Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2024.00577
Urteil
der 4. Kammer
vom 27. März 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Migrationsamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Erteilung einer Niederlassungsbewilligung (Wiedererwägung),
hat sich ergeben:
I.
A, ein 1962 geborener Staatsangehöriger Ägyptens, reiste im April 2006 in die Schweiz ein, wo ihm das Migrationsamt des Kantons Zürich nach der Heirat mit einer Schweizerin eine Aufenthaltsbewilligung im Rahmen des Familiennachzugs erteilte. Im März 2012 wurde die Ehe nach längerem Getrenntleben der Eheleute geschieden.
Ab Juni 2006 bezog A immer wieder mit Unterbrüchen Sozialhilfe; bis März 2019 belief sich der Gesamtbetrag der ihm ausgerichteten Fürsorgeleistungen auf über Fr. 74'000.-. Daneben erwirkte er ab 2009 zahlreiche Betreibungen bzw. Verlustscheine. Ende Oktober 2020 bzw. Ende Februar 2021 wurden ihm rückwirkend per 1. September 2018 eine ganze Invalidenrente sowie Ergänzungsleistungen zugesprochen.
Nachdem er im März 2022 bereits ein erstes Mal vergeblich um Erteilung der Niederlassungsbewilligung ersucht hatte, stellte A am 28. März 2024 anlässlich der anstehenden Verlängerung seiner Aufenthaltsbewilligung abermals ein entsprechendes Gesuch. Mit Verfügung vom 8. Mai 2024 trat das Migrationsamt darauf nicht ein.
II.
Mit Entscheid vom 22. August 2024 wies die Sicherheitsdirektion einen dagegen erhobenen Rekurs ab.
III.
A führte am 23. September 2024 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid vom 22. August 2024 aufzuheben und die Angelegenheit zur materiellen Beurteilung an das Migrationsamt zurückzuweisen; in prozeduraler Hinsicht ersuchte er ausserdem um unentgeltliche Rechtspflege für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren.
Die Sicherheitsdirektion verzichtete am 25. September 2024 auf Vernehmlassung. Das Migrationsamt erstattete keine Beschwerdeantwort. Am 14. und am 17. März 2025 reichte die Rechtsvertretung von A eine Honorarnote sowie einen aktuellen Betreibungsregisterauszug nach.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Sicherheitsdirektion über Anordnungen des Migrationsamts betreffend das Aufenthaltsrecht zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Nach Art. 34 Abs. 2 des Ausländer- und Integrationsgesetzes vom 16. Dezember 2005 (AIG, SR 142.20) kann Ausländerinnen und Ausländern die Niederlassungsbewilligung erteilt werden, wenn sie sich insgesamt mindestens zehn Jahre mit einer Kurzaufenthalts- oder Aufenthaltsbewilligung in der Schweiz aufgehalten haben und während der letzten fünf Jahre ununterbrochen im Besitz einer Aufenthaltsbewilligung waren (lit. a), keine Widerrufsgründe nach Art. 62 AIG oder Art. 63 Abs. 2 AIG vorliegen (lit. b) und sie integriert sind (lit. c). Letztere Voraussetzung ist gegeben, wenn die Integrationskriterien nach Art. 58a Abs. 1 AIG erfüllt sind (Art. 60 Abs. 1 der Verordnung vom 24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit [VZAE, SR 142.201]). Hierzu gehören die Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (Art. 58a Abs. 1 lit. a AIG), die Respektierung der Werte der Bundesverfassung (Art. 58a Abs. 1 lit. b AIG), die Sprachkompetenzen (Art. 58a Abs. 1 lit. c AIG) und die Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung (Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG).
Eine Nichtbeachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung liegt dabei gemäss Art. 77a Abs. 1 VZAE unter anderem vor, wenn die betroffene Person öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche Verpflichtungen mutwillig nicht erfüllt (lit. b). Mutwilligkeit im Sinn von Art. 77a Abs. 1 lit. b VZAE liegt vor, wenn die betroffene Person ihre Zahlungspflichten selbstverschuldet nicht erfüllt und ihr dies qualifizierbar vorwerfbar ist. Erforderlich ist ein von Absicht, Böswilligkeit oder zumindest qualifizierter Leichtfertigkeit getragenes Verhalten. Neben der Vorwerfbarkeit der Schuldenanhäufung ist entscheidend, ob ernstzunehmende Bemühungen ersichtlich sind, bestehende Verpflichtungen abzubauen bzw. mit der Gläubigerschaft zu regeln (vgl. BGr, 19. Januar 2024, 2C_1043/2022, E. 4.2, und 24. Juli 2023, 2C_212/2023, E. 4.2 [jeweils mit Hinweisen]).
2.2 Da nach Art. 34 Abs. 2 AIG kein Anspruch auf die Erteilung der Niederlassungsbewilligung besteht, ist der Entscheid im pflichtgemässen Ermessen zu treffen (vgl. Art. 96 Abs. 1 AIG). In solche Ermessensentscheide kann das Verwaltungsgericht nur eingreifen, wenn das Ermessen rechtsverletzend ausgeübt wurde (§ 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 VRG; Marco Donatsch, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 50 N. 25 f.).
3.
3.1 Der Beschwerdegegner wies am 25. Mai 2022 ein erstes Gesuch des Beschwerdeführers um Erteilung der Niederlassungsbewilligung ab. Der Entscheid wurde damit begründet, dass der Beschwerdeführer gemäss den eingereichten Auszügen aus den Betreibungsregistern seiner aktuellen und der früheren Wohnsitzgemeinde(n) bis Mai/Juni 2021 bzw. März 2022 insgesamt 77 Verlustscheine und eine Betreibung im Gesamtbetrag von Fr. 139'728.30 erwirkt habe. Von Juni 2006 bis mindestens Oktober 2017 habe der Beschwerdeführer zudem selbstverschuldet Sozialhilfe bezogen. Die Sozialhilfe sei existenzsichernd gewesen und so sei dies heute auch die IV-Rente mit zusätzlicher Ergänzungsleistung, weshalb die angehäuften Schulden während des Sozialhilfebezugs und seit Erhalt der Rente und der Ergänzungsleistungen als mutwillig zu qualifizieren seien. Weiter sollte es dem Beschwerdeführer aufgrund des Bezugs von Ergänzungsleistungen möglich sein, seine Schulden abzubezahlen. In diese Richtung gehende Bemühungen seien aber nicht nachgewiesen. Damit sei das Integrationskriterium in Art. 58a Abs. 1 lit. a AIG nicht erfüllt. Auch fehle dem Beschwerdeführer für die Erteilung der Niederlassungsbewilligung ein qualifiziertes Sprachzertifikat. Bei dem eingereichten Zertifikat vom 3. April 2019, worin dem Beschwerdeführer das Erreichen des Sprachniveaus B1 attestiert werde, handle es sich nicht um ein solches.
Der Entscheid erwuchs unangefochten in Rechtskraft. Am 28. März 2024 ersuchte der Beschwerdeführer abermals um Erteilung der Niederlassungsbewilligung. Der Beschwerdegegner nahm dieses Gesuch als ein solches um Wiedererwägung entgegen und trat darauf mit Verfügung vom 8. Mai 2024 nicht ein, weil sich die Höhe der Schulden des Beschwerdeführers nicht massgeblich verändert habe und diese einer Erteilung der Niederlassungsbewilligung weiterhin entgegenstünden. Dem folgte die Vorinstanz.
3.2 Eine ausländische Person kann grundsätzlich jederzeit ein neues Bewilligungsgesuch bei der ersten Instanz einreichen (vgl. Peter Uebersax/Stefan Schlegel, Einreise und Anwesenheit, in: Peter Uebersax et al. [Hrsg.], Ausländerrecht, 3. A., Basel 2022, S. 403 ff., Rz. 9.496). Unabhängig davon, ob eine an die zuständige kantonale Instanz gerichtete Eingabe terminologisch als Wiedererwägung bzw. (Quasi-)Anpassung (vgl. VGr, 21. März 2007, VB.2007.00057, E. 3 Abs. 1 mit Hinweisen) oder als neues Gesuch bezeichnet wird, darf sie allerdings nicht dazu dienen, rechtskräftige Entscheide immer wieder infrage zu stellen (BGE 146 I 185 E. 4.1, 136 II 177 E. 2.1). Ein entsprechendes Gesuch müssen die Verwaltungsbehörden deshalb grundsätzlich nur materiell behandeln, wenn sich die Rechtslage oder die tatsächlichen Umstände seit dem ersten Entscheid wesentlich geändert haben oder wenn die gesuchstellende Person – im Sinn einer Revision gemäss §§ 86a–86d VRG – erhebliche Tatsachen und Beweismittel namhaft macht, die ihr im früheren Verfahren nicht bekannt waren oder die schon damals geltend zu machen für sie rechtlich oder tatsächlich unmöglich war oder dafür keine Veranlassung bestand (zum Ganzen BGr, 17. Februar 2022, 2C_861/2021, E. 3.2).
Wesentlich ist eine Veränderung der Sachlage dann, wenn sie geeignet ist, ein anderes Ergebnis beim Entscheid in der Sache herbeizuführen (vgl. BGE 136 II 177 E. 2.2.1 mit Hinweisen). Entscheidend ist eine Gesamtbetrachtung. Die Veränderung eines einzelnen Elements, das bei der Abwägung im früheren Entscheid mitberücksichtigt wurde, führt noch nicht zwingend zu einer materiellen Prüfung des Gesuchs. Vielmehr geht es unter dem Blickwinkel eines Eintretensanspruchs vor erster Instanz einzig um die Frage, ob sich im rechtserheblichen Sachverhalt die Gewichte seit dem letzten Entscheid derart verschoben haben, dass im konkreten Fall ein anderer Ausgang realistischerweise in Betracht kommt (zum Ganzen VGr, 13. Juni 2024, VB.2024.00263, E. 2.2, und 22. November 2023, VB.2023.00596, E. 2.2).
3.3 Der Beschwerdeführer begründet sein Wiedererwägungsgesuch im Wesentlichen damit, seit Ende 2018 mit einer Ausnahme keine neuen Schulden erwirkt, sondern sich im Gegenteil im Rahmen seiner Möglichkeiten um einen Schuldenabbau bemüht zu haben. Seine Schulden stünden zudem im Zusammenhang mit seiner schlechten psychischen Verfassung. So lasse sich bereits früher eingereichten ärztlichen Berichten entnehmen, dass er während seiner depressiven Phasen seine Post jeweils nicht geöffnet habe, und habe er nach einem Herzinfarkt seine Einkommensquelle als Taxifahrer verloren, weil ihm die Fahreignung abgesprochen worden sei. Schliesslich verfüge er "neuerdings" über ein anerkanntes Sprachzertifikat.
Zum Beleg reicht der Beschwerdeführer im vorliegenden Verfahren nebst Betreibungsregisterauszügen vom April 2023 und vom März 2025 Nachweise über Ratenzahlungen sowie einen "Testnachweis KDE kantonaler Deutschtest im Einbürgerungsverfahren" des Gemeindeamts Zürich ein, wonach er diesen Test (B1 – Hören und Sprechen; A2 – Lesen und Schreiben) am 22. März 2024 mit 50 von 50 möglichen Punkten erfolgreich absolviert hat.
3.4 Aus den aktuellen Betreibungsregisterauszügen des Beschwerdeführers geht hervor, dass sich seine Gesamtverschuldung immer noch auf über Fr. 138'000.- beläuft. Betreibungen über neue Forderungen (nicht Zinsen und Gebühren für vorbestehende) sind allerdings keine mehr hinzugekommen und gemäss den weiteren eingereichten Unterlagen bezahlte der Beschwerdeführer trotz Ergänzungsleistungsbezug in den letzten drei Jahren regelmässig Schulden zurück. So beglich er die Forderung eines privaten Gläubigers über Fr. 841.31 sowie Forderungen des kantonalen Strassenverkehrsamts in Höhe von insgesamt Fr. 273.75 und bezahlt er im Rahmen von Zahlungsvereinbarungen seit einem nicht genau bekannten Zeitpunkt, aber jedenfalls seit mehr als einem Jahr regelmässig Fr. 100.-/Monat an das Sozialamt seiner aktuellen Wohnsitzgemeinde sowie seit Ende September 2023 Fr. 50.-/Monat an die zentrale Inkassostelle der Eidgenössischen Finanzverwaltung.
Der Beschwerdeführer bemühte sich insofern in den letzten Jahren erkennbar um Schuldenabbau. Die Höhe seiner – gemäss dem Beschwerdegegner teilweise als mutwillig zu bezeichnenden – Verschuldung ist jedoch seit 2022 praktisch unverändert und übersteigt (immer noch) deutlich die Erheblichkeitsschwelle, welche die Rechtsprechung zu Art. 63 Abs. 1 lit. b AIG entwickelt hat. Vor diesem Hintergrund ist nicht zu beanstanden, wenn der Beschwerdegegner trotz den Bemühungen des Beschwerdeführers (noch) nicht von einer massgeblichen Veränderung des entscheidwesentlichen Sachverhalts zu seinen Gunsten ausgeht. Hierfür müsste er in grösserem Umfang Schulden abbauen.
3.5 Was wiederum das im vorliegenden Verfahren neu eingereichte Sprachzertifikat des Gemeindeamts anbelangt, ist weder dargetan noch ersichtlich, dass der Beschwerdeführer den erforderlichen Nachweis seiner (genügenden) Sprachkompetenzen nicht schon im früheren Verfahren hätte beibringen können. Gleiches gilt für das – ebenfalls für seine positive Integration ins Feld geführte – Vorbringen des Beschwerdeführers, wonach er "schon seit vielen Jahren Personen bei Behördengängen unterstützt und für sie dolmetscht, [...] im muslimischen Verein in X aktiv und in seinem Umfeld und seiner Nachbarschaft sehr gut integriert" sei.
Im früheren Verfahren bereits vorgebracht und berücksichtigt wurden schliesslich die schwere psychische Erkrankung des Beschwerdeführers und der Umstand, dass er sich deshalb zeitweise nicht aus dem Haus gewagt und die Post nicht geöffnet haben bzw. er deshalb im Alltag oft massiv beeinträchtigt gewesen sein soll.
3.6 Damit ist der Beschwerdegegner auf das Gesuch des Beschwerdeführers um Erteilung der Niederlassungsbewilligung zu Recht nicht eingetreten.
4.
4.1 Der Beschwerdeführer rügt im Weiteren, dass sein Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege für das Rekursverfahren infolge Aussichtslosigkeit abgewiesen wurde.
4.2 Gemäss § 16 Abs. 1 VRG haben Private, denen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offenkundig aussichtslos erscheinen, auf Ersuchen Anspruch auf unentgeltliche Prozessführung. Ein Anspruch auf Bestellung einer unentgeltlichen Rechtsvertretung besteht, wenn sie zusätzlich nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 16 Abs. 2 VRG).
Offenkundig aussichtslos sind Begehren, deren Chancen auf Gutheissung um derart viel kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass sie kaum als ernsthaft bezeichnet werden können (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 16 N. 46).
4.3 Der mittellose Beschwerdeführer durfte sich angesichts des seit seinem letzten Gesuch um Erteilung der Niederlassungsbewilligung vergangenen (kurzen) Zeitraums, des Fehlens wesentlicher neuer Tatsachen und seiner unverändert beträchtlichen Verschuldung keine ernsthaften Hoffnungen auf Erfolg seines Rekurses machen. Die Einstufung des Rechtsmittels als aussichtslos durch die Vorinstanz ist mit anderen Worten nicht zu beanstanden.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
6.
6.1 Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 1 Satz 2 VRG) und ist ihm keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
6.2 Der Beschwerdeführer ersucht wie bereits vor der Vorinstanz um Gewährung unentgeltlicher Rechtspflege. Dieses Gesuch ist aus den vorstehend unter E. 4.3 genannten Gründen abzuweisen.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege für das Beschwerdeverfahren wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 70.-- Zustellkosten,
Fr. 1'570.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen ab Zustellung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) die Sicherheitsdirektion;
c) das Staatssekretariat für Migration (SEM).