Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2024.00539
Urteil
der 1. Kammer
vom 8. November 2024
Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch (Vorsitz), Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Verwaltungsrichter Josua Raster, Gerichtsschreiber Yann Aders.
In Sachen
A,
B,
C,
Beschwerdeführerinnen,
gegen
vertreten durch RA H,
vertreten durch RA I und/oder RA J,
Beschwerdegegnerschaft,
betreffend Baubewilligung; Nichteintreten,
hat sich ergeben:
I.
Die Baukommission der Gemeinde Kilchberg erteilte dem Kanton Zürich, Sicherheitsdirektion, Sozialamt, mit Beschluss vom 13. Mai 2024 die baurechtliche Bewilligung für die temporäre Umnutzung des Spitals E zur Asylunterkunft mit untergeordneten Umbauten auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02 an der D-Strasse 01 in Kilchberg und eröffnete die Gesamtverfügung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 26. April 2024, mit welcher das Bauvorhaben aus störfallrechtlicher Sicht zur Kenntnis genommen wurde.
II.
Dagegen erhoben A, B sowie C mit gemeinsamer Eingabe am 10. Juni 2024 Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich. Sie beantragten die Aufhebung der Baubewilligung vom 13. Mai 2024. Eventualiter sei die Baubewilligung so anzupassen, dass bis Januar 2026 maximal 50 Asylsuchende an der D-Strasse 01 untergebracht werden dürften.
Mit Entscheid des Einzelrichters vom 13. August 2024 trat das Baurekursgericht auf den Rekurs nicht ein.
III.
Hiergegen gelangten A, B und C mit gemeinsamer Beschwerde vom 11. September 2024 an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Sie beantragten, der Beschluss der Baukommission vom 13. Mai 2024 zur Erteilung der Baubewilligung für die temporäre Umnutzung des Spitals E zur Asylunterkunft sei aufzuheben, auf den Rekurs der Rekurrentinnen sei einzutreten und die Auferlegung der Verfahrenskosten in Höhe von Fr. 1'750.- sei aufzuheben. Zudem stellten sie den verfahrensrechtlichen Antrag, der Beschwerde an das Verwaltungsgericht sei die aufschiebende Wirkung zuzusprechen.
Mit Beschwerdeantwort vom 25. September 2024 beantragte der Kanton Zürich, Sicherheitsdirektion, Sozialamt, die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne, unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführerinnen. Zum Verfahren beantragte er, dass über die offensichtlich unzulässige Beschwerde in Einzelbesetzung mittels summarisch begründeten Entscheids und ohne Ansetzung eines zweiten Schriftenwechsels zu entscheiden sei; eventualiter sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu entziehen.
Die Baukommission Kilchberg beantragte mit Beschwerdeantwort vom 9. Oktober 2024, die Beschwerde sei abzuweisen, eventualiter sei auf die Beschwerde nicht einzutreten; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerinnen.
Das Baurekursgericht beantragte am 15. Oktober 2024 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde.
A, B und C liessen sich nicht mehr vernehmen.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.
1.2 Die Vorinstanz trat auf den Rekurs der Beschwerdeführerinnen nicht ein, da sie diese für nicht rechtsmittellegitimiert erachtete. Die Beschwerdeführerinnen sind befugt, sich auf dem Rechtsmittelweg gegen diesen Nichteintretensentscheid zu wehren (VGr, 16. November 2023, VB.2023.00344, E. 1.2 mit Hinweis auf: Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58).
1.3 Da auch die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Die Geschäftserledigung des Verwaltungsgerichts erfolgt grundsätzlich in Dreierbesetzung (§ 38 Abs. 1 VRG). Offensichtlich unbegründete oder offensichtlich begründete Rechtsmittel können bei Einstimmigkeit auf dem Zirkulationsweg entschieden werden (§ 38 Abs. 2 VRG). Offensichtlich unzulässige Rechtsmittel können durch den Einzelrichter entschieden werden (§ 38b Abs. 1 lit. a VRG).
Der Beschwerdegegner 1 beantragt einen summarisch begründeten Entscheid durch den Einzelrichter. Das vorliegende Verfahren ist indessen nicht offensichtlich unzulässig; die Eintretensvoraussetzungen für die vorliegende Beschwerde sind erfüllt (vgl. E. 1). Daher ist die Kammer in Dreierbesetzung zum vorliegenden Entscheid berufen. Angesichts der offensichtlichen Unbegründetheit der Beschwerde (sogleich E. 5.3.2) und der Einstimmigkeit im Spruchkörper kann jedoch auf dem Zirkulationsweg entschieden werden (Bertschi, § 38 N. 16). Entscheide über offensichtlich unbegründete Rechtsmittel sind summarisch zu begründen (§ 65 Abs. 1 VRG; vgl. Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 65 N. 18). Damit wird auch die vom Beschwerdegegner beabsichtigte Verfahrensbeschleunigung erreicht.
3.
3.1 Die Beschwerdeführerinnen beantragen, der vorliegenden Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen. Der Beschwerdegegner 1 beantragt für den Fall, dass nicht durch den Einzelrichter mit summarischer Entscheidbegründung und ohne weiteren Schriftenwechsel entschieden werde, sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu entziehen.
Gemäss § 339 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PGB) hindern Rechtsmittel gegen eine baurechtliche Bewilligung den Baubeginn und den Baufortgang nur so weit, als der Ausgang des Verfahrens die Bauausführung beeinflussen kann (hierzu und zum Folgenden: VGr, 16. November 2023, VB.2023.00347, E. 2). Diese Bestimmung umschreibt für das Baurecht im Sinn einer lex specialis den Grundsatz der aufschiebenden Wirkung des Rekurses gemäss § 25 Abs. 1 VRG näher. Die aufschiebende Wirkung eines Rechtsmittels soll verhindern, dass der Streitgegenstand während des Rechtsmittelverfahrens verändert oder zerstört und damit ein Zustand geschaffen wird, der das Wirksamwerden des rechtskräftigen Rechtsmittelentscheids erschwert oder gar verunmöglicht. Beschwerden kommt grundsätzlich aufschiebende Wirkung zu (§ 55 in Verbindung mit § 25 Abs. 1 VRG). Die anordnende Instanz, die Rekursinstanz und der Vorsitzende der Rekursinstanz können jedoch gegenteilige Anordnungen treffen (§ 25 Abs. 3 VRG). Dies gilt sinngemäss auch für die Beschwerdeinstanz (§ 55 VRG).
3.2 Der Beschwerdegegner 1 macht geltend, er sei aufgrund der konstant hohen Zahlen an Asyl- und Schutzsuchenden dringend auf die Inbetriebnahme der temporären Asylunterkunft im Spital E angewiesen, um die gesetzlichen Aufgaben des Kantons im Asylbereich erfüllen zu können. Mit dem vorliegenden Entscheid in der Sache ohne weiteren Schriftenwechsel wird der verfahrensrechtliche Eventualantrag auf Entzug der aufschiebenden Wirkung gegenstandslos.
4.
Gegenstand des streitigen Bauentscheids bildet die temporäre Umnutzung des Spitals E zur Asylunterkunft auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02 an der D-Strasse 01 in Kilchberg. Dieses befindet sich in der Zone für öffentliche Bauten gemäss der Bau- und Zonenordnung (BZO) der Gemeinde Kilchberg. Die Bauherrschaft beabsichtigt, das Spital E nach untergeordneten Umbauten als temporäre Asylunterkunft mit einer Normalbelegung von 264 Personen – bei einer Maximalkapazität von 366 Personen – zu nutzen.
Die Beschwerdeführerinnen sind nach der Feststellung der Vorinstanz und den Rechtsschriften an der F-Strasse 03, F-Strasse 04 und G-Strasse 05 in Kilchberg wohnhaft.
5.
Vorliegend ist die Frage strittig, ob die Vorinstanz zu Recht mangels Legitimation der Beschwerdeführerinnen auf deren Rekurs nicht eingetreten ist.
5.1 Gemäss § 21 VRG und § 338a PBG ist zum Rekurs berechtigt, wer durch eine Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts ist die Rechtsmittelbefugnis eines Nachbarn gegeben, wenn einerseits eine hinreichend enge räumliche Beziehung zum Baugrundstück besteht, er andererseits durch das Bauvorhaben mehr als irgendeine Drittperson oder die Allgemeinheit in eigenen qualifizierten (tatsächlichen oder rechtlichen) Interessen betroffen ist und er Mängel rügt, deren Behebung diese Betroffenheit zu beseitigen vermag (VGr, 27. Juli 2017, VB.2017.00352, E. 3.1; 24. November 2015, VB.2015.00464, E. 3.3; 25. April 2012, VB.2012.00025, E. 2). Ein schutzwürdiges Interesse liegt damit nicht schon vor, wenn irgendwelche negativen Folgen des Bauvorhabens möglich und erkennbar sind, sondern nur, wenn die Einwirkungen so beschaffen sind, dass sie auch bei objektivierter Betrachtungsweise als Nachteil empfunden werden müssen; eine besondere (subjektive) Empfindlichkeit der betroffenen Person verdient keinen Rechtsschutz (vgl. zum Ganzen VGr, 25. Juli 2019, VB.2019.00421, E. 2.1; 27. Juli 2017, VB.2017.00352, E. 3.1; RB 1995 Nr. 9; Bertschi, § 21 N. 55 f., 59, 68, sowie Laura Diener/Thomas Wipf in: Christoph Fritzsche et al. [Hrsg.], Zürcher Planungs- und Baurecht, 7. Aufl., Wädenswil 2024, S. 752 ff.; sowie etwa BGr, 1C_236/2010, 16. Juli 2010, E. 1.3 f., auch zum Folgenden).
Als wichtiges Kriterium zur Beurteilung der Betroffenheit dient in der Praxis die räumliche Distanz. Die Legitimation wird innerhalb eines Umkreises von bis ca. 100 Meter um ein streitbetroffenes Grundstück regelmässig bejaht (BGE 140 II 214 E. 2.3; vgl. BGr, 1. Februar 2012, 1C_346/2011, E. 2.3 ff.; VGr, 13. Juni 2019, VB.2019.00069, E. 3.4.1). Bei grösseren Distanzen muss die besondere Betroffenheit näher erörtert werden (Bertschi, § 21 N. 56; VGr, 4. Oktober 2018, VB.2018.00180, E. 1.3.2).
Das Vorhandensein der Eintretensvoraussetzungen ist zwar grundsätzlich von Amtes wegen zu prüfen. Als Voraussetzung für diese Prüfung besteht jedoch insbesondere hinsichtlich der Legitimation eine Substanziierungspflicht der rekurrierenden bzw. beschwerdeführenden Partei, soweit dazu tatsächliche Gegebenheiten massgeblich sind, die der Behörde nicht bekannt sind (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 53). Wenn die legitimationsbegründenden Sachverhaltsumstände nicht offensichtlich sind, gehört es zu einer gehörigen Substanziierung, diese so weit darzutun, dass die Rechtsmittelinstanzen nicht danach zu forschen haben. Dabei hat die Substanziierung bereits im ersten Rechtsmittelverfahren zu erfolgen (Bertschi, § 21 N. 38).
5.2 Die Vorinstanz erwog im Rekursentscheid vom 13. August 2024 nach der zutreffenden Wiedergabe der rechtlichen Grundlagen zur Rechtsmittellegitimation in E. 4.1, dass aufgrund der Distanz bei objektiver Betrachtungsweise keine hinreichend enge Raumbeziehung und kein rechtserheblicher bzw. baurechtlich relevanter sowie persönlicher Nachteil durch das bewilligte Vorhaben auszumachen sei. Eine rekurslegitimierende Sichtverbindung bestehe nicht. Weiter sei die persönliche Betroffenheit der Rekurrentinnen klar nicht gegeben. Die gerügte allfällige Emissionszunahme sei aufgrund der erwähnten Distanz nicht wahrnehmbar und führe somit nicht zu einer legitimationsbegründenden Betroffenheit. Bei der Unterbringung von Asylsuchenden handle es sich im Übrigen um eine reguläre Wohnnutzung, die in einer Wohnzone grundsätzlich hinzunehmen sei. Die Rekurrentinnen seien durch das Bauvorhaben nicht mehr berührt als Dritte oder die Allgemeinheit. Ihre Vorbringen liefen auf eine verpönte Popularbeschwerde hinaus.
5.3
5.3.1 Nach zutreffender Feststellung der Vorinstanz sind die Beschwerdeführerinnen rund 400 Meter (F-Strasse 04, Beschwerdeführerin 2), rund 900 Meter (F-Strasse 03, Beschwerdeführerin 1) sowie rund 1,2 Kilometer (G-Strasse 05, Beschwerdeführerin 3) von der Grenze des Baugrundstücks (Kat.-Nr. 02) entfernt wohnhaft. Angesichts dieser Distanzen können die Beschwerdeführerinnen eine besondere Betroffenheit und damit ihre Legitimation klarerweise nicht mit ihrer Nähe zum Bauprojekt begründen. In ihrer Beschwerde rügen die Beschwerdeführerinnen denn auch zu Recht nicht, dass eine rekurslegitimierende Nähe zum Baugrundstück bestehe.
5.3.2 Die Beschwerdeführerinnen machen in der Hauptsache geltend, in Anlehnung an den Entscheid des Bundesgerichts 1C_11/2021 vom 15. Dezember 2021 sei zur Beurteilung der Rekurslegitimation auf eine Gesamtwürdigung abzustellen. Die öffentliche Ordnung und Sicherheit sei als polizeiliches Schutzgut "objektiv nachvollziehbar und entspreche einem praktischen, schutzwürdigen Rechtsschutzinteresse".
Die Beschwerdeführerinnen legen damit nicht näher dar, inwiefern sie durch das Bauvorhaben mehr als beliebige Dritte nachteilig betroffen sein sollten. Sie beschränken sich auf Vorbringen grundsätzlicher Natur und allgemeine Sicherheitsbedenken. Es wird aus der Beschwerdeschrift nicht ersichtlich, inwiefern die Beschwerdeführerinnen über die erforderliche spezifische Beziehungsnähe zur Streitsache verfügen und mehr als die Allgemeinheit oder jedenfalls eine grosse Anzahl Dritter berührt sein sollten. Eine spezifische Beziehungsnähe lässt sich aus den "Einwirkungen des geplanten Betriebs" auch aus "Gründen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit" gerade nicht herleiten. Soweit die Beschwerdeführerinnen geltend machen, dass "ein schutzwürdiges Interesse der öffentlichen Ordnung und Sicherheit, welches der Allgemeinheit zusteht" bestehe, hilft ihnen dies nicht weiter. Vielmehr erhellt daraus, dass sie nicht mehr als die Allgemeinheit von den geltend gemachten Auswirkungen der geplanten Nutzung betroffen sind. Soweit sich die Beschwerdeführerinnen auf angeblich widersprüchliche Auskünfte hinsichtlich des Betreuungs- und Sicherheitskonzepts bei Begehungen vor Ort berufen, vermag dies ebenfalls kein schutzwürdiges Interesse zu begründen. In Bezug auf die Erwägungen der Vorinstanz begnügen sich die Beschwerdeführerinnen in ihren Ausführungen mit appellatorischer Kritik.
Im Übrigen kann auf die zutreffenden Erwägungen der Vorinstanz verwiesen werden.
5.4 Die Vorinstanz ist folglich auf den Rekurs der Beschwerdeführerinnen zu Recht nicht eingetreten.
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
7.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens den unterliegenden Beschwerdeführerinnen aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Mangels erheblicher Aufwände ist auch der Beschwerdegegnerin 2 keine Parteientschädigung zuzusprechen (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 50 ff.).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 250.-- Zustellkosten,
Fr. 2'250.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführerinnen unter solidarischer Haftung je zu einem Drittel auferlegt.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) das Baurekursgericht.