Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2024.00678
Urteil
der 4. Kammer
vom 30. Oktober 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiber Dumenig Stiffler.
In Sachen
Politische Gemeinde A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeindeamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Jahresrechnung 2022,
hat sich ergeben:
I.
Zwischen der politischen Gemeinde A und der politischen Gemeinde C bestehen drei Verträge über die gemeinsame Durchführung des Friedhofs- und Bestattungswesens, über den gemeinsamen Betrieb eines Werkhofs in C sowie über den Betrieb des Freibads D in C. Allen Verträgen ist gemein, dass eine Gemeinde Trägergemeinde ist, die andere Partnergemeinde. Der Trägergemeinde obliegt jeweils die alleinige Geschäfts- und Rechnungsführung; sie stellt der Partnergemeinde für deren Anteil jährlich Rechnung.
Die Gemeinde A ist Trägergemeinde für die Durchführung des Friedhofs- und Bestattungswesens. Sie verbuchte sämtliche Aufwände und Erträge in diesem Zusammenhang in der Gemeindebuchhaltung unter der Funktionsnummer 01 (Regionale Friedhoforganisation). Den auf die Gemeinde C entfallenden Anteil verbuchte sie als Ertrag im Konto 02 (Entschädigung von Gemeinden und Zweckverbänden). Für den Betrieb des Werkhofs und des Freibads ist die Gemeinde C Trägergemeinde. Die Gemeinde A verbuchte ihren Anteil am Aufwand für Unterhalt und Betrieb des Werkhofs unter der Funktionsnummer 03 (Strassen, übriges) im Konto 04 (Werkhof C) und ihren Anteil am Aufwand für den Betrieb des Freibads unter der Funktionsnummer 05 (Sport) im Konto 06 (Beiträge an Gemeinden und Zweckverbände).
Im Rahmen der Prüfung der Jahresrechnung 2022 der Gemeinde A verfügte das Gemeindeamt des Kantons Zürich am 15. November 2023 unter anderem, es sei für jeden dieser Verträge eine "Konsortialbuchhaltung" zu führen, es seien die jeweiligen Gemeindeanteile in der Gemeindebuchhaltung detailliert auf den entsprechenden Sachkonten zu verbuchen und es seien die Konsortialbuchhaltungen mit Kostenverteiler im Anhang der Jahresrechnung oder als Beilage zur Jahresrechnung offenzulegen (Dispositiv-Ziff. II in Verbindung mit E. II.2.c).
II.
Einen hiergegen gerichteten Rekurs wies die Direktion der Justiz und des Innern mit Verfügung vom 1. Oktober 2024 ab (Dispositiv-Ziff. I), auferlegte die Rekurskosten von Fr. 730.- der politischen Gemeinde A (Dispositiv-Ziff. II) und sprach dieser keine Parteientschädigung zu (Dispositiv-Ziff. III).
III.
Die politische Gemeinde A führte am 4. November 2024 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei die Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern vollständig aufzuheben und diejenige des Gemeindeamts insofern, "als die Beschwerdeführerin zur Korrektur ihrer Jahresrechnung gemäss Erwägung Ziff. II.2.c) […] verpflichtet wird". Die Direktion der Justiz und des Innern schloss mit Vernehmlassung vom 27. November 2024 auf Abweisung der Beschwerde. Das Gemeindeamt beantragte am 6. Dezember 2024, die Beschwerde sei unter Entschädigungsfolge abzuweisen. Mit weiteren Stellungnahmen der politischen Gemeinde A vom 23. Januar und 6. März 2025 sowie des Gemeindeamts vom 27. Februar 2025 hielten die Parteien an ihren Anträgen fest.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Direktion der Justiz und des Innern über aufsichtsrechtliche Anordnungen des Gemeindeamts nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
Praxisgemäss sind Gemeinden zur Rechtsmittelerhebung gegen aufsichtsrechtliche Anordnungen kantonaler Behörden, welche die Aufgabenerfüllung durch die Gemeinde betreffen, gestützt auf § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG legitimiert (vgl. VGr, 20. August 2025, VB.2025.00081, E. 1.2 f.). Jedenfalls im Hintergrund ist die Beschwerdeführerin – wie sich sogleich zeigt – auch in ihrer Autonomie betroffen, weil strittig ist, welche Zusammenarbeitsformen zwischen den Gemeinden zulässig sind. Damit ist sie auch gestützt auf § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG zur Beschwerde legitimiert.
Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Zwischen den Parteien ist strittig, ob für die Aufgaben, die im Rahmen der "Zusammenarbeitsverträge" mit der Gemeinde C erfüllt werden, eine separate Buchhaltung (Konsortialbuchhaltung) geführt und die jeweiligen Aufwand- und Ertragskonti am Ende des Rechnungsjahrs anteilsmässig in die Buchhaltungen der Gemeinden integriert werden müssen.
2.2
2.2.1 Vorab ist zu prüfen, ob es sich bei diesen Verträgen um Zusammenarbeits- oder Anschlussverträge handelt. Der Beschwerdegegner führt hierzu zusammengefasst aus, es handle sich um eine unzulässige Mischung aus Anschluss- und Zusammenarbeitsvertrag; er kam zum Schluss, die Verträge seien als Zusammenarbeitsverträge zu behandeln, insbesondere weil sie ein Mitspracherecht der Partnergemeinde enthielten, was bei einem Anschlussvertrag "gestützt auf den Wortlaut des Gemeindegesetzes nicht möglich" sei.
2.2.2 Gemäss Art. 90 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) können Gemeinden Aufgaben gemeinsam erfüllen; diese Befugnis ist fundamentaler Bestandteil der Gemeindeautonomie (Vittorio Jenni in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 90 N. 7). Nach Art. 91 KV können die Gemeinden zur gemeinsamen Erfüllung einer oder mehrerer Aufgaben untereinander Verträge abschliessen (Abs. 1); das Gesetz legt fest, unter welchen Voraussetzungen Verträge von den Stimmberechtigten oder dem Parlament genehmigt werden müssen (Abs. 2).
2.2.3 Das Gemeindegesetz sieht für die vertragliche Zusammenarbeit von Gemeinden einerseits den Anschlussvertrag vor, mit dem vereinbart wird, dass eine Gemeinde eine oder mehrere Aufgaben für eine andere Gemeinde erfüllt oder dieser die Benutzung öffentlicher Einrichtungen ermöglicht (§ 71 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 [GG, LS 131.1]). Der Anschlussvertrag bezweckt, dass eine Gemeinde (die Träger- oder Sitzgemeinde) für eine (oder mehrere) andere Gemeinde (die Anschlussgemeinde) bestimmte Leistungen erbringt oder die Mitbenutzung von Einrichtungen gestattet. Dabei obliegt die Aufgabenerfüllung allein der Trägergemeinde, die auch Eigentümerin der jeweiligen Einrichtungen bleibt (zum Ganzen Markus Rüssli, Zusammenarbeit zwischen den Gemeinden des Kantons Zürich und zwischen dem Kanton und den Gemeinden, in: Markus Rüssli/Julia Hänni/Reto Häggi Furrer [Hrsg.], Staats- und Verwaltungsrecht auf vier Ebenen, Festschrift für Tobias Jaag, Zürich etc. 2012, S. 129 ff., 133).
Andererseits können Gemeinden in einem Zusammenarbeitsvertrag vereinbaren, eine oder mehrere Aufgaben im Rahmen einer einfachen Gesellschaft gemeinsam zu erfüllen; dabei dürfen keine Befugnisse an die Gesellschaft übertragen werden, die den Stimmberechtigten oder den Gemeindeparlamenten der beteiligten Gemeinden zustehen (§ 72 GG). Im Unterschied zum Anschlussvertrag verfolgen die beteiligten Gemeinden beim Zusammenarbeitsvertrag einen gemeinsamen Zweck mit gemeinsamen Mitteln, wobei kein neuer Rechtsträger geschaffen wird und das Einstimmigkeitsprinzip gilt (vgl. Art. 534 Abs. 1 des Obligationenrechts [SR 220]; zum Ganzen Rüssli, 134).
2.2.4 Mit den Vorinstanzen ist eine vertragliche Zusammenarbeit entweder als Anschlussvertrag oder als Zusammenarbeitsvertrag zu qualifizieren. Daraus folgt entgegen den Vorinstanzen aber nicht, dass eine vertragliche Vereinbarung, die für bestimmte Entscheidungen – namentlich über Ausgaben – Zustimmungsvorbehalte der Anschlussgemeinde vorsieht, zwingend als Zusammenarbeitsvertrag zu qualifizieren wäre. Dem Wortlaut der rudimentären Regelung in § 71 GG lässt sich solches nicht entnehmen. Der Regierungsrat führte in der Weisung zur Totalrevision des Gemeindegesetzes zwar aus, die Mitsprache- und Kontrollmöglichkeiten der Anschlussgemeinde seien "weitgehend beschränkt", bezog diese Aussage jedoch auf den Umstand, dass die "Sitzgemeinde […] allein Rechtsträgerin der konkreten Aufgabe sowie Eigentümerin der betreffenden Einrichtungen" sei und hielt weiter fest, es könnten "keine selbständig handelnden Organe geschaffen werden" (Antrag und Weisung des Regierungsrats zur Totalrevision des Gemeindegesetzes vom 20. März 2013 [ABl 2013-04-19 {Meldungsnummer 00030197}], S. 148). In der Beratung des Kantonsrats war diese Bestimmung unumstritten und gab zu keinen Diskussionen Anlass (KR-Prot. 2011-15 S. 14159). Bei der Auslegung dieser Bestimmung ist schliesslich zu berücksichtigen, dass Art. 90 KV den Gemeinden ausdrücklich das Recht zur vertraglichen Zusammenarbeit einräumt.
Wohl wird auch in der Lehre die Auffassung vertreten, die Mitwirkung der Anschlussgemeinde müsse auf ein Anhörungsrecht oder die Mitwirkung in einem beratenden Organ beschränkt bleiben, wobei sich diese Auffassung auf die Tatsache stützt, dass die Möglichkeit zur Bildung eines gemeinsamen Beschlussorgans im Vernehmlassungsentwurf zu § 71 GG noch enthalten war, aber in der Folge gestrichen wurde (Tobias Jaag, in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 2. A., Zürich/Genf 2025, § 71 N. 9a). Dies ist vorliegend aber nur teilweise von Relevanz. Es trifft zwar zu, dass im Anschlussvertrag sachlogisch kein Raum für ein gemeinsames Beschlussorgan verbleibt; das bedeutet aber nicht, dass es den Vertragsgemeinden verwehrt wäre, bestimmte Entscheidungen unter einen Zustimmungsvorbehalt der Anschlussgemeinde zu stellen und dieser damit ein Vetorecht einzuräumen. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass der Kostenanteil der Anschlussgemeinde in der Regel nicht fix bestimmt, sondern vom Gesamtaufwand der Trägergemeinde abhängig ist. Mithin haben Ausgabenentscheide der Trägergemeinde regelmässig auch Auswirkungen auf den Finanzhaushalt der Anschlussgemeinde. Vor diesem Hintergrund muss es der Anschlussgemeinde möglich sein, sich ein Vetorecht gegen das Budget sowie Entscheide mit erheblicher finanzieller Tragweite vorzubehalten. Eine solche Regelung ändert nichts daran, dass der Betrieb durch die Trägergemeinde in eigener Kompetenz geführt wird, und es liegt damit auch kein gemeinsames Beschlussorgan vor, wie es für einen Zusammenarbeitsvertrag typisch wäre. Der Trägergemeinde wäre denn auch nicht verwehrt, zustimmungspflichtige Ausgaben für ihren eigenen Betrieb auch ohne Zustimmung der Anschlussgemeinde zu tätigen; sie könnte für diese Ausgabe indes keinen Anteil der Anschlussgemeinde einfordern.
2.3 Nach dem Gesagten lassen sich die dem Streit zugrunde liegenden Verträge nicht allein wegen der vorgesehenen Vetorechte der jeweiligen Partnergemeinde als Zusammenarbeitsverträge qualifizieren.
Keine selbständige Bedeutung hat sodann die Bezeichnung dieser Verträge als Zusammenarbeitsvertrag, zumal diese Bezeichnung offenbar auf eine Intervention des Gemeindeamts zurückgeht.
2.4 Den Verträgen betreffend Friedhofs- und Bestattungswesen und betreffend Betrieb des Freibads D in C ist gemeinsam, dass eine Gemeinde als Trägergemeinde bezeichnet wird und für den jeweiligen Betrieb allein zuständig ist. Sie führt den Betrieb grundsätzlich eigenständig, für bestimmte Entscheidungen ist jedoch die Zustimmung der Partnergemeinde erforderlich. Es handelt sich dabei um die Genehmigung von Voranschlag und Rechnung, den Erlass von Reglementen, die Bewilligung im Voranschlag nicht enthaltener ungebundener Ausgaben ab einer bestimmten Höhe, die Bewilligung neuer Stellen und das Festsetzen von Eignungs- und Zuschlagskriterien bei submissionsrechtlichen Vergaben.
Diese vertraglichen Regelungen weisen wesentliche Merkmale eines Anschlussvertrags auf. Gegen die Annahme einer einfachen Gesellschaft spricht sodann, dass weder ein gemeinsamer Mitteleinsatz vorgesehen ist noch das Einstimmigkeitsprinzip gilt. Insgesamt sind diese Verträge als Anschlussverträge im Sinn von § 71 GG zu qualifizieren.
2.5 Der Vertrag betreffend den gemeinsamen Betrieb eines Werkhofs in C regelt die gemeinsame Benutzung der Werkhofräumlichkeiten sowie gewisser Gerätschaften, wobei die jeweiligen Werkhofbetriebe selbständig bleiben. Die Gemeinde A beteiligte sich an der Erneuerung des Werkhofs und dem Neubau einer Fahrzeugeinstellhalle und erwarb im Gegenzug ein unentgeltliches Benutzungsrecht. Die Unterhalts- und Betriebskosten für den Werkhof werden nach einem festen Schlüssel geteilt, ebenso die Kosten für gemeinsam genutztes Betriebsmaterial. Die Sitzgemeinde ist verantwortlich, dass sich die Gebäude und Anlagen in einem betriebstüchtigen Zustand befinden. Der übliche Unterhalt liegt in der gemeinsamen Verantwortung der Betriebsleiter. Der Sitzgemeinde obliegt die Geschäfts- und Rechnungsführung, wofür ihr eine Verwaltungsentschädigung zusteht. Das Budget, die jährliche Abrechnung, die im Budget nicht enthaltenen Ausgaben ab einem bestimmten Betrag sowie die Festsetzung von Eignungs- und Zuschlagskriterien bei Vergaben nach Submissionsrecht bedürfen der vorgängigen Zustimmung der Partnergemeinde.
Der Vertrag regelt im Ergebnis einzig die Mitbenutzung der Werkhofräume durch die Gemeinde A, während jede Gemeinde für den eigentlichen Werkhofbetrieb selbständig verantwortlich bleibt. Damit liegt ein Vertrag über die Mitbenutzung einer Anlage vor und kein Vertrag über die gemeinsame Aufgabenerfüllung. Auch wenn die gemeinsame Benutzung zwangsläufig ein gewisses Mass an Zusammenarbeit erfordert, etwa bei Reinigung und Unterhalt, genügt dies nicht, um den Vertrag als Ganzes als Zusammenarbeitsvertrag zu qualifizieren. Es liegt damit auch hinsichtlich des gemeinsamen Betriebs eines Werkhofs ein Anschlussvertrag vor.
3.
Sind die streitgegenständlichen Verträge nach dem vorgängig Ausgeführten als Anschlussverträge zu qualifizieren, geht auch der Beschwerdegegner zu Recht davon aus, dass die Buchführung integriert in der Finanzbuchhaltung der Sitzgemeinde zu erfolgen hat und die Anschlussgemeinde in ihrer Buchhaltung ausschliesslich dasjenige Entgelt als Aufwand verbucht, das sie der Sitzgemeinde für die Aufgabenerfüllung entrichtet. Damit kann die Frage offenbleiben, ob bei Zusammenarbeitsverträgen zwingend immer eine Konsortialbuchhaltung zu führen wäre, wie dies der Beschwerdegegner zu vertreten scheint. Dies erscheint zweifelhaft.
Die Beschwerde erweist sich damit als begründet. Der Rekursentscheid und die Ausgangsverfügung sind aufzuheben, soweit die Beschwerdeführerin damit verpflichtet wird, im Rahmen der streitgegenständlichen Verträge Konsortialbuchhaltungen zu führen und die Betriebsaufwände und -erträge anteilsmässig auf den einzelnen Sachkonti zu verbuchen (E. II.2.c der Ausgangsverfügung).
4.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und ist dieser zu verpflichten, der Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.- (inkl. MWST) zu bezahlen (vgl. VGr, 20. August 2025, VB.2025.00081, E. 4); im Rekursverfahren beantragte die Beschwerdeführerin keine Parteientschädigung.
Demgemäss erkennt die Kammer:
In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II der Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern werden die Rekurskosten dem Beschwerdegegner auferlegt.
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 170.-- Zustellkosten,
Fr. 2'170.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.- zu bezahlen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) die Direktion der Justiz und des Innern.