Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2024.00685
Urteil
der 4. Kammer
vom 25. März 2025
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter José Krause, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Geschäftsleitung des Kantonsrats,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Löschung von Personendaten,
hat sich ergeben:
I.
A reichte dem Kantonsrat seit dem Jahr 2012 insgesamt 18 Einzelinitiativen ein, wovon keine die notwendigen 60 Stimmen für eine vorläufige Unterstützung erreichte.
Am 27. September 2024 ersuchte A den Kantonsrat um Löschung seiner Personendaten. Die Geschäftsleitung des Kantonsrats wies dieses Begehren mit Beschluss vom 31. Oktober 2024 ab.
II.
A erhob am 7. November 2024 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss, es seien bei den von ihm eingereichten Einzelinitiativen seine Personendaten, jedenfalls aber seine Adresse zu löschen. Gleichentags stellte A "ein Ausstandsgesuch gegen jeden Richter und jeden Ersatzrichter", weil die Mitglieder und Ersatzmitglieder des Verwaltungsgerichts durch den Kantonsrat gewählt würden; am 12. November 2024 stellte er mit gleicher Begründung auch noch ausdrücklich ein Ausstandsbegehren gegen Verwaltungsrichter Marco Donatsch, der die Eröffnung des Schriftenwechsels angeordnet hatte. Die Geschäftsleitung des Kantonsrats schloss am 9. Dezember 2024 auf Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge, eventualiter sei sie zu verpflichten, "die öffentliche Zugänglichmachung der privaten Wohnadresse des Beschwerdeführers bei künftigen Einzelinitiativen zu unterlassen", subeventualiter "die öffentliche Zugänglichmachung der privaten Wohnadresse rückwirkend aufzuheben und künftig [davon] abzusehen". Zudem beantragte die Geschäftsleitung, dem Ausstandsbegehren sei nicht stattzugeben. A nahm hierzu am 11. Dezember 2024 Stellung.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Anordnungen der Geschäftsleitung des Kantonsrats in administrativen Belangen nach § 41 Abs. 1 und § 42 lit. b Ziff. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Der Beschwerdeführer verlangt den Ausstand sämtlicher Mitglieder und Ersatzmitglieder des Verwaltungsgerichts, weil diese durch den Kantonsrat gewählt worden seien. Sein zusätzlich gegen Verwaltungsrichter Marco Donatsch gerichtetes Ausstandsbegehren enthält die gleiche Begründung und hat keine eigenständige Bedeutung.
2.2 Nach Art. 30 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) hat jede Person, deren Sache in einem gerichtlichen Verfahren beurteilt werden muss, Anspruch auf ein durch Gesetz geschaffenes, zuständiges, unabhängiges und unparteiisches Gericht. Der Anspruch auf ein unabhängiges Gericht beinhaltet insbesondere einen Anspruch auf institutionelle Unabhängigkeit (vgl. hierzu Gerold Steinmann/Benjamin Schindler/Damian Wyss, St. Galler Kommentar zur Bundesverfassung, 2023, Art. 30 N. 29). In diesem Sinn garantiert Art. 73 Abs. 2 Satz 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101), dass die Gerichte in ihrer Rechtsprechung von den anderen Staatsgewalten unabhängig sind. Die Geschäftsführung und die Haushaltsführung der obersten Gerichte unterstehen nach § 104 Abs. 1 des Kantonsratsgesetzes vom 25. März 2019 (KRG, LS 171.1) zwar der parlamentarischen Kontrolle (Oberaufsicht) des Kantonsrats; zu einer Überprüfung richterlicher Entscheide in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht sind der Kantonsrat und seine Organe aber nach § 104 Abs. 3 KRG auch im Rahmen der Oberaufsicht ausdrücklich nicht befugt.
Allein der Umstand, dass die Mitglieder und Ersatzmitglieder des Verwaltungsgerichts vom Kantonsrat auf Amtsdauer gewählt werden, vermag ihre Unabhängigkeit nicht in Frage zu stellen (BGE 140 I 271 E. 8.3 mit Hinweisen; Steinmann/Schindler/Wyss, Art. 30 N. 23). Das gilt auch dann, wenn das Verwaltungsgericht – wie hier – Akte eines Organs des Kantonsrats auf ihre Rechtmässigkeit überprüft. Andernfalls könnten solche Akte nicht durch ein oberstes kantonales Gericht beurteilt werden, das volle Prüfungsbefugnis hinsichtlich Sachverhalts- und Rechtsfragen hat, was gegen Art. 29a BV und Art. 86 Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) verstiesse.
2.3 Nach dem Gesagten erweist sich das Ausstandsbegehren des Beschwerdeführers, das einzig institutionelle Ausstandsgründe anführt, als unzulässig. Praxisgemäss kann darüber unter Beteiligung der vom Ausstandsgesuch betroffenen Mitglieder entschieden werden (BGr, 18. Oktober 2011, 8C_712/2011, E. 3.3).
3.
3.1 Der Beschwerdeführer reichte beim Kantonsrat seit dem Jahr 2012 und bis heute insgesamt 18 Einzelinitiativen ein. Diese Einzelinitiativen sind als digitalisierte Version des Originals in der Geschäftsdatenbank des Kantonsrats unter www.kantonsrat.zh.ch abrufbar.
Der Beschwerdeführer verlangt die "Löschung" seines Namens sowie seiner Wohnadresse in den genannten Dokumenten. Soweit er darüber hinaus neu verlangt, die Einzelinitiativen vom 6. Juli, 24. August sowie 1. September 2012 seien "zu vernichten", ist darauf im Folgenden nicht näher einzugehen, weil damit der Streitgegenstand unzulässig erweitert würde, nachdem vor Vorinstanz nur die Löschung von Personendaten strittig war (§ 52 Abs. 1 in Verbindung mit § 20a VRG).
3.2 Der Beschwerdeführer stützt seine Rügen auf das Gesetz über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG, LS 170.4) sowie das Archivgesetz vom 24. September 1995 (LS 170.6).
Gemäss § 2 in Verbindung mit § 3 Abs. 1 lit. a IDG sowie § 2a IDG ist das Gesetz über die Information und den Datenschutz auf die vorliegende Streitigkeit anwendbar. Beim Namen und der Wohnadresse des Beschwerdeführers handelt es sich um Personendaten im Sinn von § 3 Abs. 3 IDG. Nach § 8 Abs. 1 IDG darf ein öffentliches Organ Personendaten bearbeiten, soweit dies zur Erfüllung seiner gesetzlich umschriebenen Aufgaben geeignet und erforderlich ist. Personendaten dürfen gemäss § 16 Abs. 1 lit. a IDG bekannt gegeben werden, wenn eine rechtliche Bestimmung das öffentliche Organ dazu ermächtigt.
3.3 Gemäss Art. 24 lit. c KV kann jede stimmberechtigte Person eine Einzelinitiative einreichen. Unterstützen 60 Mitglieder des Kantonsrats eine Einzelinitiative vorläufig, so wird sie dem Regierungsrat zu Bericht und Antrag überwiesen (Art. 31 Abs. 1 KV). Kommt die vorläufige Initiative nicht zustande oder findet die Initiative in der Beratung über den Antrag der Regierung keine Mehrheit im Kantonsrat, so ist die Initiative gescheitert (Art. 31 Abs. 2 KV). Wer eine Einzelinitiative einreicht, handelt im Rahmen der Organfunktion als stimmberechtigte Person (vgl. zur Organfunktion der Stimmberechtigten Corsin Bisaz, Direktdemokratische Instrumente als "Anträge aus dem Volk an das Volk", Zürich 2020, Rz. 107 ff.).
3.4 Die Verhandlungen des Kantonsrats sind gemäss Art. 53 KV öffentlich. Dieser Öffentlichkeitsgrundsatz ist ein grundlegendes Kennzeichen eines Parlaments und der demokratischen Mitwirkung. Damit wird Transparenz über die Entscheidfindung, die vorgebrachten Argumente und die vertretenen Interessen hergestellt (Matthias Hauser, in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 53 N. 1 f.). Im Sinn dieses verfassungsrechtlichen Gebots wird im Rat ein Wortprotokoll geführt (§ 7 Abs. 1 Satz 2 KRG) und werden die dem Kantonsrat von seinen Organen unterbreiteten Anträge und Berichte, die Erlasse und die Kantonsratsbeschlüsse veröffentlicht (§ 7 Abs. 2 KRG).
Damit liegt eine – bereits in der Verfassung angelegte – hinreichende Rechtsgrundlage vor, um die Einzelinitiativen des Beschwerdeführers in vollem Wortlaut zu veröffentlichen, was auch den Namen des Beschwerdeführers und dessen Adresse einschliesst. Nur wenn auch die dem Kantonsrat unterbreiteten Anträge im vollen Wortlaut einsehbar sind, ist dem verfassungsrechtlichen Transparenzgebot hinreichend Rechnung getragen und bleiben die Verhandlungen im Kantonsrat für Aussenstehende nachvollziehbar, denn der Wortlaut der Anträge findet keinen Eingang ins Wortprotokoll des Kantonsrats. Es entspricht sodann einem Grundprinzip der schweizerischen Demokratie, dass die Urheberinnen und Urheber einer Initiative ihre Namen öffentlich machen müssen. So werden bei einer kantonalen Volksinitiative die Namen der Mitglieder des Initiativkomitees im Amtsblatt veröffentlicht (§ 125 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom
Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers unterliegt die Öffentlichkeit der Verhandlungen des Kantonsrats auch keiner zeitlichen Einschränkung, weshalb keine Rechtsgrundlage besteht, um die Einsicht nach zehn Jahren einzuschränken, wie der Beschwerdeführer dies in seinem Eventualstandpunkt fordert. Insbesondere enthält das vom Beschwerdeführer angeführte Archivgesetz keine entsprechende Regelung.
Soweit der Beschwerdeführer vorbringt, er habe zwei Einzelinitiativen noch vor deren Behandlung durch den Rat wieder zurückgezogen, weshalb jedenfalls diese nicht mehr zugänglich gemacht werden dürften, übersieht er, dass bereits mit der Einreichung ein kantonsrätliches Geschäft eröffnet wurde und der Umstand des Rückzugs vom Transparenzgebot nach Art. 53 KV ebenfalls erfasst ist.
Aus dem Umstand, dass die Wohnadresse einzelner Mitglieder des Kantonsrats aus Gründen der persönlichen Sicherheit nicht öffentlich zugänglich ist, kann der Beschwerdeführer sodann nichts zu seinen Gunsten ableiten, nachdem er nicht behauptet, sich mit der Einreichung von Einzelinitiativen einer Gefährdung ausgesetzt zu haben und solches auch nicht ersichtlich ist.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
5.
5.1 Da es im Hintergrund um die Ausübung politischer Rechte geht, sind die Gerichtskosten in analoger Anwendung von § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG auf die Gerichtskasse zu nehmen.
Mangels Kostenbelastung ist das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Prozessführung für das Beschwerdeverfahren als gegenstandslos geworden abzuschreiben.
5.2 Der in ihrem amtlichen Wirkungskreis tätig gewordenen Beschwerdegegnerin steht praxisgemäss keine Parteientschädigung zu (VGr, 23. März 2021, AN.2020.00021, E. 2 Abs. 2).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 95.-- Zustellkosten,
Fr. 1'595.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
Mitteilung an die Parteien.