Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2024.00357
Urteil
der 4. Kammer
vom 7. Mai 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Ersatzrichter Moritz Seiler, Gerichtsschreiber Michael Spring.
In Sachen
A AG,
vertreten durch RA H und/oder vertreten durch RA I,
Beschwerdeführerin,
gegen
Amt für Wirtschaft, Arbeitsbedingungen,
Beschwerdegegner,
**betreffend Bewilligungsgesuch zur privaten Arbeitsvermittlung
und zum Personalverleih,**
hat sich ergeben:
I.
A. Die A AG reichte am 5. April 2023 ein Gesuch um Erteilung einer Bewilligung zur privaten Arbeitsvermittlung und zum Personalverleih ein. Darin bezeichnete sie B als für die Leitung verantwortliche Person. Zum Nachweis der persönlichen Voraussetzungen legte die A AG dem Gesuch eine Kopie der Identitätskarte von B, Auszüge aus dem Straf- und Betreibungsregister, eine Bestätigung über die Begleichung der Steuern, einen Lebenslauf, ein Berufsattest als Automobil-Assistent, ein Zertifikat als Personalassistent NBW sowie vier Arbeitszeugnisse bei.
B. B absolvierte gemäss dem eingereichten Lebenslauf von Oktober 2017 bis April 2018 ein Praktikum als Personalberater bei der C GmbH und war dort anschliessend von Mai 2018 bis November 2019 als Personalberater tätig. Gemäss Handelsregisterauszug änderte die C GmbH am 26. November 2019 ihre Firma in D GmbH. Am 20. Oktober 2020 wurde diese Gesellschaft mit beschränkter Haftung in eine Aktiengesellschaft umgewandelt. Von Dezember 2019 bis Februar 2021 übernahm B die Funktion als Personalberater/Filialleiter. Ab März 2021 war er Geschäftsführer (bis Dezember 2022) sowie Präsident des Verwaltungsrats bzw. einziges Verwaltungsratsmitglied der E AG (bis Januar 2023).
C. Mit Verfügung vom 2. Juni 2023 wies das damalige Amt für Wirtschaft und Arbeit (seit 1. Januar 2024: Amt für Wirtschaft) das Gesuch der A AG ab, weil es der Auffassung war, dass B als für die Leitung verantwortliche Person nicht über die erforderliche berufliche Qualifikation gemäss Art. 3 Abs. 2 lit. b sowie Art. 13 Abs. 2 lit. b des Arbeitsvermittlungsgesetzes vom 6. Oktober 1989 (AVG; SR 823.11) in Verbindung mit Art. 9 und Art. 33 der Arbeitsvermittlungsverordnung vom 16. Januar 1991 (AVV; SR 823.111) verfüge.
D. Am 12. Juni 2023 reichte die A AG ein neues Gesuch ein, wobei sie nunmehr F als für die Leitung verantwortliche Person bezeichnete. Mit Verfügung vom 15. Juni 2023 bewilligte das Amt für Wirtschaft und Arbeit dieses Gesuch.
II.
Die Verfügung des Amts für Wirtschaft und Arbeit vom 2. Juni 2023 focht die A AG mit Rekurs bei der Volkswirtschaftsdirektion an. Sie beantragte die Aufhebung der Verfügung des Amts für Wirtschaft und Arbeit vom 2. Juni 2023 und die Erteilung der Bewilligung zur privaten Arbeitsvermittlung und zum Personalverleih, wobei B als verantwortliche Person einzutragen sei. Die Volkswirtschaftsdirektion wies den Rekurs mit Verfügung vom 15. Mai 2024 ab. Sie erwog, dass B keinen guten Leumund geniesse und die Bewilligung deshalb nach Art. 3 Abs. 2 lit. c und Art. 13 Abs. 2 lit. c AVG nicht erteilt werden könne. Ob das Berufsattest von B einer absolvierten Berufslehre gleichgestellt werden könne, liess die Volkswirtschaftsdirektion offen.
III.
Mit Beschwerde vom 17. Juni 2024 beantragte die A AG dem Verwaltungsgericht, die Verfügung des Amts für Wirtschaft und Arbeit vom 2. Juni 2023 sei aufzuheben und die ihr erteilte Bewilligung zur privaten Arbeitsvermittlung und zum Personalverleih sei insofern abzuändern, als dass B als verantwortliche Person einzutragen sei. Die Kosten- und Entschädigungsfolgen seien dem Amt für Wirtschaft aufzuerlegen. Das Amt für Wirtschaft beantragte mit Beschwerdeantwort vom 13. August 2024 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die A AG replizierte mit Eingabe vom 27. August 2024.
Die Kammer erwägt:
1.
Gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) ist das Verwaltungsgericht zuständig für die Behandlung von Beschwerden gegen Rekursentscheide der Volkswirtschaftsdirektion im Bereich der Arbeitsvermittlung und des Personalverleihs. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Die Vorinstanz verweigerte die Bewilligung zur privaten Arbeitsvermittlung und zum Personalverleih, weil sie zum Schluss kam, dass B weder Gewähr für eine fachgerechte Verleihtätigkeit biete (Art. 3 Abs. 2 lit. b und Art. 13 Abs. 2 lit. b AVG) noch über einen guten Leumund verfüge (Art. 3 Abs. 2 lit. c und Art. 13 Abs. 2 lit. c AVG).
2.1.1 Die Vorinstanz stützte sich für diesen Befund auf eine Lohnbuchkontrolle der Regionalen Paritätischen Kommission Personalverleih für die deutsche Schweiz (RPKD) vom 20. April 2022 für den Zeitraum vom 1. Januar 2021 bis 31. Dezember 2021 bei der (damaligen) E AG, für die B im Januar und Februar 2021 als Personalberater/Filialleiter und ab 5. März 2021 als Geschäftsführer und Verwaltungsratsmitglied tätig gewesen war, wobei das Amt für Wirtschaft und Arbeit B mit Verfügung vom 18. August 2021 als Leiter anerkannt hatte. Konkret hatte die RPKD die Einhaltung der relevanten Lohn- und Arbeitszeitbestimmungen bei 42 Personen in 51 Einsätzen überprüft. Dabei hatte sie diverse, zum Teil gravierende Verstösse festgestellt. Unter anderem waren 32 Mitarbeiter zum Teil mehrfach einem falschen GAV unterstellt worden und waren bei mehreren Mitarbeitern die einschlägigen GAV-Vorschriften über Mindestlöhne, Ferienlöhne, Lohnzuschläge und Auslagenersatz missachtet worden. Dies bewog die RPKD dazu, von der zwischenzeitlich in G AG umbenannten Gesellschaft nicht nur die Nachzahlung der geschuldeten Vergütungen und Sozialversicherungsbeiträge zu verlangen, sondern sie mit der höchstmöglichen Konventionalstrafe im Betrag von Fr. 50'000.- zu belegen.
2.1.2 In Bezug auf den Leumund von B wies die Vorinstanz neben den erheblichen Schulden von insgesamt Fr. 1'230'256.81, welche die mittlerweile konkursite G AG in Liquidation gemäss Betreibungsregisterauszug vom 26. Januar 2024 unter anderem gegenüber Sozialversicherungseinrichtungen und Steuerbehörden auswies, darauf hin, dass B, nachdem er Ende Juli 2022 Kenntnis des Kontrollberichts der RPKD erlangt hatte, sich neben seinem Monatslohn von Fr. 9'800.- im September 2022 einen Bonus von Fr. 16'512.55 sowie im Dezember 2022 einen Bonus von Fr. 20'000.- ausbezahlt habe. Die Nachzahlungen an die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer für die von der RKPD festgestellten Verfehlungen habe er dagegen nicht vorgenommen.
2.2 Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin ist es nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz B den erforderlichen guten Leumund absprach.
2.2.1 Der Begriff des (guten) Leumunds ist im Gesetz nicht definiert. Wie die romanischen Sprachfassungen von Art. 3 Abs. 2 lit. c und Art. 13 Abs. 2 lit. c AVG zeigen, ist damit im Wesentlichen der gute Ruf (bonne réputation, buona reputazione), mithin die Vertrauenswürdigkeit und Ehrenhaftigkeit einer Person gemeint (vgl. auch BGE 123 I 313 E. 4c). Diese Bewilligungsvoraussetzung dient offenkundig dem Schutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer und der Verhinderung von Missbrauch (Art. 1 lit. c AVG; vgl. auch Botschaft zu einem revidierten Bundesgesetz über die Arbeitsvermittlung und den Personalverleih, BBl 1985 III 556, 557, 564 und 567). Als Tatsachen, die den guten Leumund – oder eben den guten Ruf – einer Person beeinträchtigen, nennt das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) zum Beispiel Vorstrafen, Betreibungen, Konkurse, Steuerschulden sowie sonstige finanzielle Probleme. Dem Leumund schädlich sind diese Umstände vor allem dann, wenn sie mit früheren Geschäftstätigkeiten zusammenhängen, und ganz besonders, wenn dadurch Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer zu Schaden gekommen sind (vgl. SECO, Weisungen und Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Arbeitsvermittlung und den Personalverleih [AVG], zur Verordnung über die Arbeitsvermittlung und den Personalverleih [AVV], zur Verordnung über Gebühren, Provisionen und Kautionen im Bereich des Arbeitsvermittlungsgesetzes [GebV-AVG], Juni 2024, S. 36).
2.2.2 Mit der Vorinstanz ist davon auszugehen, dass eine Person ihren guten Leumund im Kontext der Arbeitsvermittlung und des Personalverleihs auch dann beeinträchtigt, wenn sie innerhalb einer juristischen Person einen Betrieb leitet, der Schuldenwirtschaft bis zum Konkurs betreibt oder Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer schädigt. Der gute Leumund einer Person kann also auch dann beschädigt sein, wenn für die angehäuften Schulden nur die juristische Person und nicht sie selbst haftet und sie auch zivil- oder strafrechtlich für ihr Verhalten innerhalb des Betriebs nicht zur Verantwortung gezogen werden kann. Keinen Schaden nimmt der gute Leumund aber immerhin dann, wenn die Leiterin oder den Leiter an den Missständen keine Schuld trifft (vgl. zum Konkurs SECO, S. 46).
2.2.3 Während der Tätigkeit von B als Geschäftsführer, Verwaltungsrat und Leiter der (heutigen) G AG in Liquidation kamen diverse Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer zu Schaden, weil die Gesellschaft sie nicht gesetzes- oder GAV-konform vergütete und die geschuldeten Sozialversicherungsbeiträge nicht ablieferte. B unternahm in diesem Zusammenhang nichts, was seinen Leumund schonen würde. Zudem kann ihm zumindest auch ein erheblicher Teil der Steuer- und sonstigen Schulden der G AG in Liquidation vorgeworfen werden. Die Vorinstanz konnte mangels hinreichender Mitwirkung der Beschwerdeführerin respektive von B zwar nicht abschliessend feststellen, in welchem Umfang die G AG in Liquidation bereits verschuldet war, als B seine Ämter dort niederlegte. Die Verweigerung der Mitwirkung darf aber zu seinen Lasten gewürdigt werden (vgl. etwa BGr, 18. Februar 2025, 2C_94/2024, E. 3.5; VGr, 24. September 2020, VB.2020.00346, E. 3.3), sodass sich der Schluss aufdrängt, dass ein wesentlicher Teil der Schulden in die Verantwortung von B fällt.
2.3 Von vornherein nicht zu folgen ist der Beschwerdeführerin, soweit sie sinngemäss geltend macht, es seien alleine die zum Zeitpunkt des Bewilligungsgesuchs bekannten Tatsachen massgebend und auf die Erkenntnisse der RKPD dürfe nicht abgestellt werden. Sie übersieht, dass im Rekurs- und auch noch im Beschwerdeverfahren neue Beweismittel vorgebracht werden können bzw. auf den Sachverhalt im Zeitpunkt des Entscheids abzustellen ist (vgl. § 20a Abs. 2 und § 52 Abs. 1 VRG). Wenn das materielle Gesetz wie hier (vgl. Art. 5 Abs. 1 lit. c und Art. 16 Abs. 1 lit. c AVG) zudem ausdrücklich vorschreibt, dass die Bewilligung entzogen wird, wenn die Bewilligungsvoraussetzungen nicht mehr erfüllt sind, ruft dies entgegen der Beschwerdeführerin umso mehr danach, für die Bewilligungsvoraussetzungen auf den Zeitpunkt des Entscheids und nicht auf den Zeitpunkt der Gesuchstellung abzustellen. Wäre die Behörde gehalten, die Bewilligung zu erteilen, nur um sie sogleich wieder zu widerrufen, wäre dies entgegen der Beschwerdeführerin nicht sachgerecht, sondern ein sinnloser administrativer Leerlauf.
3.
Da B der gute Leumund abzusprechen und der Rekursentscheid aus diesem Grund zu bestätigen ist, erübrigt es sich, zu prüfen, inwiefern B die fachlichen Anforderungen (einschliesslich der erforderlichen beruflichen Qualifikation) gemäss Art. 3 Abs. 2 lit. b sowie Art. 13 Abs. 2 lit. b AVG und Art. 9 und Art. 33 AVV erfüllt. Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin ist für das Verwaltungsgericht kein Grund ersichtlich, diese hier nicht mehr streitrelevante Frage zu entscheiden. Ein schutzwürdiges Interesse an einem solchen Obiter Dictum hat die Beschwerdeführerin jedenfalls nicht.
4.
Die Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Eine Parteientschädigung ist ihr nicht zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 120.-- Zustellkosten,
Fr. 3'120.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) die Volkswirtschaftsdirektion;
c) das SECO.