Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2024.00684
Urteil
der 4. Kammer
vom 5. Juni 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeindeamt des Kantons Zürich,
Abteilung Einbürgerungen,
Beschwerdegegner,
betreffend ordentliche Einbürgerung,
hat sich ergeben:
I.
A, eine 1964 geborene Staatsangehörige von B, lebt seit 2001 in der Schweiz. Im Dezember 2023 ersuchte sie das Gemeindeamt des Kantons Zürich, wo sie seit Jahren Wohnsitz hat, um ordentliche Einbürgerung. Dieses Gesuch wies das Amt mit Verfügung vom 18. Juli 2024 ab, weil A keine Niederlassungsbewilligung besitze.
II.
Einen hiergegen erhobenen Rekurs von A wies die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich mit Verfügung vom 25. September 2024 ab, soweit sie darauf eintrat (Dispositiv-Ziff. I), und auferlegte ihr in Dispositiv-Ziff. II die Verfahrenskosten in Höhe von Fr. 490.-.
III.
Am 7. November 2024 führte A Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte Folgendes:
"1. Die angefochtene Verfügung aufzuheben.
Hauptantrag: Dem Einbürgerungsgesuch der Beschwerdeführerin stattzugeben.
Eventualantrag: Das Einbürgerungsdossier der Beschwerdeführerin zur Prüfung im Hinblick auf Art. 21 des Bürgerrechtsgesetzes an das Staatssekretariat für Migration (SEM) zu überweisen.
Das Migrationsamt wegen ungerechtfertigter Untätigkeit, und Amtsmissbrauchs, zu verurteilen.
Die Verfahrenskosten der Vorinstanz aufzuheben.
Die Verfahrenskosten des Berufungsverfahrens dem Staat aufzuerlegen."
Das Gemeindeamt mit Beschwerdeantwort vom 14. November 2024 und die Direktion der Justiz und des Innern mit Vernehmlassung vom 21. November 2024 schlossen je auf Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide einer Direktion über Anordnungen eines Amts etwa betreffend das Bürgerrecht zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten. Dies gilt mit folgender Einschränkung:
Soweit die Beschwerdeführerin um "Verurteilung" des Migrationsamts "wegen ungerechtfertigter Untätigkeit, und Amtsmissbrauchs" ersucht, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. Das Verwaltungsgericht übt keine (allgemeine) Aufsicht über das genannte Amt aus und eine allfällige Untätigkeit im Zusammenhang mit der Beurteilung des Gesuchs um Niederlassungsbewilligung der Beschwerdeführerin wäre im (hängigen) migrationsrechtlichen Verfahren zu rügen bzw. zu beurteilen (vgl. VGr, 5. Mai 2022, VB.2022.00128, E. 1.1 mit Hinweisen, wonach der Rechtsweg für die Rechtsverzögerungs- bzw. Rechtsverweigerungsbeschwerde grundsätzlich jenem folgt, der gegen die aus Sicht der beschwerdeführenden Person verzögerte oder verweigerte Anordnung zur Verfügung stünde). Da das Migrationsamt hier nicht als Verfahrenspartei auftritt, ist die Beschwerdeführerin sodann auch mit ihren weiteren gegen das Migrationsamt gerichteten Rügen namentlich der Gehörsverletzung nicht zu hören.
2.
2.1 Die Beschwerdeführerin beanstandet zunächst in prozessualer Hinsicht, dass der Beschwerdegegner seinen Entscheid "auf fehlerhafte, einseitig vom Migrationsamt übermittelte Informationen" gestützt und sie keine Gelegenheit gehabt habe, "diese Informationen zu berichtigen, Einwände zu erheben oder gar davon Kenntnis zu nehmen".
2.2 Gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. Aus dieser verfassungsmässigen Garantie folgt unter anderem das Recht einer Partei, sich vor Erlass eines Entscheids, der in ihre Rechtsstellung eingreift, zur Sache zu äussern, erhebliche Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 142 I 86 E. 2.2, 135 I 187 E. 2.2, 127 I 54 E. 2b mit Hinweis).
Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) ist formeller Natur, womit seine Verletzung grundsätzlich ungeachtet der materiellen Begründetheit des Rechtsmittels zur Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids führt (BGE 148 IV 22 E. 5.5.2 mit Hinweisen). Eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs kann ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Rechtsmittelinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt wie auch die Rechtslage frei überprüfen kann. Unter dieser Voraussetzung ist darüber hinaus – im Sinn einer Heilung des Mangels – selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör von einer Rückweisung der Sache an die Vorinstanz abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem (der Anhörung gleichgestellten) Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (BGE 147 IV 340 E. 4.11.3, 142 II 218 E. 2.8.1, 137 I 195 E. 2.3.2 mit Hinweisen).
2.3 Aus den Akten des Beschwerdegegners geht hervor, dass sich dieser am 16. Juli 2024 zunächst per Telefon und im Anschluss per E-Mail beim Migrationsamt nach der Beschwerdeführerin und dem Stand der von dieser eigenen Angaben zufolge bereits im November 2021 und Juni 2023 anhängig gemachten Verfahren um Erteilung einer Niederlassungsbewilligung erkundigte. Das Migrationsamt antwortete mit E-Mail vom gleichen Tag, dass bei der Beschwerdeführerin "aktuell die Erlangung einer Niederlassungsbewilligung (C-Bewilligung) nicht in Betracht kommt" und stattdessen "zurzeit" geprüft werde, "ob die Aufenthaltsbewilligung (B-Bewilligung) verlängert werden kann". Die zum erwähnten Telefonat erstellte Aktennotiz und der Schriftenwechsel zwischen dem Beschwerdegegner und dem Migrationsamt wurden der Beschwerdeführerin vor Erlass der Ausgangsverfügung vom 18. Juli 2024 nicht zur Kenntnis gebracht, obschon darin insofern Bezug darauf genommen wird, als festgestellt wird, eine Sistierung des Einbürgerungsverfahrens sei nicht möglich, weil nach Auskunft des Migrationsamts nicht (innert eines Jahres) mit der Erteilung der Niederlassungsbewilligung an die Beschwerdeführerin zu rechnen sei.
Damit beging der Beschwerdegegner eine Gehörsverletzung, was die Beschwerdeführerin bereits vor Vorinstanz beanstandete. Indem diese mit keinem Wort auf die Rüge einging, verletzte sie den Anspruch der Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör ebenfalls, wobei anzumerken ist, dass der Beschwerdegegner der Beschwerdeführerin noch vor Rekurserhebung Einsicht in ihr Einbürgerungs-Dossier gewährt hatte, sodass der Eingriff in ihre Rechte insgesamt nicht allzu schwer wiegt. Zu prüfen bleibt, ob eine Rückweisung zu erfolgen hat.
2.4 In Kenntnis der Auskunft des Migrationsamts zum Verfahrensstand hätte die Beschwerdeführerin allenfalls vor einem Entscheid des Beschwerdegegners in der Sache um Sistierung des Einbürgerungsverfahrens ersuchen können, worüber der Beschwerdegegner in einem separaten – im pflichtgemässen Ermessen zu treffenden – Entscheid zu befinden gehabt hätte. Allerdings äusserte sich der Beschwerdegegner in der Ausgangsverfügung auch ohne entsprechendes Gesuch zur Möglichkeit einer Verfahrenssistierung bzw. lehnte er eine solche (in den Erwägungen) ab und hatte die Beschwerdeführerin im Folgenden – nach vollständiger Akteneinsicht – die Gelegenheit, hierzu sowohl im Rekurs- als auch im Beschwerdeverfahren Stellung zu nehmen. Während sie dabei vor Vorinstanz hiervon noch Gebrauch gemacht und explizit beantragt hat, der Beschwerdegegner sei anzuweisen, das Einbürgerungsverfahren zu sistieren, verlangt die Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerde vom 6. November 2024 explizit nur (noch), "die sofortige Gutheissung des Einbürgerungsgesuchs [...] als verhältnismässige Heilung" der festgestellten Gehörsverletzung.
Die Beschwerdeführerin erhielt demnach bereits die Möglichkeit, die ihr vorenthaltenen Akten einzusehen und dazu (wiederholt) Stellung zu nehmen, womit sich die Rückweisung der Sache als blosser Leerlauf erwiese. Die Beschwerdeführerin zeigt denn auch kein Interesse an einer Rückweisung des Verfahrens zur erneuten Äusserung und/oder zur Behandlung ihrer Rüge der Gehörsverletzung durch die Vorinstanz. Von einer Rückweisung ist daher abzusehen. Den festgestellten Gehörsverletzungen ist aber immerhin im Rahmen der Regelung der Nebenfolgen Rechnung zu tragen (§ 13 Abs. 2 Satz 2 VRG; BGr, 24. Juli 2014, 1C_41/2014, E. 7.3 mit Hinweisen).
3.
3.1 Für den Erwerb des schweizerischen Bürgerrechts sind die Bestimmungen des eidgenössischen Bürgerrechtsgesetzes vom 20. Juni 2014 (BüG, SR 141.0) und der eidgenössischen Bürgerrechtsverordnung vom 17. Juni 2016 (BüV, SR 141.01) massgeblich. Darüber hinaus sind insbesondere in Zusammenhang mit dem Erwerb des Bürgerrechts des Kantons und der Gemeinden die Art. 20 und 21 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (LS 101), das kantonale Gesetz über das Bürgerrecht vom 15. November 2021 (KBüG, LS 141.1) und die kantonale Bürgerrechtsverordnung vom 29. März 2023 (KBüV, LS 141.11) zu beachten.
3.2 Das Bundesrecht nennt drei Arten von Einbürgerungen: die ordentliche Einbürgerung (Art. 9–19 BüG), die erleichterte Einbürgerung (Art. 20–25 BüG) und die Wiedereinbürgerung (Art. 26–29 BüG). Der Grundtatbestand für die Erteilung des Bürgerrechts durch behördlichen Beschluss ist die ordentliche Einbürgerung. Verfahrensleitend sind die Kantone (vgl. Art. 13 BüG; ferner §§ 10 f. KBüG und § 7 KBüV), während der Bund in Art. 9–19 BüG formelle und materielle Mindestvorschriften aufstellt und die Einbürgerungsbewilligung erlässt (vgl. Fanny de Weck, in: Marc Spescha et al. [Hrsg.], Migrationsrecht, 5. A., Zürich 2019, Art. 9 BüG N. 1).
Nach Art. 9 Abs. 1 lit. a BüG setzt die Erteilung der Einbürgerungsbewilligung durch den Bund dabei in formeller Hinsicht unter anderem voraus, dass die Bewerberin oder der Bewerber bei der Gesuchstellung eine Niederlassungsbewilligung besitzt (siehe auch § 11 Abs. 1 lit. b KBüG). Personen mit anderen ausländerrechtlichen Bewilligungen können sich demzufolge nicht ordentlich einbürgern lassen, auch wenn sie seit Jahren in der Schweiz wohnen (de Weck, Art. 9 BüG N. 2, auch zum Folgenden). Sie müssen sich vor der Einreichung eines Einbürgerungsgesuchs um Erteilung der Niederlassungsbewilligung kümmern (vgl. zum Ganzen auch Laurent Merz/Barbara von Rütte, in: Peter Uebersax et al. [Hrsg.], Ausländerrecht, Handbücher für die Anwaltspraxis, 3. A., Basel 2022, § 22 N. 22.43).
3.3 Die Beschwerdeführerin verfügte bei Einreichung ihres Einbürgerungsgesuchs nicht über die Niederlassungsbewilligung und es wurde ihr auch im Laufe des Verfahrens keine solche erteilt. Damit erfüllt sie die Voraussetzung von Art. 9 Abs. 1 lit. a BüG nicht.
Raum für einen Verzicht auf dieses formelle Einbürgerungskriterium aus Gründen der Verhältnismässigkeit besteht nicht. Es gilt absolut. Der (Bundes-)Gesetzgeber hat sich bewusst dafür entschieden, dass sich nur Personen mit einer Niederlassungsbewilligung ordentlich einbürgern lassen können, und den Zugang zum Bürgerrecht so eingegrenzt (BBl 2011 2836 f. und 2844 f.).
Im Einbürgerungsverfahren findet auch keine vorfrageweise Prüfung der ausländerrechtlichen Frage statt, ob einer ausländischen Person die Niederlassungsbewilligung zu erteilen ist; dies gilt selbst im Fall einer angeblichen Rechtsverweigerung.
3.4 Die Beschwerdeführerin beruft sich im Weiteren auf Art. 21 BüG und macht geltend, dass diese Bestimmung die (erleichterte) Erteilung des Bürgerrechts an Personen erlaube, die nicht alle ordentlichen Voraussetzungen nach Art. 9 BüG erfüllten, wenn "wichtige Gründe" dies rechtfertigten, wovon in ihrem Fall aufgrund der Verweigerung der Behandlung ihres Gesuchs um Niederlassungsbewilligung durch das Migrationsamt auszugehen sei.
Die Möglichkeit der erleichterten Einbürgerung nach Art. 20–25 BüG ist allerdings nur für bestimmte Personengruppen vorgesehen, von denen die Beschwerdeführerin unstreitig keiner angehört. So können sich etwa auf den von ihr genannten Art. 21 BüG nur ausländische Ehegatten von Schweizerinnen bzw. Schweizern berufen, wie schon aus dem Titel der Bestimmung unzweideutig hervorgeht ("Ehefrau eines Schweizers oder Ehemann einer Schweizerin" [siehe auch Art. 10 BüV; BBl 2011 2855 f.; Merz/von Rütte, § 22 N. 22.70 ff.]).
Damit läuft auch die Rüge der Beschwerdeführerin, die Vorinstanz hätte ihren Rekurs an das SEM zur Behandlung als Gesuch um erleichterte Einbürgerung nach Art. 21 BüG weiterleiten müssen, bzw. ihr hierauf gerichteter Antrag in der Beschwerde von vornherein ins Leere.
4.
Die Vorinstanz auferlegte der Beschwerdeführerin die Kosten des Rekursverfahrens. Wie dargelegt, hat der Beschwerdegegner jedoch das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin verletzt, indem er sie nicht über die beim Migrationsamt eingeholten Auskünfte in Kenntnis setzte, obschon diese später Eingang in seinen Entscheid fanden. Die nicht anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin war daher in guten Treuen zur Rekurserhebung veranlasst, sodass es sich rechtfertigt, die Kosten des Rekursverfahrens dem Beschwerdegegner aufzuerlegen.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Rekursentscheids vom 25. September 2024 sind die Kosten des Rekursverfahrens dem Beschwerdegegner aufzuerlegen. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
6.
Bei der Verlegung der Kosten des vorliegenden Verfahrens ist nebst der teilweisen Gutheissung der Beschwerde (im Kostenpunkt) zu berücksichtigen, dass die Vorinstanz ihrerseits dadurch eine Gehörsverletzung beging, dass sie die Rüge der Beschwerdeführerin, wonach der Beschwerdegegner ihren Gehörsanspruch verletzt habe, nicht behandelte. Nachdem die Beschwerdeführerin kein praktisches Interesse an der Geltendmachung der betreffenden Rüge (mehr) hat, ist die Vorinstanz aber nur insofern mit den Gerichtskosten zu belasten, als sie mit der Nichtberücksichtigung der Gehörsrüge der Beschwerdeführerin deren teilweises Obsiegen vor Verwaltungsgericht verursacht hat. Die Kosten des vorliegenden Verfahrens sind folglich zu drei Vierteln der Beschwerdeführerin und zu einem Viertel der Vorinstanz aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG).
7.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Gemäss Art. 83 lit. b des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen Entscheide über die ordentliche Einbürgerung ausgeschlossen (vgl. BGr, 25. Oktober 2023, 1D_5/2022, E. 1.1 mit Hinweisen). In solchen Fällen steht daher bloss die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen. Gegen Entscheide über die erleichterte Einbürgerung ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten dagegen zulässig (BGE 138 II 217 E. 1).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 95.-- Zustellkosten,
Fr. 1'595.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden zu drei Vierteln der Beschwerdeführerin und zu einem Viertel der Vorinstanz auferlegt.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) die Direktion der Justiz und des Innern.