Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2024.00448
Urteil
des Einzelrichters
vom 25. Oktober 2024
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiber Silvio Forster.
In Sachen
A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Stadt Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Rückerstattung von wirtschaftlicher Sozialhilfe,
hat sich ergeben:
I.
A wurde vom Juli 2002 bis Oktober 2021 mit wirtschaftlicher Hilfe unterstützt. Dabei gab es einen längeren Unterbruch vom Januar 2012 bis März 2015. Seit Oktober 2021 ist sie von den Sozialen Diensten der Stadt Zürich abgelöst. Am 22. März 2022 verfügten die Sozialen Dienste, dass A die zwischen 1. März 2017 und 30. Juni 2018 zu Unrecht bezogenen Leistungen von Fr. 15'349.25 zurückerstatten muss. Mit Neubeurteilungsentscheid der städtischen Sozialbehörde vom 16. März 2023 wurde die Rückerstattungsforderung auf Fr. 600.- reduziert.
II.
Mit Eingabe vom 20. April 2023 erhob A Rekurs gegen den Neubeurteilungsentscheid vom 16. März 2023 und beantragte, es sei vollständig auf eine Rückforderung zu verzichten. Der Bezirksrat Zürich wies den Rekurs mit Beschluss vom 27. Juni 2024 ab (Dispositivziffer I). Verfahrenskosten erhob er keine (Dispositivziffer II).
III.
Am 8. August 2024 zog A den Beschluss des Bezirksrats Zürich vom 27. Juni 2024 an das Verwaltungsgericht weiter. Sie beantragte sinngemäss, es sei auf die Rückerstattung zu verzichten und die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren. Mit Schreiben vom 14. August 2024 verzichtete der Bezirksrat Zürich auf eine Vernehmlassung. Die Sozialbehörde Zürich beantragte mit Eingabe vom 22. August 2024 die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde.
Der Einzelrichter erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 i.V.m. § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Angesichts des unter Fr. 20'000.- liegenden Streitwerts und mangels grundsätzlicher Bedeutung des Falls ist der Einzelrichter zum Entscheid berufen (§ 38b Abs. 1 lit. c und § 38b Abs. 2 VRG).
2.
Nach § 52 Abs. 1 i.V.m. § 20a Abs. 1 VRG sind neue Sachbegehren nicht zulässig. Der Streitgegenstand darf im Beschwerdeverfahren nicht ausgeweitet werden (vgl. VGr, 16. August 2024, VB.2023.00714, E. 1.2 [zur Publikation vorgesehen]). Gemäss den Verfahrensakten hat die Beschwerdeführerin am 4. März 2015 das Sozialhilfegesuch gestellt und am 9. März 2015 einer Anwältin einen Kostenvorschuss von Fr. 600.- geleistet. Die Sozialhilfe wurde ab 1. April 2015 gewährt. Den Kostenvorschuss zahlte die Anwältin der Beschwerdeführerin am 27. März 2017 zurück. Vorliegend beschränkt sich der Streitgegenstand auf die Rückerstattungsforderung der Beschwerdegegnerin. Soweit die Beschwerdeführerin beanstanden will, dass ihr erst ab April 2015 Sozialhilfe zugesprochen worden sei und sie im März 2015 zu wenig Geld zum Leben gehabt habe, ist dies nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
3.
3.1 Nach § 26 lit. a des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG; LS 851.1) ist zur Rückerstattung von wirtschaftlicher Hilfe verpflichtet, wer diese unter unwahren oder unvollständigen Angaben erwirkt hat. Dieser Rückerstattungstatbestand knüpft ausschliesslich an die Unrechtmässigkeit des Leistungsbezuges infolge unwahrer oder unvollständiger Angaben an, ohne ein schuldhaftes Verhalten der hilfeempfangenden Person vorauszusetzen. Ein unrechtmässiges Verhalten liegt vor, wenn die betreffende Person gegen ihre Auskunftspflicht gemäss § 18 Abs. 1 SHG verstösst oder eine Meldepflicht gemäss § 28 der Verordnung vom 21. Oktober 1981 zum Sozialhilfegesetz (SHV; LS 851.11) verletzt (VGr, 20. August 2020, VB.2019.00549, E. 3.2; 23. Mai 2019, VB.2018.00764, E. 2.3). Eine Rückerstattung kann allerdings nur dann verlangt werden, wenn davon auszugehen ist, dass die Verletzung der Verfahrenspflichten auch in materieller Hinsicht zu einem unrechtmässigen Bezug der Fürsorgeleistungen geführt hat. Steht fest, dass die hilfeempfangende Person ihre Auskunfts- oder Meldepflicht verletzt hat, ist die materielle Rechtmässigkeit des Bezugs vollumfänglich von ihr zu beweisen, andernfalls an der Rückerstattungspflicht festzuhalten ist (VGr, 2. April 2024, VB.2023.00705, E. 4.1; 20. August 2020, VB.2019.00549, E. 3.2).
3.2 Gestützt auf § 18 Abs. 1 SHG hat der Hilfesuchende vollständig und wahrheitsgetreu Auskunft zu geben über seine finanziellen Verhältnisse im In- und Ausland, namentlich auch über Ansprüche gegenüber Dritten (lit. a) sowie über seine persönlichen Verhältnisse und diejenigen der in lit. b und c genannten Personen, soweit die Auskunft für die Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben der Sozialhilfe geeignet und erforderlich ist (lit. d). Nach § 18 Abs. 3 SHG hat der Hilfesuchende Veränderungen der unterstützungsrelevanten Sachverhalte unaufgefordert zu melden. Gemäss § 17 Abs. 1 SHV in Verbindung mit Ziff. A.4.1 Abs. 6 der Richtlinie der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinie; www.skos.ch) sind diese Änderungen überdies unverzüglich zu melden.
3.3 Für eine belastende Verfügung trägt grundsätzlich die Verwaltung die Beweislast. Für die Beurteilung des unterstützungsrelevanten Sachverhalts kann sie sich dabei veranlasst sehen, von bekannten Tatsachen (Vermutungsbasis) auf unbekannte (Vermutungsfolge) zu schliessen. Tatsächliche Vermutungen können sich in allen Bereichen der Rechtsanwendung ergeben, namentlich auch im öffentlichen Recht. Es handelt sich dabei um Wahrscheinlichkeitsfolgerungen, die aufgrund der Lebenserfahrung gezogen werden. Als Problem der Beweiswürdigung berührt die tatsächliche Vermutung weder die Beweislast noch die das Verwaltungsverfahren beherrschende Untersuchungsmaxime. Ist aus den vorhandenen Akten nach der Lebenserfahrung der Schluss zu ziehen, dass eine hilfeempfangende Person beispielsweise nicht deklarierte Einkünfte erzielte, obliegt es dieser, die Vermutung durch den Gegenbeweis bzw. erhebliche Zweifel umzustürzen (Beweislastumkehr). Gelingt es der hilfeempfangenden Person dabei nicht, mit substanziierten Sachdarstellungen den begründeten Verdacht zu widerlegen, kann die wirtschaftliche Hilfe zurückgefordert werden. Die hilfeempfangende Person hat bei hinreichender Vermutungsbasis mit geeigneten Mitteln nachzuweisen, dass ihr die entdeckten Vermögenswerte entgegen ihrem Anschein nicht zur Bestreitung ihres Lebensunterhalts zur Verfügung gestanden haben und der Fürsorgebezug trotz vorhandenen Geldern rechtmässig gewesen war (VGr, 13. April 2022, VB.2021.00273, E. 2.3; 20. August 2020, VB.2019.00549, E. 3.4).
4.
4.1 Der Bezirksrat führte zur Frage der Deklaration der Rückzahlung des Kostenvorschusses Folgendes aus: Die Beschwerdegegnerin habe geltend gemacht, dass sie die Rückzahlung ihrer Sachbearbeiterin im April 2017 gemeldet habe. Diese habe ihr mitgeteilt, dass der Betrag der Beschwerdeführerin zustehe. Entsprechend sei der Kostenvorschuss nicht rückerstattungspflichtig. Gemäss Bezirksrat ergebe sich aus den Akten aber kein solcher Austausch zwischen der Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerin. Es erscheine als unwahrscheinlich, dass die damals zuständige Sachbearbeiterin der Beschwerdeführerin einen Betrag von Fr. 600.- belassen würde, ohne sie auf eine Anrechnung an den Grundbedarf hinzuweisen. Damit habe es die Beschwerdeführerin unterlassen, den entsprechenden Betrag der Beschwerdegegnerin zu melden, womit eine Verpflichtung zur Rückerstattung zulässig sei.
4.2 Die Beschwerdeführerin bringt dagegen dieselben Einwände vor wie im bezirksrätlichen Verfahren. Wie der Bezirksrat zu Recht erkannte, gelingt es der Beschwerdeführerin nicht, an den tatsächlichen Vermutungen der Vorinstanzen erhebliche Zweifel zu wecken. So ist es nicht zu beanstanden, wenn der Bezirksrat von der tatsächlichen Vermutung ausging, dass eine fachkundige Sachbearbeiterin einen solchen Betrag ohne Absprache oder Aktenvermerk nicht von der Rückerstattungspflicht ausnehmen würde.
4.3 Sodann spricht die Aktenlage stark gegen die Darstellung der Beschwerdeführerin. Im Bericht der vertieften Abklärung vom 27. Mai 2021 wird festgehalten, dass der streitige Betrag zurückzufordern sei, wenn keine Belege dafür vorgelegt würden. Die vertiefte Abklärung mit diesen Feststellungen wäre aber widersinnig, sollte es zu einer aktenkundigen Absprache gekommen sein, wie es die Beschwerdeführerin behauptet. Sodann ergibt sich aus den Aktennotizen der Beschwerdegegnerin nicht, dass im behaupteten Zeitraum (April 2017) eine Besprechung mit einer Sozialarbeiterin stattfand. Es ist lediglich vermerkt, dass am 3. April 2017 ohne direkten Kontakt zur Beschwerdeführerin verlangt wurde, sie müsse sich alle 2 Wochen am Schalter melden, um ihre Anwesenheit zu bestätigen. Weitere Absprachen sind aus den Aktennotizen nicht ersichtlich. Zudem wurde die Beschwerdeführerin bei der Konfrontation mit dem Resultat zur vertieften Abklärung explizit auf den streitigen Betrag angesprochen. Laut Aktennotiz gab die Beschwerdeführerin an, dass es sich dabei um eine Rückerstattung eines Kostenvorschusses vom Anwaltsbüro handle. Auf Verlangen einer Abrechnung entgegnete die Beschwerdeführerin, dass dies nicht relevant sei, die Beschwerdegegnerin erkenne schliesslich auf den Kontoauszügen, von wem die Gutschrift stamme. Zudem habe die Beschwerdeführerin nicht weiter auf den Sachverhalt eingehen wollen. Es ist nicht nachvollziehbar, weshalb die Beschwerdeführerin bei der Konfrontation nicht geltend machte, dass sie den Betrag bereits der Beschwerdegegnerin gemeldet habe und eine entsprechende Absprache bestehe. Vielmehr wich sie den Fragen der Beschwerdegegnerin aus und verwies lediglich auf die Kontoauszüge. Sodann machte die Beschwerdeführerin diese behauptete Absprache auch im Verfahren der Neubeurteilung nicht geltend.
4.4 Die Beschwerdeführerin vermag eine Deklaration der Rückzahlung vom Anwaltsbüro auch nicht aus dem Umstand zu konstruieren, dass die sozialen Dienste infolge eines Erhalts des Kontoauszugs der Beschwerdeführerin im damaligen Zeitraum den Zahlungseingang festgestellt und konkludent von der sozialhilferechtlichen Rückerstattung abgesehen hätten. Verlangt ist vielmehr eine Meldung der hilfeempfangenden Person (vgl. oben E. 3.1 und 3.2). Die Vorbringen der Beschwerdeführerin zur behaupteten Deklaration erscheinen in Anbetracht der Aktenlage als widersprüchlich und wenig glaubhaft. Folglich ist davon auszugehen, dass die streitige Rückzahlung des Kostenvorschusses nicht deklariert wurde und der Beschwerdegegnerin erst am 27. Mai 2021 im Rahmen der vertieften Abklärungen zur Kenntnis gelangte. Damit ist eine Rückerstattung gestützt auf § 26 lit. a SHG grundsätzlich zulässig, sollte der streitige Betrag als Einkommen an den Grundbedarf anzurechnen sein.
5.
5.1 Wer für seinen Lebensunterhalt nicht oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann, hat nach § 14 SHG Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe. Sie soll das soziale Existenzminimum gewährleisten (§ 15 Abs. 1 SHG) und bemisst sich grundsätzlich nach den SKOS-Richtlinien (§ 17 Abs. 1 SHV). Sozialhilfe ist immer subsidiär und verlangt, dass zunächst alle anderen Möglichkeiten der Hilfe ausgeschöpft werden, bevor staatliche Hilfeleistungen erbracht werden (statt vieler: VGr, 13. April 2022, VB.2021.00273, E. 2.1). Zu den eigenen Mitteln gehören nach § 16 Abs. 2 lit. a SHV alle Einkünfte und das Vermögen der hilfesuchenden Person.
5.2 Bei der Bemessung von finanziellen Leistungen der Sozialhilfe werden alle verfügbaren Einnahmen berücksichtigt (SKOS-Richtlinien, Ziff. D.1 Abs. 1; Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Kap. 6.2.05, Ziff. 2.2 sowie Kap. 9.1.01). Dazu gehören alle geldwerten Zuflüsse, die einer unterstützten Person zur Verfügung stehen (SKOS-Richtlinien, Ziff. D.1, Erläuterungen). Der sozialhilferechtliche Einnahmen-Begriff ist weit gefasst: Als Grundsatz gilt, dass die gesamten, tatsächlich erzielten (Netto-)Einnahmen der unterstützten Person voll berücksichtigt werden, ohne Rücksicht auf ihre Herkunft und Rechtsnatur. Auch spielt keine Rolle, ob sie einmalig oder laufend, regelmässig oder dauerhaft erzielt werden (VGr, 16. Juni 2022, VB.2022.00090, E. 3.1).
5.3 Die Unterscheidung zwischen Einkommen und Vermögen knüpft grundsätzlich an den formalen Zufluss an: Zuflüsse vor Beginn der Unterstützung stellen Vermögen, jene während der Unterstützung Einnahmen dar. Für die Qualifikation als Einnahme spielt keine Rolle, ob die unterstützte Person die Leistungen für einen Zeitraum erhält, während dessen sie von der Sozialhilfe (noch) nicht unterstützt wurde. Nach dem Bedarfsdeckungsprinzip ist nicht der Entstehungszeitpunkt des Anspruchs, sondern die effektive Realisierung während der Dauer der Unterstützung massgebend. Als Konsequenz sind Nachzahlungen – z. B. Steuerrückerstattungen oder Nachzahlungen von Lohn oder Sozialleistungen – grundsätzlich nicht als Vermögen mit entsprechendem Freibetrag, sondern als Einnahmen zu qualifizieren (VGr, 16. Juni 2022, VB.2022.00090, E. 3.3; Guido Wizent, Sozialhilferecht, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2023, Rz. 616 ff.).
5.4 Die Beschwerdegegnerin hielt in ihrer Neubeurteilung vom 16. März 2023 fest, dass es sich bei dem rückvergüteten Kostenvorschuss um eine Einnahme handle. Somit habe die Beschwerdeführerin durch die Nichtdeklaration dieser Rückzahlung unrechtmässig Sozialhilfegelder bezogen. Der Bezirksrat erwog, dass die Rückzahlung des Kostenvorschusses erst einen tatsächlichen Wert für die Beschwerdeführerin entfaltet habe, nachdem die Anwältin infolge der unentgeltlichen Rechtspflege die Verfügungssperre durch die Rückzahlung aufgehoben habe. Damit stelle der Kostenvorschuss ab der Auszahlung einen geldwerten Zufluss dar und sei als Einnahme zu qualifizieren. So habe die Beschwerdeführerin erst mit der Überweisung tatsächlich über den Betrag verfügen und damit ihren Lebensunterhalt teilweise decken können.
5.5 Es kann vorliegend auf die zutreffenden Ausführungen des Bezirksrats verwiesen werden (§ 70 i.V.m. § 28 Abs. 1 VRG; vorne E. 5.4). Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin ist gemäss dem Bedarfsdeckungsprinzip der Zeitpunkt der effektiven Realisierung und nicht jener der Entstehung massgebend (vorne E. 5.3). Vorliegend wurde der streitige Betrag mit der Rückzahlung des Kostenvorschusses am 27. März 2017 effektiv realisiert, sodass die Beschwerdeführerin erst ab diesem Zeitpunkt darüber verfügen konnte. Zu diesem Zeitpunkt bezog sie Sozialhilfe (vorne Ziff. I). Ebenfalls ist der streitige Betrag nicht dem Vermögen zuzurechnen, wie es die Beschwerdeführerin sinngemäss behauptet. Bei einem Kostenvorschuss handelt es sich nicht um gebundenes Vermögen, zumal es nicht in der Verfügungsmacht der Beschwerdeführerin steht, diesen Betrag ohne Weiteres zu realisieren. Zweck eines Kostenvorschusses ist es vielmehr, den Betrag gänzlich der Verfügungsgewalt der Beschwerdeführerin zu entziehen, um eine künftige Forderung zu decken. Damit einher geht auch, dass weitere Gläubiger der Beschwerdeführerin nicht mehr auf diesen Betrag zugreifen können. Somit ist die Rückzahlung des Kostenvorschusses als Einnahme dem Grundbedarf vollumfänglich anzurechnen.
6.
6.1 Es bleibt damit die Verjährungseinrede zu prüfen. Nach § 30 Abs. 1 SHG verjährt die Rückerstattungsforderung nach 15 Jahren. Massgebend ist der Zeitpunkt der Rückerstattungsverfügung. Weiter verjähren Forderungen nach 5 Jahren ab deren Kenntnis durch die Fürsorgebehörde (Abs. 2). Vorliegend erfolgte die Rückzahlung des Kostenvorschusses am 27. März 2017. Die Beschwerdegegnerin nahm von dieser Einzahlung am 27. Mai 2021 in rechtserheblicher Weise Kenntnis (vorne E. 4.4). Mit der Verfügung vom 22. März 2022 wurde die Beschwerdeführerin zur Rückerstattung verpflichtet (vorne Ziff. I). Damit ist die Forderung über Fr. 600.- der Beschwerdegegnerin nicht verjährt.
6.2 Sofern die Beschwerdeführerin sinngemäss geltend macht, dass sich die Beschwerdegegnerin treuwidrig verhielt, indem sie die Rückzahlung des Kostenvorschusses im April 2017 akzeptiert habe, so finden sich in den Akten keine Anhaltspunkte für diese Sachverhaltsdarstellung (vorne E. 4.2 ff.). Die Beschwerde erweist sich auch in diesem Punkt als unbegründet.
7.
Zusammenfassend ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
8.
8.1 Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a i.V.m. § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung hat sie nicht beantragt und würde ihr mangels Obsiegens auch nicht zustehen (Art. 17 Abs. 2 VRG).
8.2 Zu prüfen bleibt das Gesuch der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Prozessführung: Gemäss § 16 Abs. 1 VRG ist Privaten, denen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, auf entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten zu erlassen. Es kann offenbleiben, inwieweit bei der Beschwerdeführerin ohne Weiteres noch von Mittellosigkeit ausgegangen werden kann, nachdem sie seit Oktober 2021 von der Sozialhilfe abgelöst ist (vorne Ziff. I). Ihre Beschwerde erweist sich als offensichtlich aussichtslos, weshalb dem Gesuch um unentgeltliche Prozessführung aus diesem Grund nicht zu entsprechen ist.
Demgemäss erkennt der Einzelrichter:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 95.-- Zustellkosten,
Fr. 595.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung wird abgewiesen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) den Bezirksrat Zürich.