Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2025.00081
Urteil
der 4. Kammer
vom 20. August 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiber Matthias Neumann.
In Sachen
Gemeinde A,
vertreten durch den Gemeinderat A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bezirksrat C,
Beschwerdegegner,
betreffend Übertragung von Aufgaben der Gemeindeverwaltung,
hat sich ergeben:
I.
Der Gemeinderat der Gemeinde A informierte den Bezirksrat C im Frühjahr 2022 über das Vorliegen organisatorischer Mängel in der Gemeindeverwaltung. Der Bezirksrat C führte in der Folge engmaschige Aufsichtskontrollen durch. Im Sommer 2023 eröffnete der Bezirksrat C zur Klärung der Rechtmässigkeit des Einsatzes von "Springerlösungen" in verschiedenen Verwaltungsabteilungen der Gemeinde A ein separates Aufsichtsverfahren. Die Gemeinde A führte dazu namentlich aus, dass auf die Ausschreibung der Stelle der Leitung Finanzen verzichtet werde und stattdessen Aufgaben der Finanzabteilung der D AG übertragen werden sollen.
Mit Beschluss vom 2. November 2023 ordnete der Bezirksrat C unter anderem Folgendes an:
"I. Der Gemeinderat A wird angewiesen, für die Stelle der Leitung Finanzen sowie für die Stellen der Sachbearbeitenden Finanzen unverzüglich intensive Bemühungen für die Besetzung der Stellen mit Gemeindeangestellten (gemäss Stellenplan) vorzunehmen (...)
II. Dem Gemeinderat wird untersagt, den Dienstleistungsvertrag mit der Firma D für die Führung des Bereich Finanzen der Gemeinde A in der vorliegenden Entwurfform vorzulegen.
III. Der Gemeinderat wird angewiesen, den Vertrag mit der Firma D im Sinne der Erwägungen anzupassen und insbesondere die Kompetenzen der Firma D auf die Hilfsaufgaben zu beschränken und den Vertrag befristet abzuschliessen, bis das Rekrutierungsverfahren für die Leitung Finanzen gemäss Dispositiv Ziffer I erfolgreich abgeschlossen werden konnte und die neuen Mitarbeitenden der Abteilung Finanzen von der Firma D gründlich eingeführt werden konnten, längstens aber auf 12 Monate.
IV. Der Gemeinderat wird angewiesen, für den Fall, dass ein gemäss Dispositiv Ziffer II angepasster Vertrag der Gemeindeversammlung vorgelegt werden sollte, den Beleuchtenden Bericht dazu sachlich und wahrheitsgemäss abzufassen und die gemäss obenstehenden Erwägungen 4.1-3 festgestellten irreführenden Ausführungen sachverhaltsentsprechend vollständig darzulegen.
V. Der Gemeinderat wird aufgefordert, inskünftig unverzüglich nach einer erfolgten Kündigung das Rekrutierungsverfahren für die Suche eines Nachfolgers oder einer Nachfolgerin an die Hand zu nehmen und die Suche nach neuen Mitarbeitenden intensiver ernsthafter zu betreiben."
II.
Die Gemeinde A rekurrierte gegen den Beschluss des Bezirksrates C vom 2. November 2023 beim Regierungsrat. Dieser wies den Rekurs mit Beschluss vom 11. Dezember 2024 ab.
III.
Dagegen erhob die Gemeinde A am 3. Februar 2025 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung der Beschlüsse des Regierungsrats und des Bezirksrates unter Entschädigungsfolge (zzgl. MWST). Der Bezirksrat C verzichtete mit Eingabe vom 13. Februar 2025 auf Vernehmlassung; die Direktion der Justiz und des Innern beantragte namens des Regierungsrats am 17. Februar 2025 die Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Rekursentscheide des Regierungsrats über aufsichtsrechtliche Anordnungen eines Bezirksrats können beim Verwaltungsgericht mit Beschwerde angefochten werden (vgl. §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).
1.2 Nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung sind Aufsichtsmassnahmen nur dann mit Beschwerde anfechtbar, wenn sie eine Anordnung beinhalten, sei es, dass der Regierungsrat eine derartige Verfügung selber trifft oder dass er die Anordnung eines Bezirksrats bestätigt (VGr, 4. November 2015, VB.2015.00398, E. 1.2; Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 86). Die Beschwerde richtet sich gegen einen Rekursentscheid des Regierungsrats, womit dieser gegenüber der Beschwerdeführerin getroffene aufsichtsrechtliche Weisungen des Beschwerdegegners bestätigte.
Die Beschwerdeführerin wird mit den Dispositiv-Ziffern I–III des Beschlusses des Beschwerdegegners im Wesentlichen angewiesen, eine Finanzabteilung mit personalrechtlich angestelltem Personal zu führen, da sie diese Kernaufgabe nach § 63 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) nicht durch Vertrag auf einen privaten Dritten übertragen dürfe. Diese Anweisungen sind auf konkrete Rechtswirkungen ausgerichtet, sodass ein Rechtsschutzinteresse an ihrer Überprüfung besteht bzw. ein Anfechtungsobjekt vorliegt (vgl. VGr, 4. November 2015, VB.2015.00398, E. 1.2; Lorenzo Marazzotta/Mischa Morgenbesser, in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz [Kommentar GG], 2. A., Zürich etc. 2025, § 168 N. 5).
Die Weisungen in Dispositiv-Ziffern IV und V weisen hingegen keinen hinreichend bestimmten und auf (unmittelbare) Rechtswirkungen gerichteten Gehalt auf, sodass dagegen die Beschwerde mangels Anfechtungsobjekt bzw. Rechtsschutzinteresse nicht offensteht.
1.3 Die Beschwerdeberechtigung der Beschwerdeführerin ist schliesslich gestützt auf § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG, wonach Gemeinden zur Ergreifung eines Rechtsmittels legitimiert sind, wenn sie bei der Erfüllung gesetzlicher Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen verletzt sind, zu bejahen: Die streitbetroffenen Anweisungen betreffen eine grundsätzliche Frage der Organisation bzw. Aufgabenerfüllung durch die Gemeindeverwaltung. Die Beschwerdeführerin beruft sich darüber hinaus auf ihre durch Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) und Art. 85 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (LS 101) garantierte Gemeindeautonomie. Dazu ist sie nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG berechtigt. Ob der Beschwerdeführerin die beanspruchte Autonomie im fraglichen Bereich tatsächlich zukommt, ist praxisgemäss nicht eine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung.
1.4 Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde mit den genannten Einschränkungen einzutreten.
2.
Die streitbetroffenen aufsichtsrechtlichen Weisungen betreffen im Wesentlichen die Frage, ob die Beschwerdeführerin durch angestelltes, gemeindeeigenes Personal eine Finanzabteilung führen muss oder ob sie bestimmte Aufgaben der Finanzverwaltung durch Vertrag auf einen Privaten übertragen darf.
2.1 Nach § 63 Abs. 1 GG erfüllen die Gemeinden die Aufgaben selbst, die für ihre Organisation, Selbstständigkeit und Leistungsfähigkeit notwendig sind. Andere Aufgaben können sie Dritten übertragen oder in Zusammenarbeit mit anderen Gemeinden erfüllen. Die Aufgabenübertragung an Dritte kann durch Vertrag oder Ausgliederung erfolgen (§ 63 Abs. 2 lit. a und b GG). Die Gemeinden gewährleisten, dass die Aufgaben recht- und zweckmässig erfüllt werden (§ 64 Abs. 1 GG).
2.2 Der Regierungsrat erwägt, dass eine Gemeinde ein gewisses inhaltliches und umfangmässiges Spektrum an Aufgaben selbst erfüllen müsse, damit sie als demokratisches Gemeinwesen funktioniere und ihre Existenz als selbständiges Gemeinwesen gerechtfertigt sei. Dazu gehörten Aufgaben der politischen Gestaltung, Steuerung und Aufsicht (z. B. Erstellung des Budgets, Aufgaben- und Finanzplanung, Durchführung von Wahlen). Die Gemeinde dürfe nicht sämtliche Aufgabenbereiche übertragen und sich auf eine sogenannte Holdingfunktion beschränken. Mit Ausgliederungen und anderen Formen von Aufgabenübertragungen (z. B. Anschlussverträge) gingen demokratische Einflussmöglichkeiten verloren. Die Gemeinde dürfe sich nicht ihrer gesamten operativen Tätigkeit entäussern, demokratische Entscheidverantwortung ausschalten und dadurch zur organisatorischen Hülle verkommen. Eine wirksame politische Gestaltung und Steuerung erfolge im engen Austausch zwischen Gemeindevorstand und gemeindeeigenem Personal, das seinen unmittelbaren Weisungen unterstehe.
Dem Entwurf des Dienstleistungsvertrags sei zu entnehmen, dass das Springerunternehmen in den Bereichen Allgemeine Funktionen, Kreditoren, Debitoren (ohne Steuern), Finanzbuchhaltung, Anlagebuchhaltung, Investitionsprojekte, Jahresabschluss, Planung und Controlling, Staatsbeiträge, Personal- und Lohnwesen, Arbeitszeitkontrolle, Reporting sowie Cash- und Kreditmanagement Aufgaben übernehmen sollte. Dabei handle es sich nicht nur um reine Buchhaltungsaufgaben, sondern auch um Steuerungsaufgaben, womit wichtige operative Tätigkeiten abgegeben würden. Die Schlusskontrolle und die Verantwortung würden zwar bei der Beschwerdeführerin verbleiben, die jedoch ohne genügend gemeindeeigenes Fachpersonal nicht in der Lage sei, ihrer Gewährleistungs- und Aufsichtspflicht nach § 64 Abs. 1 GG nachzukommen. Bei Abschluss des Dienstleistungsvertrages würde die Beschwerdeführerin faktisch die Kompetenzen der Finanzverwaltung abgeben, zumal diese nicht einmal beabsichtige, eine Leitung Finanzen anzustellen bzw. zu rekrutieren.
Der Regierungsrat kommt zum Schluss, dass der Dienstleistungsvertrag wichtige Steuerungs- und Leitungsaufgaben im Finanzbereich betreffe; dabei handle es sich um Kernaufgaben, die nicht an Dritte ausgegliedert werden dürfen. Nach § 63 GG sei lediglich die Übertragung von untergeordneten Aufgaben, d. h. Hilfsaufgaben wie etwa die Buchhaltung, an Dritte zulässig. Und selbst bei der Übertragung von Hilfsaufgaben sei zwingend erforderlich, dass genügend gemeindeeigenes Personal vorhanden sei, um diese Aufgabenerfüllung zu beaufsichtigen.
2.3 Die Beschwerdeführerin bringt dagegen vor, dass durch den Dienstleistungsvertrag nicht der Einsatz von "Springern" geregelt werde, sondern für eine gewisse Zeit eine Aufgabenübertragung der Gemeindebuchhaltung erfolgen solle; die vorgesehene Vertragspartnerin biete hierfür einen Treuhandservice. Dabei handle sich um Hilfstätigkeiten im Hinblick auf die Erfüllung der Kernaufgaben durch die Beschwerdeführerin. Dem ist beizupflichten.
2.4 Sowohl der Beschwerdegegner wie auch der Regierungsrat verkennen die Abgrenzung zwischen den Buchhaltungsaufgaben, d. h. der Erfassung aller finanzhaushaltrechtlich relevanter Vorgänge, und den politischen Steuerungsaufgaben der gesetzlich zuständigen Gemeindeorgane. Wie die Beschwerdeführerin zutreffend ausführt, geht es bei der Erstellung der Budgetvorlage einzig um die Aufbereitung der inhaltlichen Datengrundlagen aus den Vorjahren, die den Verwaltungsabteilungen als Grundlage dient, um die Budgetierung der verschiedenen Konten im nächsten Jahr vorzunehmen. Das Zusammenstellen des Budgets erfolgt nach kantonalen Vorgaben und liegt in der Verantwortung des Gemeindevorstands, welcher das Budget erstellt und der Gemeindeversammlung zum Beschluss vorlegt (vgl. § 101 GG). Und auch bei der Finanzplanung geht es aufgrund der vorgesehenen Aufgabenübertragung lediglich um finanzhaushaltsrechtlich korrekte Zusammenstellungen von geplanten und rollenden Investitionen etc. Finanzielle Entscheidkompetenzen werden keine übertragen.
Das kantonale Recht sieht für die Gemeinden ein umfassendes Finanzhaushaltsrecht vor, das auf dem Harmonisierten Rechnungsmodell HRM2 basiert (§§ 84 ff. GG; Stefan Vogel, in: Kommentar GG, Vorbem. zu §§ 63-83, N. 11); das Rechnungslegungsrecht ist kantonalrechtlich normiert und es bleibt kein Raum für kommunale Vorschriften (vgl. §§ 118 ff. GG und §§ 17 ff. der Gemeindeverordnung vom 29. Juni 2016 [LS 131.11]; VGr, 3. Dezember 2020, VB.2020.00654, E. 3.2). Bei der Führung der Gemeindebuchhaltung, welche unter anderem die Grundlage für die Erstellung von Budget und Jahresrechnung bildet, handelt es sich jedenfalls so betrachtet um eine Hilfstätigkeit. Die Gemeinde ist zwar zur Haushaltsführung und Rechnungslegung nach Massgabe der kantonalrechtlichen Vorschriften verpflichtet; dies erfolgt aber nicht zum Selbstzweck. Vielmehr bildet die Haushaltsführung bzw. die Führung der Gemeindebuchhaltung die Grundlage, damit die Gemeinde ihre eigentlichen Sachaufgaben wahrnehmen kann. Die Beschwerdeführerin wendet daher zu Recht ein, dass die Abteilung Finanzen die finanziellen Aufgaben koordiniere und den Fachabteilungen die nötigen Informationen unter anderem zur Kontrolle liefere. Die fachliche Verantwortung für die einzelnen Sachbereiche liegt jedoch bei den jeweiligen ressortverantwortlichen Mitgliedern des Gemeindevorstands und den Abteilungsleitungen der Gemeinde-verwaltung.
Fehl geht schliesslich auch die Auffassung des Regierungsrats, dass die Beschwerdeführerin gemeindeeigenes Fachpersonal beschäftigen müsse, damit gewährleistet sei, dass die Beschwerdeführerin ihre Aufgaben recht- und zweckmässig erfülle (vgl. § 64 Abs. 1 GG). Zum einen müssen die Gemeinden von Gesetzes wegen den Finanzhaushalt einer Prüfstelle vorlegen, welche prüft, ob die Buchführung und die Rechnungslegung den rechtlichen Vorschriften entspricht (vgl. §§ 142 ff. GG). Und die Zweckmässigkeit der Aufgabenerfüllung kann es zum anderen rechtfertigen, dass jedenfalls eine kleine Gemeinde wie die Beschwerdeführerin auf die Anstellung von qualifizierten Finanzspezialisten verzichtet (etwa mangels Auslastung, wie es die Beschwerdeführerin vorbringt). Der Einkauf spezialisierter Dienstleistungen zur Gewährleistung der Aufgabenerfüllung kann gerade einer kleinen Gemeinde nicht per se verwehrt sein.
Zusammenfassend ist damit festzuhalten, dass die streitbetroffenen aufsichtsrechtlichen Anordnungen nicht gerechtfertigt sind. Weder liegt eine (klare) Rechtsverletzung vor noch ist die ordnungsgemässe Führungs- oder Verwaltungstätigkeit auf andere Weise gefährdet (vgl. § 167 GG). Bei diesem Verfahrensausgang erübrigt sich die Einholung der von der Beschwerdeführerin beantragten Amtsberichte anderer Bezirksräte, um aufzuzeigen, dass die beabsichtigte Aufgabenübertragung in anderen Gemeinden ebenfalls praktiziert werde.
3.
Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als begründet, soweit darauf einzutreten ist. Die aufsichtsrechtlichen Anordnungen, die Stellen in der kommunalen Abteilung Finanzen mit angestelltem Personal zu besetzen und für die beabsichtigte Aufgabenübertragung keinen Dienstleistungsvertrag abzuschliessen, sind aufzuheben.
4.
Bei diesem Verfahrensausgang wird der Beschwerdegegner kostenpflichtig (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
Vorliegend wehrt sich eine Gemeinde gegen aufsichtsrechtliche Anordnungen, sodass sich die Zusprechung einer angemessenen Parteientschädigung für das Beschwerdefahren von Fr. 2'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) rechtfertigt (vgl. § 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Der Rekursentscheid des Regierungsrats vom 11. Dezember 2024 und Dispositiv-Ziff. I–III und VII des Beschlusses des Bezirksrats C vom 2. November 2023 werden aufgehoben.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 70.-- Zustellkosten,
Fr. 2'070.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- zu bezahlen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) den Regierungsrat.