirksgerichts Zürich.