Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2024.00611
Urteil
der 4. Kammer
vom 9. Januar 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Universität Zürich Philosophische Fakultät,
Studiendekanat,
Beschwerdegegnerin,
und
RA Dr. B,
Mitbeteiligter,
**betreffend Abweisung und Sperre vom Studium /
Wiederaufnahme von VB.2023.00391,**
hat sich ergeben:
I.
A studierte an der Universität Zürich im Masterstudiengang Psychologie. Mit Leistungsausweis des Herbstsemesters 2023 teilte ihr die Philosophische Fakultät der Universität Zürich mit, dass sie die Modulprüfung "Gesundheitspsychologie" nicht bestanden habe. Am 27. Februar 2023 erfolge deshalb die endgültige Abweisung und Sperrung von A vom Studium. Mit Verfügung vom 10. Mai 2023 wies die Philosophische Fakultät eine dagegen erhobene Einsprache ab.
II.
Am 12. Juni 2023 erhob A, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. B, Rekurs bei der Rekurskommission der Zürcher Hochschulen. Mangels eigenhändiger Unterschrift des Vertreters trat die Rekurskommission mit Präsidialverfügung vom 15. Juni 2023 nicht auf den Rekurs ein (Dispositiv-Ziff. I) und auferlegte A die Rekurskosten (Dispositiv-Ziff. III).
III.
A. A führte am 10. Juli 2023 ohne anwaltliche Vertretung Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Dieses hiess die Beschwerde mit Urteil vom 30. August 2023 teilweise gut, indem es die Kosten des Rekursverfahrens Rechtsanwalt Dr. B auferlegte (Dispositiv-Ziff. 1 Abs. 1); im Übrigen wies es die Beschwerde ab (Dispositiv-Ziff. 1 Abs. 2) und auferlegte in Dispositiv-Ziff. 3 die Gerichtskosten in Höhe von Fr. 1'070.- A (Verfahren VB.2023.00391).
B. Eine dagegen (in eigenem Namen) erhobene Beschwerde von Rechtsanwalt Dr. B hiess das Bundesgericht mit Urteil vom 5. September 2024 gut, hob Dispositiv-Ziff. 1 Abs. 1 des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 30. August 2023 auf und wies die Angelegenheit zur Gewährung des rechtlichen Gehörs und zur neuen Entscheidung an das Verwaltungsgericht zurück.
Das Verwaltungsgericht eröffnete darauf das vorliegende Geschäft unter Mitbeteiligung von Rechtsanwalt Dr. B, zog das eigene Urteil vom 30. August 2023 sowie die vom Bundesgericht zurückerhaltenen bisherigen Akten bei und setzte Rechtsanwalt Dr. B eine Frist von zehn Tagen an, um zur allfälligen Auferlegung der Kosten des Rekursverfahrens Stellung zu nehmen. Hierzu äusserte sich Rechtsanwalt Dr. B am 17. und am 22. Oktober 2024. Die Rekurskommission der Zürcher Hochschulen reichte am 4. November 2024 eine Stellungnahme ein. Rechtsanwalt Dr. B liess sich am 13. November 2024 abschliessend vernehmen. Die Rekurskommission der Zürcher Hochschulen verzichtete am 22. November 2024 auf Vernehmlassung.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verfahren VB.2023.00391 ist als Geschäft VB.2024.00611 teilweise wieder aufzunehmen.
2.
2.1 Die Vorinstanz trat auf den Rekurs der Beschwerdeführerin nicht ein, da dieser am 12. Juni 2023 (und damit am letzten Tag der Rekursfrist) bei ihr eingegangen und nicht eigenhändig bzw. original unterzeichnet war, sondern lediglich eine elektronische Signatur und eine Fotokopie einer Unterschrift eines Bürokollegen des Mitbeteiligten als des (damaligen) Rechtsanwalts der Beschwerdeführerin trug. Der Mitbeteiligte sei von der Vorinstanz bereits mit Schreiben vom 28. April 2023 und vom 9. Mai 2023 (dieses ebenfalls die Beschwerdeführerin betreffend) explizit darauf hingewiesen worden, dass in einem Rekursverfahren eine eigenhändige bzw. originale Unterschrift eine Formvorschrift darstelle. Mit letzterem Schreiben sei dem Mitbeteiligten zudem ausdrücklich mitgeteilt worden, dass im erneuten Fall der Einreichung einer nicht original unterschriebenen Rekursschrift mit einem Nichteintretensentscheid zu rechnen sei, und zwar ohne vorgängige Ansetzung einer Nachfrist.
Das Verwaltungsgericht schützte das vorinstanzliche Nichteintreten mit Urteil vom 30. August 2023 im Verfahren VB.2023.00391, gelangte jedoch zum Schluss, dass die Rekurskosten in Anwendung des Verursacherprinzips dem Mitbeteiligten hätten auferlegt werden müssen, da dieser durch sein prozessuales Verhalten in grober Weise gegen seine anwaltliche Sorgfaltspflicht verstossen habe.
2.2 Das Bundesgericht erwog hierauf, dass der Mitbeteiligte als Nicht-Partei im verwaltungsgerichtlichen Verfahren VB.2023.00391 nicht mit einer Kostenauflage habe rechnen müssen, weshalb sich die Kostenauflage an ihn als Verstoss gegen das Überraschungsverbot und damit als Verletzung des rechtlichen Gehörs gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) erweise. In Gutheissung der Beschwerde des Mitbeteiligten wies es die Sache daher an das Verwaltungsgericht zurück, damit dieses dem Mitbeteiligten das rechtliche Gehör gewähre.
Dieser Aufforderung kam das Verwaltungsgericht mit Verfügung vom 11. Oktober 2024 nach. Der Mitbeteiligte vermochte sich insofern im vorliegenden Verfahren zur Frage der Tragung der Rekurskosten zu äussern, weshalb er mit seiner Rüge, sein Gehörsanspruch sei (abermals) verletzt worden, nicht zu hören ist.
Fraglich und zu prüfen bleibt, wie die mit Urteil vom 30. August 2023 im Verfahren VB.2023.00391 vorgenommene Verlegung der Rekurskosten in Kenntnis der Vorbringen des Mitbeteiligten zu beurteilen ist bzw. ob sie immer noch als gerechtfertigt einzustufen ist.
3.
3.1 Gemäss § 13 Abs. 2 Satz 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) tragen mehrere am Verfahren Beteiligte die Kosten des Rekursverfahrens in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen. Kosten, die eine Beteiligte bzw. ein Beteiligter durch Verletzung von Verfahrensvorschriften oder durch nachträgliches Vorbringen solcher Tatsachen oder Beweismittel verursacht, die sie bzw. er schon früher hätte geltend machen können, sind ihr bzw. ihm ohne Rücksicht auf den Ausgang des Verfahrens zu überbinden (§ 13 Abs. 2 Satz 2 VRG).
Nach der (kantonalen) Rechtsprechung und Lehre zu § 13
VRG ist dessen Abs. 2 Satz 2 Ausdruck des – auch zahlreichen anderen
Verfahrensgesetzen bekannten – prozesskostenrechtlichen Verursacherprinzips.
Sinn und Zweck der Kostentragung nach diesem Prinzip ist es, unerwünschtes
Prozessverhalten zu sanktionieren, indem die bzw. der Verfahrensbeteiligte, die
bzw. der unnötigen Verfahrensaufwand verursacht, die Kosten zu tragen hat
(Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,
Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 13 N. 55 f.).
Vorausgesetzt wird ein schuldhaftes bzw. ordnungswidriges Verhalten, das
heisst, die Kosten müssen unter Missachtung der zumutbaren Sorgfalt entstanden
sein (Plüss, § 13 N. 57). Dabei können die Kosten ausnahmsweise auch
der Rechtsvertreterin bzw. dem Rechtsvertreter einer Partei auferlegt werden,
etwa wenn die Vertreterin bzw. der Vertreter elementare Sorgfaltspflichten verletzt
hat mit nachteiligen Kostenfolgen für ihre bzw. seine Mandantschaft (Plüss, § 13
3.2
3.2.1 Entgegen dem Mitbeteiligten besteht folglich mit § 13 Abs. 2 VRG eine genügende gesetzliche Grundlage für eine Kostenauflage nach dem Verursacherprinzip (auch) an eine Rechtsanwältin bzw. an einen Rechtsanwalt. Daran ändert der Umstand nichts, dass § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG lediglich von (Verfahrens-)Beteiligten spricht, da auch Personen, denen keine Parteistellung zukommt, in diesem Sinn am Verfahren beteiligt sein können (Plüss, § 13 N. 45). Das Bundesgericht erwog denn auch bereits in seinem Urteil vom 5. September 2024, dass der Mitbeteiligte "als Rechtsvertreter […] Verfahrensbeteiligter im Rekursverfahren" gewesen sei (siehe auch BGr, 19. Juni 2024, 2C_689/2023, E. 4.4).
3.2.2 Dadurch, dass der Mitbeteiligte die Rekursfrist verpasste, weil er am letzten Tag der Rekursfrist einen Rekurs einreichte, der mangels einer eigenhändigen Unterschrift den Formerfordernissen in § 22 Abs. 1 Satz 1 VRG nicht genügte, verstiess er in grober Weise gegen seine anwaltliche Sorgfaltspflicht, zumal ihn die Vorinstanz in früheren Verfahren wiederholt auf das Erfordernis der Handschriftlichkeit hingewiesen und ihm zuletzt ausdrücklich das Nichteintreten im Wiederholungsfall angedroht hatte (siehe dazu ausführlich VGr, 30. August 2023, VB.2023.00391, E. 2.3). Diese Einschätzung ist entgegen dem Mitbeteiligten unabhängig davon, wie der Rekurs materiell zu beurteilen gewesen wäre.
Damit ist vorliegend ein Fall für eine ausnahmsweise Auflage der Rekurskosten an den Rechtsvertreter gestützt auf § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG gegeben (vgl. auch BGr, 19. Juni 2024, 2C_689/2023, E. 4.4).
3.2.3 Soweit der Mitbeteiligte diesbezüglich einwendet, der von der Vorinstanz zur Anwendung gebrachte § 22 Abs. 1 Satz 1 VRG, wonach der Rekurs innert 30 Tagen schriftlich einzureichen sei, sei aus Gründen der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV) und zur Gewährleistung eines fairen Verfahrens (Art. 6 der Europäischen Menschenrechtskonvention vom 4. November 1950 [EMRK, SR 0.101]) im Sinn des Leitfadens zur Auslegung und Gestaltung von Formvorschriften im öffentlichen Recht des Bundes vom 19. September 2023 dahingehend auszulegen, dass auch Rekurse ohne eigenhändige Unterschrift im Original als fristwahrend gelten müssten, kann ihm nicht gefolgt werden.
Wie der Titel schon sagt, gilt der vom Bundesamt für Justiz in Auftrag gegebene Leitfaden lediglich für den Bund. Nach der kantonalen Praxis aber gehört zur Schriftlichkeit gemäss § 22 Abs. 1 VRG die eigenhändige Unterschrift der rekurrierenden Partei bzw. ihrer Rechtsvertretung im Original (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 22 N. 6; dazu ausführlich VGr, 30. August 2023, VB.2023.00391, E. 2.2; siehe ferner BGE 143 I 187 E. 3.3; BGr, 23. November 2020, 2C_738/2020, E. 4 [beide auch zum Folgenden]). Diese Auslegung hält gemäss dem Bundesgericht grundsätzlich vor der Verfassung und dem Konventionsrecht stand und es liesse sich vorliegend lediglich dann auf einen Verstoss gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip bzw. das Verbot des überspitzten Formalismus erkennen, wenn die Vorinstanz dem Mitbeteiligten bzw. der Beschwerdeführerin vor ihrem Nichteintretensentscheid eine Nachfrist zur Einreichung einer formgültigen Eingabe hätte ansetzen müssen. Von der Ansetzung einer solchen Frist sah die Vorinstanz jedoch zu Recht ab, da das Fehlen der Originalunterschrift des Mitbeteiligten im vorliegenden Fall nicht auf ein Versehen oder Unbeholfenheit zurückzuführen war; die Rekurseingabe wurde vielmehr bewusst unmittelbar vor Fristablauf ohne eigenhändige Unterschrift eingereicht, um die Frist zu wahren. Wie bereits dargelegt, hatte die Vorinstanz den Mitbeteiligten im Vorfeld mehrfach auf das Erfordernis der Schriftform nach § 22 Abs. 1 VRG und die Folgen einer (wiederholten) Missachtung selbiger hingewiesen. Die Behauptung des Mitbeteiligten, die Rekursinstanz habe in früheren Verfahren die Rekurserhebung per E-Mail als fristwahrend angesehen, wenn er parallel per Post den handschriftlich unterzeichneten Rekurs eingereicht habe, blieb unbelegt. Ohnehin reichte der Mitbeteiligte hier erst am 19. Juni 2023 (und damit mehrere Tage nach Ablauf der Rekursfrist) ein von ihm eigenhändig unterzeichnetes Exemplar der Rekursschrift nach.
Daraus, dass die Vorinstanz verspätet eingereichte Eingaben im Rahmen des Schriftenwechsels in der Vergangenheit unstreitig auch schon berücksichtigt hat, vermag der Mitbeteiligte ebenfalls nichts zu seinen Gunsten abzuleiten. Je nach Bedeutung der Vorbringen in einer Stellungnahme im Rekursverfahren ist die Rekursbehörde aufgrund ihrer Untersuchungspflicht zur Berücksichtigung verspäteter Eingaben sogar verpflichtet (Griffel, § 26b N. 26). Ein Versäumnis der Rekursfrist hat dagegen immer deren Verwirkung zur Folge, sofern nicht ausnahmsweise ein Grund für eine Fristwiederherstellung nach § 12 Abs. 2 VRG gegeben ist (Griffel, § 22 N. 13).
3.3 Unklar ist schliesslich, was der Mitbeteiligte mit seinen weiteren, gegen § 11 Abs. 2 VRG gerichteten Einwänden bezweckt. Nach der genannten Bestimmung müssen schriftliche Eingaben spätestens am letzten Tage der Frist bei der Behörde eintreffen oder zu deren Handen der schweizerischen Post bzw. einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung im Ausland übergeben sein. Dies trifft auf den betrachteten Rekurs unstreitig zu. Das Nichteintreten erfolgte allein deshalb, weil der (rechtzeitig eingereichte) Rekurs das Erfordernis der Schriftlichkeit nicht erfüllte.
Soweit der Mitbeteiligte geltend machen will, er hätte die Eingabe innert Frist rechtsgültig unterzeichnet einreichen können, wenn die Postaufgabe im Ausland für eine Fristwahrung genügte, weshalb sein Recht auf Zugang zu einem Gericht nach Art. 6 EMRK verletzt worden sei sowie sein Recht auf Achtung des Privatlebens nach Art. 8 EMRK und das Diskriminierungsverbot nach Art. 14 EMRK, hat sich das Bundesgericht mit diesen Rügen bereits mit Urteil vom 19. Juni 2024 in einem Verfahren, in dem der Mitbeteiligte ebenfalls als Rechtsvertreter auftrat, ausführlich auseinandergesetzt und sie entkräftet (2C_678/2023). So erkannte das Bundesgericht in dem Entscheid, dass der Mitbeteiligte auch über Kanzleistandorte in der Schweiz verfügt, weshalb eine Diskriminierung bzw. eine rechtsungleiche Behandlung von ihm bei Anwendung von § 11 Abs. 2 VRG von vornherein nicht ersichtlich sei. Im Weiteren liegen nach dem Bundesgericht auch heute – nach Umwandlung der Post in eine spezialgesetzliche Aktiengesellschaft – noch sachliche Gründe für die Regelung in § 11 Abs. 2 VRG zur Fristwahrung im Ausland und die besondere Stellung der Schweizerischen Post vor bzw. verstösst diese weder gegen das Rechtsgleichheitsgebot noch wirkt sie sich unverhältnismässig auf den Zugang zu einem Gericht aus (vgl. auch VGr, 26. Oktober 2023, VB.2023.00477, E. 3.4, auch zum Folgenden). Nachdem dem Mitbeteiligten für die Fristwahrung die Möglichkeit offengestanden hätte, den Rekurs am letzten Tag der Frist bei einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung aufzugeben, ist sodann auch nicht ersichtlich, inwiefern er in seinem Recht auf Privatleben bzw. "auf eine selbstbestimmte Lebensführung" eingeschränkt worden wäre. Generell scheint der Mitbeteiligte zu verkennen, dass für die Fristwahrung grundsätzlich die Übergabe an die Rechtsmittelinstanz massgeblich ist und die Einsetzung der Schweizerischen Post bzw. einer ausländischen Vertretung als Hilfspersonen zugunsten der Rechtsuchenden erfolgt und keine Beschränkung darstellt.
Auch die betreffenden Rügen des Mitbeteiligten laufen demnach ins Leere.
3.4 Damit bleibt es bei der Einschätzung, dass sich die Auflage der Rekurskosten an die Beschwerdeführerin als unhaltbar erweist und dass sie stattdessen nach dem Verursacherprinzip Dr. B aufzuerlegen sind.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und sind die Rekurskosten in Abänderung von Dispositiv-Ziff. III der Präsidialverfügung der Rekurskommission der Zürcher Hochschulen vom 15. Juni 2023 Rechtsanwalt Dr. B aufzuerlegen.
5.
Die Gerichtskosten des Verfahrens VB.2024.00611 sind auf die Gerichtskasse zu nehmen. Parteientschädigungen wurden nicht beantragt. Dem Mitbeteiligten stünde aber schon aufgrund des Ausgangs des Verfahrens sowie des Umstands, dass er sich selbst vertritt, keine Entschädigung zu.
6.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) steht auch gegen den vorliegenden Entscheid offen (so bereits BGr, 5. September 2024, 2C_536/2023, E. 1.2).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Das Verfahren VB.2023.00391 wird als Geschäft VB.2024.00611 teilweise wieder aufgenommen.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. III der Präsidialverfügung der Rekurskommission der Zürcher Hochschulen vom
Juni 2023 werden die Rekurskosten RA Dr. B auferlegt.
Die Gerichtsgebühr im Verfahren VB.2024.00611 wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 170.-- Zustellkosten,
Fr. 1'170.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten des Verfahrens VB.2024.00611 werden auf die Gerichtskasse genommen.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an:
a) die Parteien, an die Beschwerdeführerin durch Publikation im Amtsblatt;
b) den Mitbeteiligten;
c) die Rekurskommission der Zürcher Hochschulen.