Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2024.00450
Urteil
der 4. Kammer
vom 22. Mai 2025
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber Dumenig Stiffler.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B und/oder
RA C,
Beschwerdeführerin,
gegen
Kanton Zürich,
vertreten durch die Baudirektion des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
**betreffend Förderbeitrag an die umfassende Gebäudesanierung
mit Minergie-Zertifikat,**
hat sich ergeben:
I.
A ist Alleineigentümerin eines Grundstücks an der D-Strasse in der Stadt Zürich (Kat.-Nr. 01). Auf diesem Grundstück befindet sich ein Gebäude ohne Wohnnutzung (EGID-Nr. 02) mit zwei Zugängen (D-Strasse 03 und D-Strasse 04).
Am 20. April 2023 reichte A mit Blick auf eine umfassende Gesamtsanierung und beabsichtigte Minergie-Zertifizierung des genannten Gebäudes bei der Baudirektion des Kantons Zürich zwei nach den Adressen getrennte Gesuche um Förderbeiträge ein, wobei die gesamte zu erneuernde Energiebezugsfläche des Gebäudes von insgesamt 11'747 m2 hälftig auf die beiden Adressen aufgeteilt wurde.
Am 2. Mai 2023 teilte das Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) des Kantons Zürich A mit, dass beide Adressen zum selben Gebäude gehörten, weshalb das Gesuch betreffend die D-Strasse 04 storniert werde und im Gesuch betreffend die D-Strasse 03 die gesamte zu erneuernde Energiebezugsfläche des Gebäudes aufaddiert werde. Diese E-Mail blieb unbeantwortet.
Am 16. Juni 2023 sprach die Baudirektion A eine Subvention von höchstens Fr. 649'880.- zu, auszurichten nach erfolgreicher umfassender Gesamtsanierung mit Minergie-Zertifikat zu den Förderbedingungen gemäss kantonalem Förderprogramm und auszuzahlen nach Einreichung des Abschlussformulars und des definitiven Minergie-Zertifikates beim AWEL. Die Höhe der Subvention berechnete die Baudirektion durch Multiplikation der zu erneuernden Energiebezugsfläche des (gesamten) Gebäudes mit Fr. 100.-/m2 bis zu einer Maximalfläche von 3'000 m2 und durch Multiplikation der darüber hinausgehenden zu erneuernden Energiebezugsfläche von 8'747 m2 mit Fr. 40.-/m2.
II.
Einen hiergegen am 17. Juli 2023 erhobenen Rekurs von A wies der Regierungsrat des Kantons Zürich am 5. Juni 2024 ab, auferlegte ihr die Verfahrenskosten und sprach ihr keine Parteientschädigung zu.
III.
Am 8. August 2024 erhob A Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss des Regierungsrats vom 5. Juni 2024 aufzuheben und ihr eine Subvention in der Höhe von Fr. 1'174'700.- zuzusprechen. Eventualiter sei ihr Subventionsgesuch einzeln pro Hausnummer zu behandeln und ihr eine Subvention in der Höhe von mindestens Fr. 889'880.- zuzusprechen. Subeventualiter sei der Beschluss des Regierungsrats vom 5. Juni 2024 aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an diesen zurückzuweisen.
Die Baudirektion beantragte am 10. September 2024 unter Verweis auf einen Mitbericht des AWEL vom 5. September 2024 die Abweisung der Beschwerde. Namens des Regierungsrats beantragte die Staatskanzlei am 25. September 2024 ebenfalls die Abweisung der Beschwerde. A beantragte am 18. Oktober 2024, dass der Mitbericht des AWEL aus den Akten gewiesen werde, da es sich bei diesem weder um eine Partei noch um die Vorinstanz, noch um die verfügende Behörde handle. Im Übrigen hielt sie an ihren Anträgen fest. Die Baudirektion am 30. Oktober 2024 unter Verweis auf einen Mitbericht des AWEL vom 28. Oktober und am 27. November 2024 unter Verweis auf einen Mitbericht des AWEL vom 25. November 2024 sowie A am 13. November 2024 und 9. Dezember 2024 hielten daraufhin an ihren Anträgen fest.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von Beschwerden gegen Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen der Baudirektion betreffend Förderbeitrage aus dem Förderprogramm Energie zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Dem Antrag der Beschwerdeführerin, dass die den Eingaben des Beschwerdegegners beigelegten Mitberichte des AWEL aus dem Recht zu weisen seien, ist nicht stattzugeben. Es trifft zwar zu, dass das AWEL nicht im formellen Sinn Verfahrenspartei ist. Die den Beschwerdegegner vertretende Baudirektion machte sich aber durch die Einreichung der Mitberichte eines unterstellten Amtes (vgl. Anhang 2 Ziff. 7 der Verordnung vom 18. Juli 2007 über die Organisation des Regierungsrats und der kantonalen Verwaltung [LS 172.11]) deren Inhalt zu eigen, womit sie als Vernehmlassungen des Beschwerdegegners entgegenzunehmen sind.
3.
3.1 Art. 34 Abs. 1 des CO2-Gesetzes (SR 641.71) in der bis am 31. Dezember 2024 geltenden Fassung (vgl. AS 2017 6839) sah vor, dass ein Drittel des Ertrags der vom Bund erhobenen CO2-Abgabe unter anderem für die Verminderung der CO2-Emissionen bei Gebäuden verwendet wird (vgl. nunmehr Art. 33a Abs. 1 CO2-Gesetz). Zu diesem Zweck gewährte der Bund den Kantonen gemäss aArt. 34 Abs. 1 CO2-Gesetz Globalbeiträge an Fördermassnahmen im Sinn von Art. 47, 48 und 50 des Energiegesetzes vom 30. September 2016 (EnG, SR 730.0; vgl. nunmehr Art. 34 Abs. 2 CO2-Gesetz). Nach Art. 50 EnG kann der Bund im Bereich der Energie- und Abwärmenutzung Massnahmen unterstützen zur sparsamen und effizienten Energienutzung (lit. a), zur Nutzung erneuerbarer Energien (lit. b) und zur Nutzung der Abwärme (lit. c).
3.2 Im Kanton Zürich bestimmt § 16 Abs. 3 des kantonalen Energiegesetzes vom 19. Juni 1983 (EnerG, LS 730.1), dass aus den Globalbeiträgen des Bundes aus der Teilzweckbindung der CO2-Abgabe zur Verminderung der CO2-Emissionen und der Verbesserung der Energieeffizienz bei Gebäuden Subventionen gewährt werden können. § 17a lit. d EnerG überträgt der Baudirektion des Kantons Zürich die Zuständigkeit, das Förderprogramm nach § 16 EnerG festzulegen.
§ 16a Abs. 1 der kantonalen Energieverordnung vom 6. November 1985 (EnerV, LS 730.11) konkretisiert, dass Subventionen an Massnahmen zur rationellen Energienutzung, insbesondere im Rahmen energetischer Gebäudesanierungen (lit. a), Massnahmen zur gebäudeexternen Nutzung von Abwärme (lit. b) und Massnahmen zur Nutzung erneuerbarer Energien (lit. c) ausgerichtet werden können. Die Subventionen richten sich im Einzelfall für Massnahmen zur rationellen Nutzung nach der einsparbaren Energiemenge und für die übrigen Vorhaben nach der nutzbaren Energiemenge. Zur Vereinfachung können pauschalierte Subventionsansätze pro Quadratmeter beheizte Bruttogeschossfläche oder pro Kilowatt installierter Leistung festgelegt werden (§ 16a Abs. 2 EnerV). Subventionsgesuche sind der Baudirektion vor Baubeginn einzureichen (§ 16b Abs. 1 EnerV). Die Baudirektion regelt die Einzelheiten der Subventionstatbestände, die Subventionsansätze und die Mindesthöhe von Subventionen. Sie achtet dabei auf ein zweckmässiges Verhältnis zwischen den Kosten der Massnahmen und deren energetischer Wirkung (§ 16b Abs. 2 EnerV).
3.3 Gestützt hierauf erliess die Baudirektion für das hier relevante Jahr 2023 am 11. Dezember 2022 die "Verfügung Förderprogramm Energie 2023" und legte darin unter anderem fest, dass das Energieförderprogramm ab
4.
Bei den hier streitbetroffenen Förderbeiträgen aus dem Energieförderprogramm des Kantons Zürich handelt es sich um Subventionen im Sinn von § 3 Abs. 1 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (StaatsbeitragsG, LS 132.2). Dies ergibt sich aus der – bewussten (vgl. Antrag und Weisung des Regierungsrats zur Änderung des Energiegesetzes vom 22. April 2020 [Weisung EnerG {ABl 2020-05-15, Meldungsnummer RS-ZH01-0000000262}], S. 20) – Bezugnahme des Gesetzgebers in § 16 EnerG auf den kantonalrechtlich definierten Begriff der Subvention sowie der Formulierung dieser Bestimmung und von § 16a EnerV als "Kann"-Bestimmungen (vgl. BGr, 28. Januar 2025, 2C_1017/2022, E. 1.2.3 mit zahlreichen Hinweisen). Zudem sind die Voraussetzungen der Beitragsgewährung nicht im Gesetz konkret umschrieben (vgl. BGE 145 I 121 E. 1.2; vgl. ferner BVGr, 17. November 2023, B-3031/2022, E. 3.1).
Die Gewährung von Energieförderbeiträgen an Personen, die eine Verbesserung der Energieeffizienz eines Gebäudes beabsichtigen, liegt damit im Ermessen des Beschwerdegegners. Das Verwaltungsgericht kann die Ermessensausübung durch die Vorinstanzen nur auf das Überschreiten, Unterschreiten oder den Missbrauch des Ermessens überprüfen, hingegen nicht auf die Angemessenheit des Entscheids (§ 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG; Marco Donatsch, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [Kommentar VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 50 N. 25 ff. und 66 ff.).
5.
5.1 Die Beschwerdeführerin rügt zunächst, es bestehe keine genügende gesetzliche Grundlage dafür, dass der Beschwerdegegner nur für die ersten 3'000 m2 zu erneuernde Energiebezugsfläche Förderbeiträge mit einem Ansatz von Fr. 100.-/m2 zugesprochen habe und für die darüberhinausgehenden 8'747 m2 nur mit einem Ansatz von Fr. 40.-/m2.
5.2 Das Legalitätsprinzip nach Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) besagt, dass ein staatlicher Akt sich auf eine materiell-gesetzliche Grundlage stützen muss, die hinreichend bestimmt und vom staatsrechtlich hierfür zuständigen Organ erlassen worden ist (BGE 147 I 1 E. 4.3.1 mit Hinweisen). Für Ermessenssubventionen genügt es, wenn die Möglichkeit der Subventionsgewährung für einen bestimmten förderungswürdigen Zweck im formellen Gesetz verankert ist. Die spezifischen Modalitäten von Ermessenssubventionen können auch auf tieferer Normstufe wie beispielsweise in einer Verwaltungsverordnung geregelt werden (zum Ganzen Pierre Tschannen/Markus Müller/Markus Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Bern 2022, § 46 N. 1306). Übereinstimmend hiermit sieht auch § 5 Abs. 2 StaatsbeitragsG vor, dass Staatsbeiträge nach dem Ausmass des öffentlichen Interesses gewährt werden und der Regierungsrat die Bemessungsweise, insbesondere beitragsberechtigte Ausgaben und die Pauschalierung, regelt.
5.3 Vorliegend sieht mit § 16 Abs. 3 EnerG ein formelles Gesetz die Möglichkeit der Subventionsgewährung für einen bestimmten Zweck – zur Verminderung der CO2-Emissionen und zur Verbesserung der Energieeffizienz von Gebäuden – vor. Ferner ermächtigt mit § 17a lit. d EnerG das formelle Gesetz die Baudirektion, die Einzelheiten der Förderbeiträge zu regeln. Der Regierungsrat konkretisiert diese Delegation in § 16a und 16b EnerV (vgl. § 5 Abs. 2 StaatsbeitragsG). So ist die Baudirektion unter anderem ermächtigt, die Subventionssätze festzulegen, wobei die Verordnung auch Pauschalierungen für zulässig erklärt. Der Gesetzgeber verzichtete hingegen bewusst auf eine Regelung der Subventionstatbestände und -ansätze im formellen Gesetz, da der Globalbeitrag nach Art. 34 Abs. 2 CO2-Gesetz und die zur Verfügung stehenden kantonalen Mittel jährlich schwanken können (vgl. Weisung EnerG, S. 20 f.). Damit liegt eine ausreichende gesetzliche Grundlage dafür vor, dass die Baudirektion die Modalitäten des Förderprogramms Energie festlegt.
5.4 Hierbei ist mit Blick auf die schwankenden und jährlich begrenzten finanziellen Mittel sowie die Vorgabe des Verordnungsgebers, auf ein zweckmässiges Verhältnis zwischen den Kosten der Massnahmen und deren energetischer Wirkung zu achten (vgl. § 16b Abs. 2 EnerV), nicht rechtsverletzend, wenn die Baudirektion in ihrer "Verfügung Förderprogramm 2023" vom 11. Dezember 2022 (welche im Wesentlichen eine Verwaltungsverordnung darstellt) festlegte, dass Förderbeiträge, die Fr. 300'000.- überschreiten, individuell berechnet werden und sich der Beitragssatz mit zunehmender Gesamtfördersumme verringert. Dies lässt sich bei grösseren Sanierungen ausserdem mit Skaleneffekten begründen, denn die Kosten für eine Energiesanierung nehmen mit zunehmender Grösse des Bauprojekts nicht proportional zur zunehmenden Energiebezugsfläche zu. Die Festlegung eines solchen Berechnungsmodus mit Schwellen und abgestuften Beitragssätzen fällt folglich unter die Festlegung der Einzelheiten der Förderbeiträge, die mit § 17a lit. d EnerG formell-gesetzlich der Baudirektion übertragen wurde, und ist nach dem Gesagten sachlich begründet.
5.5 Das Gleiche gilt für die betragsmässige Festlegung der einzelnen Beitragssätze. Dass die vom Beschwerdegegner im vorliegenden Fall angewendeten Beitragssätze nicht sachgerecht wären und dieser sein Ermessen deshalb in rechtsverletzender Weise ausgeübt hätte, ist nicht ersichtlich: Der bei einer Gesamtsanierung nach Minergie-Standard ab einer Energiebezugsfläche von 3'000 m2 bzw. einem Förderbeitrag von Fr. 300'000.- reduzierte Subventionsansatz entspricht dem Mindestansatz für umfassende Gesamtsanierungen mit Minergie-Zertifikat für Nicht-Wohnbauten gemäss dem Harmonisierten Fördermodell der Kantone. Hierbei handelt es sich um einen Bericht eines Beratungsinstituts im Auftrag der Konferenz Kantonaler Energiefachstellen sowie des Bundesamts für Energie, welcher von der Konferenz Kantonaler Energiedirektoren am 21. August 2015 verabschiedet und im September 2016 revidiert wurde. Die Absicht des Harmonisierten Fördermodells der Kantone ist unter anderem, Empfehlungen dazu zu machen, wie ein kantonales Förderprogramm ausgestaltet werden sollte, damit dieses möglichst wirksam ist. Die Beschwerdeführerin anerkennt, dass die im Harmonisierten Fördermodell der Kantone festgelegten Subventionsuntergrenzen jene Option darstellen, die aus amtlicher Sicht mit Blick auf die Wirksamkeit des Förderprogramms besonders wünschbar erscheint. Bei dieser Ausgangslage ist nicht zu beanstanden, wenn der Beschwerdegegner sein Berechnungsmodell an diesen Empfehlungen von Fachleuten ausrichtet. Indem er bei Förderbeiträgen ab einer gewissen Höhe nur noch den von Experten errechneten Minimalsatz verwendet, stellt er einen ökonomischen Umgang mit den Fördermitteln unter Berücksichtigung der Skaleneffekte von grossen Energiesanierungen sicher, ohne die Wirksamkeit des Förderprogramms zu gefährden. In der Verwendung des reduzierten Subventionsansatzes von Fr. 40.-/m2 für Förderbeiträge, die Fr. 300'000.- überschreiten, ist folglich kein Ermessensfehler des Beschwerdegegners zu erblicken.
5.6 Schliesslich liegt ein solcher auch nicht darin, dass der Beschwerdegegner bei umfassenden Gesamtsanierungen mit Minergie-Zertifikat für Nicht-Wohnbauten keinen degressiven Tarif pro Quadratmeter für Förderbeiträge über Fr. 300'000.- festlegte, sondern einen einzigen reduzierten Subventionsansatz (von Fr. 40.-/m2) verwendet. Die "Verfügung Förderprogramm Energie 2023" enthält zwar die Regelung, dass Beiträge über Fr. 300'000.- individuell berechnet werden und sich der Beitragssatz mit zunehmender Gesamtfördersumme verringert. Dies steht aber nicht im Widerspruch zur Nutzung eines einzigen reduzierten Subventionsansatzes für Flächen über einer gewissen Schwelle: Teilt man die Gesamtfördersumme durch die Energiebezugsfläche, ergibt sich ein durchschnittlicher Beitragssatz pro m2, der – sobald die Schwelle von 3'000 m2 überschritten ist und nur noch der reduzierte Ansatz zur Anwendung gelangt – mit jedem zusätzlichen Quadratmeter Energiebezugsfläche sinkt und sich, je grösser das Bauprojekt ist, desto mehr dem Minimalansatz von Fr. 40.-/m2 annähert.
Was die Vorgabe der individuellen Berechnung der Beiträge über Fr. 300'000.- betrifft, spricht nichts dagegen, wenn der Beschwerdegegner trotzdem ein fixes Berechnungsschema anwendet, solange er auf Antrag hin individuelle Besonderheiten gesondert berücksichtigt. Da solche weder geltend gemacht noch ersichtlich sind, ist die Berechnung des gewährten Beitrags auf schematische Arte und Weise nicht rechtsverletzend.
5.7 Nach dem Gesagten sind weder der vom Beschwerdegegner verwendete Berechnungsmodus noch die verwendeten Beitragssätze zu beanstanden und ist das Legalitätsprinzip nicht verletzt.
6.
6.1 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, der Beschwerdegegner habe noch im Jahr 2021 für ein anderes ihr bekanntes Bauprojekt für die gesamte Energiebezugsfläche (von mehr als 3'000 m2) einen Beitragssatz von Fr. 100.-/m2 angewendet. Die damals in Kraft stehende "Verfügung Förderprogramm Energie ab Juli 2020" habe jedoch gleich wie die "Verfügung Förderprogramm Energie 2023" vorgesehen, dass Beiträge über Fr. 300'000.- individuell zu berechnen seien und dass sich der Beitragssatz mit zunehmender Gesamtfördersumme verringere. Es hätten somit die gleichen rechtlichen Grundlagen gegolten wie bei ihrem Gesuch im Jahre 2023 und der Beschwerdegegner habe das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) verletzt, indem er im vorliegenden Fall ab einer Gesamtfördersumme von Fr. 300'000.- einen reduzierten Ansatz anwendete und im Vergleichsfall aus dem Jahr 2021 nicht. Sollte sich hingegen die Beitragspraxis im Vergleich zum genannten Beispiel tatsächlich geändert haben, so handelte es sich dabei um eine unzulässige Praxisänderung.
6.2 Das AWEL hält dem in seinem Mitbericht vom 5. September 2024 entgegen, im Vergleichsfall, auf den sich die Beschwerdeführerin bezieht, sei das Gesuch um Förderung am 13. Dezember 2019 eingereicht worden. Zu diesem Zeitpunkt habe noch die Verfügung "Förderprogramm Energie 2019" vom 27. November 2018 gegolten, welche keine Regelung betreffend Reduktion der Beitragssätze ab einer gewissen Gesamtfördersumme vorsah. Der Verweis auf das "Förderprogramm Energie ab Juli 2020" in der dortigen Verfügung sei aus Versehen erfolgt. Seither sei die Beitragspraxis angepasst worden.
6.3 Auch wenn dem Beschwerdegegner bei Festlegung der Beitragspraxis für Förderbeiträge im Förderprogramm Energie ein grosser Ermessensspielraum zukommt (vgl. zuvor E. 4), ist er bei der Vergabe der Beiträge nicht völlig frei. Er ist insbesondere auch an das Willkürverbot gebunden und hat die Gleichbehandlung der Gesuchsteller zu gewährleisten (vgl. Tschannen/Müller/Kern, § 26 N. 591).
6.4 Der Gleichbehandlungsgrundsatz kann sich im Bereich von Ermessenssubventionen von vornherein nur auf die Beitragsgewährung im Rahmen des gleichen Förderprogramms beziehen. Das Förderprogramm Energie wird vom Beschwerdegegner beziehungsweise der Baudirektion regelmässig neu verfügt, da sich die zur Verfügung stehenden Mittel ändern (vgl. bspw. die Begründung zur "Verfügung Förderprogramm Energie ab Juli 2020", wonach das Programm aufgrund eines durch den Kantonsrat gewährten Rahmenkredits "ausgebaut" werden konnte). Das AWEL hat im Rekursverfahren belegt, dass der Beschwerdegegner bei anderen Gesuchstellern, welche ebenfalls unter dem "Förderprogramm Energie 2023" Fördergesuche für Gesamtsanierungen mit Minergie-Zertifikat stellten, gleich wie bei der Beschwerdeführerin für eine Gesamtfördersumme von Fr. 300'000.- überschreitende Gesuche nur noch einen Beitragssatz von Fr. 40.-/m2 zur Anwendung brachte. Insofern liegt also keine Ungleichbehandlung vor.
6.5 Hingegen besteht kein Anspruch auf Gleichbehandlung mit Gesuchstellern, welche in einer anderen Version des Förderprogramms Energie unterstützt wurden. Es kann offenbleiben, ob es sich bei Änderungen in den Voraussetzungen und Modalitäten der Beitragsgewährung zwischen den verschiedenen Versionen des Förderprogramms Energie um eigentliche Praxisänderungen im Sinn der Rechtsprechung handelt, da die geleisteten Beiträge Ermessenssubventionen sind. Auf jeden Fall wäre die Einführung der Beitragsschwelle von Fr. 300'000.- mit reduziertem Beitragssatz für höhere Förderbeiträge auch unter dem Titel der Praxisänderung zulässig gewesen, wie sogleich aufzuzeigen ist (vgl. zu den Voraussetzungen BGE 149 II 354 E. 2.3, 148 V 174 E. 7, 147 V 342 E. 5.5.1; René Wiederkehr, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. A., Bern 2022, § 5 N. 289):
6.5.1 So ist die regelmässige Neugestaltung des Förderprogramms Energie wie erwähnt im Wesentlichen durch die Tatsache bedingt, dass dessen Finanzierung stets schwankt, da diese unter anderem von den jährlichen Bundesbeiträgen an die Kantone zur Förderung erneuerbarer Energien nach Art. 34 Abs. 2 CO2-Gesetz abhängt. Dies stellt einen sachlichen Grund für eine regelmässige Anpassung der Beitragspraxis durch den Beschwerdegegner dar.
Die Einführung einer Förderbeitragsschwelle von Fr. 300'000.- im Jahr 2020, deren Überschreitung reduzierte Beitragssätze zur Folge hat, lässt sich mit einer veränderten Finanzierungssituation und/oder einem erhöhten Bedarf an Förderbeiträgen aufgrund der Ausweitung der zum Beitragsbezug berechtigenden Tatbestände, wie dies mit der Verfügung "Förderprogramm Energie ab Juli 2020" erfolgte, rechtfertigen.
Soweit die Beschwerdeführerin unter Verweis auf Art. 13 Abs. 2 des Subventionsgesetzes vom 5. Oktober 1990 (SuG, SR 616.1) im Wesentlichen geltend macht, es hätten die zur Verfügung stehenden Mittel "ungekürzt" ausbezahlt werden müssen und für den Fall, dass sie nicht ausreichen, eine Prioritätenordnung erstellt werden müssen, überzeugt dies aus verschiedener Hinsicht nicht. Zunächst betreffen die Regelungen des von ihr zitierten Subventionsgesetzes nur Finanzhilfen und Abgeltungen, die im Bundesrecht vorgesehen sind (vgl. Art. 2 Abs. 1 SuG). Im kantonalen Recht existiert keine analoge Regelung. Vorliegend geht es aber um kantonale Subventionen im Sinn von § 3 Abs. 1 StaatsbeitragsG, auf welche das Subventionsgesetz des Bundes nicht anwendbar ist. Daran ändert nichts, dass diese Subventionen teilweise durch Beiträge des Bundes an den Kanton Zürich (vgl. Art. 34 Abs. 2 CO2-Gesetz) finanziert sind. Weiter handelte es sich bei der in der Beitragspraxis des Beschwerdegegners vorgesehenen Schwelle von Fr. 300'000.- und der Verwendung eines reduzierten Beitragssatzes bei dessen Überschreitung nicht um eine "Kürzung" der Subvention wegen mangelnder Mittel. Vielmehr muss es für den Beschwerdegegner zulässig sein, seine Beitragspraxis vorausschauend so festzulegen, dass die verfügbaren Mittel voraussichtlich für alle Gesuche ausreichen. Wenn er hierbei die Beitragshöhe beschränkende Regelungen vorsieht, die für alle Gesuchstellenden gleich gelten und angewendet werden (was hier der Fall ist, vgl. zuvor E. 6.4), ist dies nicht rechtsverletzend und dient der Rechtsgleichheit, da so bei ausreichenden Finanzmitteln alle vergleichbaren Projekte auch in vergleichbarem Umfang unterstützt werden. Das Instrument einer Prioritätenordnung scheint hingegen nur dann sinnvoll, wenn nach Festlegung der Finanzierung und der Beitragspraxis die Mittel unvorhergesehenerweise nicht zur Deckung aller Gesuche ausreichen und deshalb – in Abweichung von der Beitragspraxis – in Einzelfällen Subventionskürzungen vorgenommen werden müssen. Schliesslich dient die Praxis des Beschwerdegegners auch nicht ausschliesslich dem sorgsamen Umgang mit den verfügbaren Mitteln, sondern soll auch die bei grossen Bauprojekten entstehenden Skaleneffekte abbilden, was ebenfalls einen sachlichen Grund für die Einführung einer solchen Regelung darstellt (vgl. zuvor E. 5.4).
6.5.2 Sodann hat der Beschwerdegegner respektive das AWEL, wie zuvor erwähnt (vgl. zuvor E. 6.4), belegt, dass andere Gesuche innerhalb des Förderprogramms Energie 2023 betreffend den Schwellenwert von Fr. 300'000.- gleich behandelt wurden wie dasjenige der Beschwerdeführerin. Mit anderen Worten ist davon auszugehen, dass die Änderung in der Beitragspraxis in grundsätzlicher Weise erfolgte.
6.5.3 Da es sich bei den Beiträgen im Förderprogramm Energie um Ermessenssubventionen handelt, auf die kein Anspruch besteht, hat die Gesuchstellerin sodann kein erhebliches privates Interesse daran, dass eine ältere, für sie vorteilhaftere Beitragspraxis weitergeführt wird. Auf jeden Fall überwiegt das öffentliche Interesse daran, ein mit Blick auf die verfügbaren Mittel möglichst effektives Förderprogramm mit zweckmässigem Verhältnis zwischen den Kosten der Massnahmen und deren energetischer Wirkung (vgl. § 16b Abs. 2 EnerV) bereitzustellen, dieses private Interesse.
6.5.4 Schliesslich veröffentlicht der Beschwerdegegner mit jeder neuen Version des Förderprogramms auch entsprechende Informationsbroschüren mit gewissen Informationen zu den wichtigsten Eckpunkten der jeweiligen Beitragspraxis. So ergibt sich aus den Akten, dass die Beitragsschwelle von Fr. 300'000.-, bei deren Überschreitung eine individuelle Berechnung erfolgt, in den entsprechenden Broschüren zum "Förderprogramm Energie 2022" und zum "Förderprogramm Energie 2023" erwähnt war. Hiermit ist auch die Anforderung der genügenden Ankündigung der Praxisänderung erfüllt, zumal von einer gesuchstellenden Person erwartet werden kann, dass sie sich vor Stellung ihres Gesuchs über das jeweils zur Anwendung gelangende Förderprogramm informiert.
6.6 Der Beschwerdegegner hat dargelegt, dass er den von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Vergleichsfall im "Förderprogramm Energie 2019" behandelte, in welchem noch keine reduzierten Beitragssätze für Fr. 300'000.- überschreitende Gesamtfördersummen vorgesehen waren. Da die Beitragspraxis seither (zulässigerweise) angepasst wurde, kann die Beschwerdeführerin aus diesem Fall nichts für ihr eigenes Gesuch um Förderbeiträge ableiten.
6.7 Selbst wenn der Beschwerdegegner zum damaligen Zeitpunkt bereits die Modalitäten des "Förderprogramms Energie ab Juli 2020", welches reduzierte Beitragssätze ab Fr. 300'000.- vorsah, angewendet haben sollte und er diese Regelung im von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Vergleichsfall missachtete, wäre höchstens die dortige Beitragsgewährung im Einzelfall rechtsungleich gewesen. Dies hätte aber ebenfalls keinen Einfluss auf den vorliegenden Fall. Dass die Voraussetzungen für eine Gleichbehandlung im Unrecht gegeben wären (vgl. hierzu BGr, 18. September 2024, 2C_102/2023, E. 8.1.1 ff. mit zahlreichen Hinweisen), legt die Beschwerdeführerin nicht substanziiert dar und ist auch nicht ersichtlich. Insbesondere legt sie nicht dar, dass es sich bei der Verwendung des Beitragssatzes von Fr. 100.-/m2 für den gesamten Förderbeitrag und der Missachtung des Schwellenwerts von Fr. 300'000.- gemäss "Förderprogramm Energie ab Juli 2020" um eine ständige rechtswidrige Praxis des Beschwerdegegners gehandelt habe.
6.8 Nach dem Gesagten liegt keine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots vor.
7.
7.1 Ferner macht die Beschwerdeführerin geltend, der Förderrechner auf der Website des Beschwerdegegners habe nach Eingabe der Daten ihres Bauprojekts einen voraussichtlichen Förderbeitrag von Fr. 1'174'700.- – das heisst ohne Berücksichtigung des reduzierten Beitragssatzes ab einer Gesamtfördersumme von Fr. 300'000.- – berechnet. Sie sei im Vertrauen auf diese Auskunft zu schützen.
7.2 Der Grundsatz des Vertrauensschutzes verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliches Verhalten, sofern eine genügende Vertrauensgrundlage besteht, auf welche sie sich in guten Treuen verlassen durfte, sie im Vertrauen in die Richtigkeit des behördlichen Verhaltens Dispositionen getroffen hat, die ohne Nachteile nicht rückgängig gemacht werden können, und zudem das private Interesse am Vertrauensschutz das öffentliche Interesse an der objektiv richtigen Rechtsanwendung überwiegt (vgl. statt vieler Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 627 ff.; René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 1970 ff.; vgl. VGr, 21. November 2024, VB.2024.00004, E. 6.4).
7.3 Vorliegend mangelt es schon an einer Vertrauensgrundlage, auf die sich die Beschwerdeführerin stützen könnte. Eine solche können nur jene behördlichen Handlungen darstellen, die sich auf eine konkrete, den Rechtsuchenden berührende Angelegenheit beziehen und von einer Behörde ausgehen, die für die betreffende Handlung zuständig ist oder die der Rechtsuchende aus zureichenden Gründen für zuständig hält. Individuelle Auskünfte und Zusicherungen sind demnach typische Beispiele für Verwaltungsakte, die beim Bürger Vertrauen wecken können (vgl. BGr, 21. Januar 2025, 2C_489/2023, E. 10.1 mit Hinweisen). Der Fördergeldrechner des Beschwerdegegners (abrufbar unter www.zh.ch > Umwelt & Tiere > Energie > Energieförderung und -beratung > Gesamt erneuern) ist ein automatisiertes Online-Tool, bei dem potenzielle Gesuchstellende ohne Zutun der Behörden die mögliche Höhe von Förderbeiträgen berechnen können. Es enthält in der heutigen Fassung zahlreiche Hinweise darauf, dass das Ergebnis des Fördergeldrechners nicht verbindlich ist und der effektiv zugesicherte Betrag erst nach eingehender Prüfung des Gesuchs festgelegt werden kann. Auch schon der von der Beschwerdeführerin zum Beleg ihrer Rüge eingereichte Screenshot des Fördergeldrechners aus dem Juli 2023 zeigt, dass die Berechnung mit dem Hinweis "Der Rechner zeigt Ihnen, wie viel Förderbeiträge Sie mit den jeweiligen Massnahmen erhalten könnten" (Hervorhebung durch das Gericht) versehen war. Von einer vorbehaltlosen Auskunft der zuständigen Behörde kann bei dieser Ausgangslage keine Rede sein.
Schliesslich wäre es für die Beschwerdeführerin ohnehin ein Leichtes gewesen, mit einem Blick in die verfügbaren Informationsbroschüren zu erkennen, dass Beiträge über Fr. 300'000.- individuell berechnet werden, und hätte sie daraufhin Kontakt mit der zuständigen Fachstelle aufnehmen können, um sich genauer über die Beitragspraxis zu informieren.
8.
Betreffend den Eventualantrag der Beschwerdeführerin, ihre Gesuche um Förderbeiträge nach Hausnummern getrennt zu behandeln, ist festzuhalten, dass es im Ermessen des Beschwerdegegners lag, die nach Hausnummern getrennten Gesuche der Beschwerdeführerin, welche die Sanierung eines einzigen grossen Gebäudes betrafen, zu vereinigen und die Berechnung der Förderbeiträge mit der gesamten zu erneuernden Energiebezugsfläche des Gebäudes vorzunehmen. Dass die Beitragssätze ab einer Gesamtförderungssumme von Fr. 300'000.- reduziert werden, wird, wie bereits erwähnt, unter anderem mit den Skaleneffekten bei der Sanierung von grossen Flächen (von über 3'000 m2) begründet (vgl. zuvor E. 5.4). Das vorliegend relevante Gebäude wird als Ganzes im Rahmen eines einzigen Bauprojekts saniert, womit erhebliche Skaleneffekte resultieren, die eine Gesamtbetrachtung für die Zwecke der Förderbeiträge rechtfertigen. Die rein hypothetische Möglichkeit, das Gebäude künftig in zwei Teile mit eigenen Zugängen an den jeweiligen Adressen zu trennen oder die zwei Gebäudeteile separat zu sanieren, kann hierbei keine Rolle spielen. Dies gilt umso mehr, als die Baupläne keine solche Aufteilung vorsehen. Eine explizite gesetzliche Grundlage war für das Vorgehen des Beschwerdegegners, beim Beitragsentscheid auf das Gebäude gemäss Eidgenössischem Gebäuderegister statt auf die Adressen abzustellen, sodann aufgrund der Natur der Förderbeiträge als Ermessenssubvention nicht notwendig. Er hat vielmehr im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens eine sachgerechte Lösung getroffen, was nicht zu beanstanden ist.
9.
9.1 Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin, die Vorinstanz habe ihren Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) verletzt, indem sie sich nicht mit ihren Vorbringen betreffend eine aus ihrer Sicht vorzunehmende Prioritätenordnung im Sinn von Art. 13 Abs. 2 SuG befasst habe.
9.2 Der Anspruch der Parteien auf rechtliches Gehör enthält das Recht der von einem Entscheid in ihrer Rechtsstellung betroffenen Person, dass die Behörde deren Vorbringen auch tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Entsprechend ist die Behörde verpflichtet, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken (vgl. zum Ganzen statt vieler BGE 149 V 156 E. 6.1, 146 II 335 E. 5.1).
9.3 Wie bereits ausführlich dargelegt (vgl. zuvor E. 6.5.1), gehen die Argumente der Beschwerdeführerin mit Bezug auf das bundesrechtliche Subventionsgesetz gleich in verschiedener Hinsicht an der Sache vorbei. Insofern ist keine Verletzung des rechtlichen Gehörs darin zu erblicken, dass die Vorinstanz sich hiermit nicht befasst hat.
10.
10.1 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
10.2 Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
11.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur offen, wenn ein Anspruch auf die Subvention besteht (Art. 83 lit. k BGG). Ansonsten kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG erhoben werden.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 17'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 195.-- Zustellkosten,
Fr. 17'195.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) den Regierungsrat.