Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2025.00351
Urteil
der 4. Kammer
vom 10. Juli 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber Dumenig Stiffler.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Baudirektion des Kantons Zürich,
Stadtrat Dübendorf,
Beschwerdegegnerschaft,
betreffend Festsetzung des kantonalen Gestaltungsplans "Innovationspark Zürich mit Forschungs-, Test- und Werkflugplatz Dübendorf (Teilgebiet B)",
hat sich ergeben:
I.
Mit Verfügung vom 18. November 2024 setzte die Baudirektion des Kantons Zürich den kantonalen Gestaltungsplan "Innovationspark Zürich mit Forschungs-, Test und Werkflugplatz Dübendorf (Teilgebiet B)" fest. Diese Verfügung wurde am 22. November 2024 im kantonalen Amtsblatt publiziert (Meldungsnummer RP-ZH02-0000002632).
II.
A. A gelangte am 25. November 2024 an den Bezirksrat Uster und machte eine Verletzung seiner politischen Rechte als Stimmberechtigter der Stadt Dübendorf durch den Stadtrat Dübendorf einerseits und die Baudirektion anderseits geltend. Der Bezirksrat Uster nahm die Eingabe als Stimmrechtsrekurs entgegen und trat darauf mit Präsidialverfügung vom 18. Dezember 2024 nicht ein, weil der Rekurs zu spät erhoben worden sei, soweit Handlungen des Stadtrats Dübendorf betroffen seien, und weil der Bezirksrat nicht zuständig sei, soweit es um Handlungen der Baudirektion gehe. Im zweiten Punkt überwies er die Angelegenheit an den Regierungsrat.
B. Der Regierungsrat wies den Rekurs mit Beschluss vom 21. Mai 2025 ab, soweit er darauf eintrat.
III.
A erhob am 2. Juni 2025 Beschwerde ans Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid aufzuheben. Die Baudirektion mit Beschwerdeantwort vom 6. Juni 2025 und die Direktion der Justiz und des Innern namens des Regierungsrats mit Vernehmlassung vom gleichen Tag schlossen je auf Abweisung der Beschwerde. Der Stadtrat Dübendorf reichte keine Stellungnahme ein.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Entscheide des Regierungsrats über einen Stimmrechtsrekurs nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig. Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Soweit der Beschwerdeführer in seiner Eingabe rügt, der Stadtrat Dübendorf habe die politischen Rechte der Stimmberechtigten der Stadt Dübendorf verletzt, ist darauf nicht weiter einzugehen. Der Bezirksrat ist auf den Stimmrechtsrekurs des Beschwerdeführers wegen Fristsäumnis nicht eingetreten, soweit Handlungen des Stadtrats gerügt wurden. Dieser Beschluss blieb unangefochten, womit die Angelegenheit insofern rechtskräftig erledigt ist.
3.
3.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, der Regierungsrat habe als Rekursbehörde "in eigener Sache entschieden". Er begründet dies damit, dass der Innovationspark ein Projekt mit Beteiligung mehrerer Direktionen sei, legt jedoch nicht konkret dar, inwiefern einzelne am Rekursentscheid mitwirkende Mitglieder des Regierungsrats (der Baudirektor trat in den Ausstand) hinsichtlich der hier strittigen Frage befangen gewesen sein sollen. Die Rüge bezieht sich denn auch eher auf die institutionelle Stellung des Regierungsrats. Es liegt in der Natur des verwaltungsinternen Instanzenzugs, dass eine Rekursinstanz die Anforderungen an die Unabhängigkeit, wie sie Art. 30 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) für gerichtliche Behörden aufstellt, nicht erfüllt; der Anforderung eines wirksamen Rechtsmittels nach Art. 77 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (LS 101) ist mit der Überprüfung durch die übergeordnete, am konkreten Entscheid nicht beteiligte Behörde aber Genüge getan (vgl. hierzu Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 19b N. 5). Es ist im Übrigen nicht ersichtlich, was der Beschwerdeführer mit seiner Rüge bezweckt, könnte diese doch einzig zur Folge haben, dass das Verwaltungsgericht über sein Rechtsmittel direkt hätte entscheiden müssen.
3.2 Soweit der Beschwerdeführer mit seinem Vorbringen, es liege keine Stellungnahme von Volkswirtschafts- und Baudirektion zum von ihm eingereichten "Ergebnisbericht des 13. Feierabendgesprächs des Vereins B vom 17. März 2025" vor, eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 1 BV rügen wollte, wäre dies unbegründet. Der Regierungsrat war nicht gehalten, die Meinung der genannten Direktionen einzuholen, und es ist auch nicht ersichtlich, inwiefern der fragliche private Bericht einen Zusammenhang mit der hier einzig strittigen Frage der Verletzung des Stimmrechts haben sollte.
4.
4.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, mit der Festsetzung eines kantonalen Gestaltungsplans würden die kommunalen Mitwirkungsrechte in Fragen der Raumplanung den Stimmberechtigten der Stadt Dübendorf "willkürlich" entzogen.
4.2 Die Rüge ist unbegründet. Der Beschwerdeführer übersieht, dass die Festsetzung des kantonalen Richtplans in die Zuständigkeit des Kantonsrats (§ 32 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG, LS 700.1]), diejenige der regionalen Richtpläne in die Zuständigkeit des Regierungsrats fällt (§ 32 Abs. 2 PBG). Der kantonale Richtplan äussert sich in Ziff. 6.2.2 zur künftigen Nutzung des Gebiets des Flugplatzes Dübendorf, insbesondere zum darauf geplanten Innovationspark, wobei der Richtplantext ausdrücklich vorsieht, dass der Kanton für die Realisierung der Vorhaben mehrere kantonale Gestaltungspläne festsetzen kann und die regionale Richtplanung sowie die kommunale Nutzungsplanung darauf abzustimmen sind. Das Bundesgericht hat im Rahmen eines Rechtsmittelverfahrens im Zusammenhang mit einer früheren Festsetzung eines kantonalen Gestaltungsplans festgestellt, dass der Kanton Zürich berechtigt ist, die bauliche Entwicklung des fraglichen Gebiets mittels kantonaler Gestaltungspläne vorzunehmen (BGE 148 II 139 E. 8 f.).
4.3 Zuständig für die Festsetzung eines kantonalen Gestaltungsplans ist nach § 84 Abs. 2 PBG die Baudirektion. Die Gemeinden sind zu orientieren und die Gemeindevorstände auf deren Verlangen an eine Einigungsverhandlung vorzuladen. Eine Mitwirkung der Stimmberechtigten über die Möglichkeit hinaus, sich im Rahmen der Planauflage zu äussern, ist hingegen nicht vorgesehen.
Damit fehlte es hier von Anfang an an einem Mitwirkungsrecht der Stimmberechtigten, weshalb dieses durch die Ausgangsverfügung auch nicht entzogen werden konnte. Die Beschwerde erweist sich als unbegründet.
4.4 Auf die weiteren Rügen betreffend den Inhalt des Gestaltungsplans ist nicht weiter einzugehen, weil der Beschwerdeführer nicht über den Umweg einer Stimmrechtsbeschwerde eine inhaltliche Überprüfung des Gestaltungsplans erwirken kann, die ihm zuvor mangels Legitimation vom Baurekursgericht verwehrt worden ist.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
6.
6.1 In Stimmrechtssachen werden nach § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG nur Gerichtskosten auferlegt, wenn das Rechtsmittel offensichtlich aussichtslos ist. Das ist hier der Fall, konnte der fachkundige Beschwerdeführer doch von vornherein nicht ernsthaft mit einer Gutheissung der Beschwerde rechnen und bezweckte die in Teilen querulatorische Beschwerde in erster Linie, die inhaltliche Rechtmässigkeit des Gestaltungsplans infrage zu stellen, wozu eine Stimmrechtsbeschwerde nicht dienen kann. Die Gerichtskosten sind deshalb dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
6.2 Ausgangsgemäss ist dem Beschwerdeführer keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 70.-- Zustellkosten,
Fr. 1'570.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) den Regierungsrat.