Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2024.00703
Urteil
der 4. Kammer
vom 10. April 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber Dumenig Stiffler.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeindeamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Ordentliche Einbürgerung,
hat sich ergeben:
I.
A ist ein 1987 geborener russischer Staatsangehöriger. Er lebt seit 2012 in der Schweiz und seit dem Februar 2022 in der Gemeinde B. Er stellte am 24. Januar 2024 ein Gesuch um ordentliche Einbürgerung beim Gemeindeamt des Kantons Zürich. Dieses wies das Einbürgerungsgesuch von A am 26. Juli 2024 ab, da er am 14. Februar 2018 zu einer bedingten Freiheitsstrafe von 160 Tagen verurteilt worden sei.
II.
Einen hiergegen am 6. August 2024 erhobenen Rekurs von A wies die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich mit Verfügung vom 22. Oktober 2024 ab (Dispositiv-Ziff. I), auferlegte ihm die Verfahrenskosten (Dispositiv-Ziff. II) und sprach ihm keine Parteientschädigung zu (Dispositiv-Ziff. III).
III.
Am 18. November 2024 erhob A Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei die Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern vom 22. Oktober 2024 aufzuheben und es sei das Gemeindeamt anzuweisen, sein Einbürgerungsgesuch weiterzubehandeln.
Die Direktion der Justiz und des Innern am 21. November 2024 und das Gemeindeamt am 29. November 2024 beantragten die Abweisung der Beschwerde. A verzichtete am 3. Dezember 2024 auf Replik.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide einer Direktion über Anordnungen eines Amtes etwa betreffend das Bürgerrecht zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Für den Erwerb des schweizerischen Bürgerrechts sind die Bestimmungen des eidgenössischen Bürgerrechtsgesetzes vom 20. Juni 2014 (BüG, SR 141.0) und der eidgenössischen Bürgerrechtsverordnung vom 17. Juni 2016 (BüV, SR 141.01) massgeblich. Darüber hinaus sind insbesondere in Zusammenhang mit dem Erwerb des Bürgerrechts des Kantons und der Gemeinden die Art. 20 und 21 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101), das kantonale Gesetz über das Bürgerrecht vom 15. November 2021 (KBüG, LS 141.1) und die kantonale Bürgerrechtsverordnung vom 29. März 2023 (KBüV, LS 141.11) zu beachten.
3.
3.1 Vorliegend ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer am 14. Februar 2018 von der Staatsanwaltschaft des Kantons Freiburg wegen übler Nachrede, unlauterem Wettbewerb, Drohung und versuchter Nötigung zu einer bedingten Freiheitsstrafe von 160 Tagen, zu einer bedingten Geldstrafe von 20 Tagessätzen und zu einer (unbedingten) Busse von Fr. 2'000.- verurteilt wurde. Umstritten und zu prüfen ist, ob der Beschwerdegegner das Einbürgerungsgesuch des Beschwerdeführers aufgrund dieses Strafregistereintrags zu Recht abwies.
3.2 Der Beschwerdegegner begründet die Abweisung des Einbürgerungsgesuchs damit, dass die Einbürgerungsvoraussetzung von Art. 11 lit. a BüG in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 lit. a BüG und Art. 4 Abs. 2 lit. d BüV nicht erfüllt sei, weil der Beschwerdeführer zu einer bedingten Freiheitsstrafe von mehr als 3 Monaten verurteilt wurde.
3.3 Nach § 7 Abs. 1 KBüV haben Bewerberinnen und Bewerber um das Schweizerische Bürgerrecht ihr Gesuch beim Gemeindeamt einzureichen. Dieses prüft gemäss § 22 Abs. 1 lit. b KBüV unter anderem, ob die Voraussetzungen gemäss § 11 KBüG erfüllt sind. Das heisst, das Gemeindeamt prüft, ob die Bewerberin oder der Bewerber die Unterlagen vollständig eingereicht hat (Abs. 1 lit. a), die Niederlassungsbewilligung besitzt (lit. b), die Anforderungen des Bundes und des Kantons an den Aufenthalt erfüllt (lit. c), keine gesetzlichen Vorschriften oder behördlichen Verfügungen erheblich oder wiederholt missachtet (lit. d), wichtige öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche Verpflichtungen erfüllt (lit. e) und die Strafrechtsordnung beachtet (lit. f). Sind nicht alle Voraussetzungen erfüllt, gibt das Gemeindeamt der Bewerberin oder dem Bewerber die Gelegenheit, das Gesuch zu ergänzen oder zurückzuziehen. Kommt diese oder dieser der Aufforderung nicht nach, weist es das Gesuch ab (§ 11 Abs. 2 KBüG). Sind die Voraussetzungen alle erfüllt, überweist das Gemeindeamt das Gesuch der Wohnsitzgemeinde (§ 11 Abs. 3 KBüG).
3.4 Die Erteilung der Einbürgerungsbewilligung des Bundes erfordert, dass die bewerbende Person erfolgreich integriert ist (Art. 11 lit. a BüG). Eine erfolgreiche Integration zeigt sich insbesondere im Beachten der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (Art. 12 Abs. 1 lit. a BüG). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Beurteilung der Integration als Prozess gegenseitiger Annäherung zwischen der einheimischen und der ausländischen Bevölkerung zu verstehen. Die zugezogene Person soll am wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Leben der hiesigen Gesellschaft teilhaben. Dazu ist es erforderlich, dass sich die Ausländerinnen und Ausländer mit den gesellschaftlichen Verhältnissen und Lebensbedingungen in der Schweiz auseinandersetzen (BGE 146 I 49 E. 2.5; VGr, 24. Juni 2020, VB.2020.00010, E. 4.3.1). Die kantonalen und kommunalen Behörden dürfen bei der Beurteilung der Integration als Ganzes zwar den einzelnen Kriterien eine gewisse eigene Gewichtung beimessen. Insgesamt muss die Beurteilung aber ausgewogen bleiben und darf nicht auf einem klaren Missverhältnis der Würdigung aller massgeblichen Gesichtspunkte beruhen (BGE 146 I 49 E. 2.5, E. 4.4, auch zum Folgenden). Die Fokussierung auf ein einziges Kriterium ist unzulässig, es sei denn, dieses falle, wie etwa eine erhebliche Straffälligkeit, bereits für sich allein entscheidend ins Gewicht. Erforderlich ist eine Gesamtwürdigung aller massgeblichen Aspekte im Einzelfall (BGE 141 I 60 E. 3.5; BGr, 22. März 2017, 1D_2/2017, E. 3.1 – 14. November 2013, 1D_2/2013, E. 2.4 – 30. August 2010, 1D_5/2010, E. 3.3.1; VGr, 24. Juni 2020, VB.2020.00010, E. 4.3.1). Ein Manko bei einem Gesichtspunkt kann, solange dieser nicht für sich allein den Ausschlag gibt, durch Stärken bei anderen Kriterien ausgeglichen werden (Laura Campisi, Die rechtliche Erfassung der Integration im schweizerischen Migrationsrecht, Zürich/St. Gallen 2014, S. 275). Diese Rechtsprechung gilt auch nach dem Inkrafttreten des (neuen) bundesrechtlichen Bürgerrechtsgesetzes am 1. Januar 2018 fort (vgl. BGr, 25. Oktober 2023, 1D_5/2022, E. 2.1 und 6.1; ferner VGr, 11. November 2021, VB.2021.00542, E. 3.4 2. Absatz mit zahlreichen Hinweisen).
3.5 Die Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung gemäss Art. 12 Abs. 1 lit. a BüG wird in Art. 4 BüV konkretisiert. Unter anderem gilt eine Person nach Art. 4 Abs. 2 lit. d BüV nicht als erfolgreich integriert, wenn im Strafregister-Informationssystem VOSTRA für die Einbürgerungsbehörden eine bedingte Freiheitsstrafe von mehr als drei Monaten ersichtlich ist. Dies hat zur Folge, dass Personen, die allenfalls nur in geringem Mass straffällig geworden sind, während zehn Jahren als nicht erfolgreich integriert gelten (vgl. Art. 38 Abs. 3 lit. d des Strafregistergesetzes vom 17. Juni 2016 [SR 330]). Das Verwaltungsgericht hat diesbezüglich festgehalten, dass Regelungen wie diejenige von Art. 4 Abs. 2 lit. d BüV die gesetzlich vorgeschriebene, umfassende Prüfung der Integration verhinderten und deshalb gesetzeswidrig seien (vgl. zum Ganzen VGr, 11. November 2021, VB.2021.00542, E. 3.5). Es besteht keine Veranlassung, von dieser Rechtsprechung abzuweichen, zumal das Bundesgericht im Oktober 2023 betreffend einen unter dem neuen Bürgerrechtsgesetz zu beurteilenden Fall weiterhin an der – auch vom Verwaltungsgericht Zürich verlangten – Notwendigkeit einer umfassenden Gesamtwürdigung der Integration, bei der die Fokussierung auf ein einzelnes Kriterium grundsätzlich unzulässig ist, festhielt (BGr, 25. Oktober 2023, 1D_5/2022, E. 2.1 und 6.1; zuvor E. 3.4). Folglich kann dem Beschwerdeführer die Einbürgerung nicht verweigert werden, ohne dass seine Integration umfassend beurteilt wird.
3.6 Was der Beschwerdegegner hiergegen vorträgt, überzeugt nicht.
3.6.1 Soweit er auf die parlamentarischen Beratungen zum totalrevidierten Bürgerrechtsgesetz verweist, um den Standpunkt zu untermauern, nach Absicht des Gesetzgebers solle eine Einbürgerung nicht möglich sein, wenn Personen einen Eintrag im Strafregister haben (vgl. Votum Balthasar Glättli, AB N 2013 246), übersieht er, dass sich der mit diesem Votum begründete Antrag in der parlamentarischen Beratung nicht durchsetzte (AB N 2013 253).
3.6.2 Die abweichende Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur gleichen Frage (vgl. bspw. BVGr, 8. Mai 2024, F-1531/2023, E. 4.3.3 f. oder 16. Dezember 2024, F-4656/2023, E. 4 und 5) ist für das Verwaltungsgericht Zürich von vornherein nicht bindend (vgl. bspw. VGr, 29. September 2022, VB.2022.00278, E. 2.3.4).
3.6.3 Der Beschwerdegegner verweist sodann auf die kantonalgesetzliche Regelung in § 7 KBüG. Diese sieht vor, dass Bewerberinnen und Bewerber, die zu einer Strafe oder Massnahme verurteilt wurden, nicht eingebürgert werden, wenn im Strafregister ein Eintrag besteht, der für die kantonale Behörde einsehbar ist und der gemäss den Vorgaben des Bundesrechts die Einbürgerung ausschliesst (§ 7 lit. a KBüG). Hiermit bestehe laut Beschwerdegegner für den Kanton Zürich eine formell-gesetzliche Grundlage für die Verweigerung der Einbürgerung gestützt auf die Voraussetzungen von Art. 4 Abs. 2 und 3 BüV.
Art. 12 Abs. 3 BüG erlaubt es den Kantonen zwar, weitere Integrationskriterien als diejenigen im Katalog von Art. 12 Abs. 1 BüG vorzusehen, was sowohl zusätzliche als auch strengere Integrationskriterien umfasst (vgl. zum Ganzen Giovanni Biaggini, Urteilsbesprechung zu BGr, 25. Oktober 2023, 1D_5/2022, ZBl 126/2025, S. 145 ff., S. 153 f.). Dies ist aber nicht so zu verstehen, dass zwar nicht der bundesrechtliche Verordnungsgeber, dafür aber die Kantone betreffend die Integrationsvoraussetzungen nach Art. 12 BüG einzelne Ausschlusskriterien aufstellen dürfen, bei deren Erfüllung eine Gesamtwürdigung der Integration unterbleiben kann. So bezog sich die zuvor zitierte Rechtsprechung des Bundesgerichts stets auch auf die Beurteilung der Integration durch die kantonalen und kommunalen Behörden (vgl. bspw. BGE 146 I 49 E. 4.4). Soweit die Regelung von § 7 KBüG eine umfassende Integrationsprüfung ausschliesst, ist sie bundesrechtswidrig und nicht anzuwenden.
Eine Ausnahme hiervon besteht nur insofern, als es dem kantonalen Gesetzgeber offenstehen würde, zu bestimmen, wann eine "erhebliche Straffälligkeit" im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung vorliegt (vgl. zuvor E. 3.4), die für sich allein entscheidend ins Gewicht fällt, um eine erfolgreiche Integration auszuschliessen. Dies hat er jedoch nicht getan: § 7 KBüG verweist für die Berücksichtigung von Strafregistereinträgen umfassend auf den gesetzeswidrigen und im Widerspruch zur bundesgerichtlichen Rechtsprechung stehenden Art. 4 BüV, wonach bereits Bagatellen eine Einbürgerung über Jahre hinweg verunmöglichen (vgl. zuvor E. 3.5; VGr, 11. November 2021, VB.2021.00542, E. 3.4).
3.7 Nach dem Gesagten schliesst der Umstand, dass aus dem Strafregisterauszug des Beschwerdeführers eine bedingte Freiheitsstrafe von 160 Tagen hervorgeht, eine erfolgreiche Integration des Beschwerdeführers im Sinn von Art. 11 lit. a und Art. 12 Abs. 1 BüG nicht grundsätzlich aus. Ob der Beschwerdeführer die restlichen Voraussetzungen von § 11 KBüG erfüllt, hat der Beschwerdegegner nicht geprüft. Dem Kanton steht es zwar nach § 11 Abs. 2 KBüG zu, das Gesuch abzuweisen, wenn nicht alle Voraussetzungen erfüllt sind. Dies kann sich jedoch nur auf die zu prüfenden formellen und ausserhalb der Frage der Integration der bewerbenden Person liegenden Voraussetzungen (Vollständigkeit der Unterlagen [§ 11 Abs. 1 lit. a KBüG], Vorliegen der Niederlassungsbewilligung der bewerbenden Person [lit. b], Erfüllung der Aufenthaltsanforderungen [lit. c]) beziehen. Soweit der Beschwerdegegner auch zu prüfen hat, ob die Bewerberin oder der Bewerber keine gesetzlichen Vorschriften oder behördlichen Verfügungen erheblich oder wiederholt missachtet (lit. d), wichtige öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche Verpflichtungen erfüllt (lit. e) und die Strafrechtsordnung beachtet (lit. f), handelt es sich um eine Prüfung der Integration der Bewerberin oder des Bewerbers – insbesondere des Kriteriums der Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (Art. 12 Abs. 1 lit. a BüG). Die Integration kann der Kanton jedoch nicht abschliessend prüfen, da die Erfüllung der übrigen Integrationskriterien erst von der Gemeinde ermittelt und bewertet wird (vgl. § 12 KBüG). Dies hat zur Folge, dass der Kanton allfällige aus seiner Sicht bestehende Integrationsdefizite im Prüfbereich von § 11 Abs. 1 lit. d–f KBüG in seinem Erhebungsbericht festzuhalten hat (vgl. Art. 34 BüG in Verbindung mit Art. 17 BüV), damit diese bei der umfassenden Integrationsprüfung durch die Wohnsitzgemeinde (vgl. § 12 KBüG) berücksichtigt werden können (vgl. zum alten, aber betreffend die Aufgabenaufteilung zwischen Kanton und Gemeinde im Wesentlichen unverändert gebliebenen [vgl. ABl 2020-06-12, Meldungsnummer RS-ZH01-0000000288, Bericht Ziff. 7.5] kantonalen Recht schon VGr, 11. November 2021, VB.2021.00542, E. 3.6). Eine Negativverfügung gestützt auf § 11 Abs. 2 KBüG ist hingegen in diesen Fällen nicht möglich, da sie die vorgeschriebene Gesamtbeurteilung der Integration verhindern würde.
3.8 Für den vorliegenden Fall bedeutet dies, dass die Angelegenheit in Gutheissung der Beschwerde zur Fortführung des Verfahrens und Vornahme der Prüfung nach § 11 KBüG im Sinn der vorstehenden Erwägungen an den Beschwerdegegner zurückzuweisen ist.
4.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 teilweise in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Desgleichen hat dieser dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren antragsgemäss eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG). Die von der Rechtsvertretung des Beschwerdeführers eingereichte Honorarnote ist zu beachten, aber nicht bindend (VGr, 4. Juni 2024, VB.2023.00125, E. 5 mit Hinweisen). Als angemessen erweist sich hier eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'000.- (inklusive Mehrwertsteuer).
5.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Gemäss Art. 83 lit. b BGG ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen Entscheide über die ordentliche Einbürgerung ausgeschlossen. Entsprechend ist auch das gesamte kantonale und kommunale Einbürgerungsverfahren von der Beschwerde ausgenommen (vgl. BGr, 25. Oktober 2023, 1D_5/2022, E. 1.1 mit Hinweisen). Es steht somit bloss die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen.
Demgemäss erkennt die Kammer:
In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II der Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern vom 22. Oktober 2024 werden die Kosten des Rekursverfahrens dem Beschwerdegegner auferlegt.
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 95.-- Zustellkosten,
Fr. 2'095.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'000.- zu bezahlen.
Gegen dieses Urteil kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) das Departement der Justiz und des Innern.