Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2024.00327
Urteil
der 3. Kammer
vom 4. Dezember 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiber Samuel Boller.
In Sachen
A,
B,
C,
D,
E,
F,
G,
H,
I,
J,
K,
L,
alle vertreten durch RA M,
Beschwerdeführende,
gegen
Kantonspolizei Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Kostenersatz Polizeieinsatz,
hat sich ergeben:
I.
A. Am Samstag, 8. April 2023, errichteten Umweltaktivistinnen und -aktivisten im Rahmen der Aktion "Wald statt Schutt" ein Protest-Camp im Waldstück "Chalberhau" in Rümlang. Das besetzte Waldgebiet befindet sich im Besitz der Korporation N. Die Protestaktion bezweckte, eine Erweiterung der bestehenden Bauschuttdeponie und die damit verbundene Rodung eines rund 10 Hektar grossen Waldstücks zu verhindern und damit einen Appell gegen die Verwendung von klimaschädlichen Baustoffen, für die Erhaltung des Waldes und der Biodiversität sowie für nachhaltiges Bauen und bezahlbaren Wohnraum an die Öffentlichkeit zu richten.
B. Am 8. April 2023 rückte eine Patrouille der Kantonspolizei Zürich in das Waldstück aus und unterzog die 27 anwesenden Aktivistinnen und Aktivisten einer Personenkontrolle. Am 9. April 2023 waren im Rahmen eines Waldspaziergangs zirka 40 weitere Personen vor Ort. Da (weiterhin) alles friedlich verlief, zog die Polizei wieder ab. Anlässlich einer Sitzung mit der Gemeinde Rümlang vom 11. April 2023 wurden die Aktivistinnen und Aktivisten aufgefordert, das Waldstück bis am 15. April 2023 zu räumen. Dies geschah nicht.
C. Die Kantonspolizei gründete in der Folge eine Sondereinsatzleitung unter dem Titel "Wald-statt-Schutt". Am frühen Morgen des Donnerstags, 20. April 2023, begann der Einsatz zur Waldräumung. Die angerückte Kantonspolizei forderte die Aktivistinnen und Aktivisten mündlich auf, das Waldstück bis um 07.30 Uhr zu verlassen. Dem leistete die Mehrheit der Aktivistinnen und Aktivisten Folge. Gegen elf Aktivistinnen und Aktivisten wurden polizeiliche Wegweisungen ausgesprochen. Die verbliebenen drei Aktivistinnen und Aktivisten H, L und A verschanzten sich in den Bäumen, sodass sie von der Polizei heruntergeholt werden mussten. Anschliessend wurden sie verhaftet. Die Verhaftung von H erfolgte um 08.30 Uhr, diejenige von L um 12.50 Uhr und diejenige von A um 13.20 Uhr.
D. Mit Verfügungen vom 8. Juni 2023 verpflichtete die Kantonspolizei H, L und A, für die Einsatzkosten der Kantonspolizei im Zusammenhang mit der Waldräumung vom 20. April 2023 einen Anteil im Umfang von je Fr. 5'000.- zu bezahlen. Mit Verfügungen gleichen Datums verpflichtete die Kantonspolizei B, C, D, E, F, G, I, J und K, für die Einsatzkosten der Kantonspolizei im Zusammenhang mit der Waldräumung vom 20. April 2023 einen Anteil im Umfang von je Fr. 800.- zu bezahlen. Die Aktivistinnen und Aktivisten erhoben jeweils Einsprache, worauf die Kantonspolizei mit Verfügungen vom 18. August 2023 an ihren Forderungen festhielt.
II.
Die genannten zwölf Aktivistinnen und Aktivisten, alle vertreten durch Rechtsanwalt M, erhoben hierauf am 18. September 2023 je einzeln Rekurs bei der Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich und beantragten, die Verfügungen vom 18. August 2023 seien unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Kantonspolizei aufzuheben und es sei von einer Kostenauflage abzusehen. In prozessualer Hinsicht beantragten sie, es sei das Verfahren betreffend A als Pilotprozess durchzuführen und bis zu dessen Abschluss die übrigen Verfahren zu sistieren, eventualiter seien die in gleicher Sache hängigen Verfahren zu vereinigen. Mit Rekursentscheid vom 2. Mai 2024 vereinigte die Sicherheitsdirektion die Rekurse der zwölf Aktivistinnen und Aktivisten (Dispositivziffer I) und wies die vereinigten Rekurse ab (Dispositivziffer II). Die Kosten des Rekursverfahrens, bestehend aus einer Staatsgebühr von Fr. 1'700.- sowie den Ausfertigungsgebühren von Fr. 165.-, wurden den Aktivistinnen und Aktivisten unter solidarischer Haftung auferlegt (Dispositivziffer III). Eine Parteientschädigung wurde nicht ausgerichtet (Dispositivziffer IV).
III.
In der Folge gelangten die zwölf Aktivistinnen und Aktivisten mit gemeinsamer Beschwerde vom 5. Juni 2024 an das Verwaltungsgericht und beantragten, die Dispositivziffern II bis IV des Rekursentscheids vom 2. Mai 2024 seien aufzuheben, in Aufhebung der Verfügungen der Kantonspolizei vom 18. August 2023 sei von einer Kostenauflage abzusehen, die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens seien der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen respektive auf die Staatskasse zu nehmen und es sei den Beschwerdeführenden für das vorinstanzliche Verfahren eine anteilsmässige Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 467.50 (total Fr. 5'609.75) aus der Staatskasse zuzusprechen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. In prozessualer Hinsicht beantragten die Beschwerdeführenden, es sei den Beschwerdeführenden 1, 2, 8, 9, 10, 11 und 12 Akteneinsicht zu gewähren und anschliessend Frist zur ergänzenden Begründung der Beschwerde anzusetzen. Mit Präsidialverfügung vom 6. Juni 2024 erwog das Verwaltungsgericht, die Akten würden dem Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden zur Einsicht zugestellt, indes werde diesen keine Nachfrist zur Begründung angesetzt (Prot. S. 2–3). Die Vorinstanz erklärte am 10. Juni 2024 ihren Verzicht auf eine Vernehmlassung. Die Beschwerdegegnerin beantragte mit Beschwerdeantwort vom 27. Juni 2024 die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolgen zulasten der Beschwerdeführenden. Die Beschwerdeführenden erstatteten am 16. August 2024 ihre Replik, dies unter Einreichung der mittlerweile ergangenen strafrechtlichen Entscheide betreffend die Waldbesetzung vom April 2023. Die Beschwerdegegnerin duplizierte am 21. August 2024, worauf die Beschwerdeführenden am 8. September 2024 noch einmal Stellung nahmen, dies unter Beilage der Rechtskraftbescheinigungen der strafrechtlichen Verfahrenserledigungen und einer Honorarnote für das Verwaltungsverfahren (gemeint: Verwaltungsgerichtsverfahren). Mit Eingabe vom 17. September 2024 erklärte die Beschwerdegegnerin ihren Verzicht auf eine erneute Stellungnahme.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Weil auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Gemäss § 58 Abs. 1 des Polizeigesetzes vom 23. April 2007 (PolG; LS 550.1) kann die Polizei Kostenersatz verlangen von der Veranstalterin oder vom Veranstalter eines Anlasses, der einen ausserordentlichen Polizeieinsatz erfordert (lit. a), von der Verursacherin oder vom Verursacher eines Polizeieinsatzes, wenn diese oder dieser vorsätzlich oder grobfahrlässig gehandelt hat (lit. b), sowie von der Betreiberin oder vom Betreiber einer Alarmanlage für das Ausrücken bei Fehlalarm (lit. c).
Bei Veranstaltungen, die ganz oder teilweise im öffentlichen Interesse liegen oder einem ideellen Zweck dienen, kann der Kostenersatz herabgesetzt oder ganz erlassen werden (§ 58 Abs. 2 PolG).
2.2 Kausalabgaben sind Geldleistungen, welche als Entgelt für bestimmte staatliche Leistungen oder besondere Vorteile zu bezahlen sind. Die Gebühr ist das Entgelt für eine bestimmte, von der abgabepflichtigen Person veranlasste Amtshandlung oder für die Benutzung einer öffentlichen Einrichtung. Bei den Gebühren wird wiederum unterschieden zwischen den Verwaltungsgebühren, den Benutzungsgebühren und den Konzessionsgebühren. Die Verwaltungsgebühr ist das Entgelt für eine staatliche Tätigkeit. Polizeieinsätze im Rahmen von Veranstaltungen stellen Amtshandlungen und als solche staatliche Tätigkeiten dar. Bei den zu überwälzenden Kosten für Polizeieinsätze handelt es sich somit um Verwaltungsgebühren (BGr, 18. Januar 2017, 1C_502/2015, E. 6.1 [nicht publiziert in BGE 143 I 147]; ferner: BGE 135 I 130 E. 4.3 und BGr, 14. Februar 2007, 2P.87/2006, E. 3.4; VGr, 13. August 2025, VB.2024.00334, E. 2.2; Markus Rüssli, Kommentar zum Polizeigesetz des Kantons Zürich [Kommentar PolG], 2018, § 58 N. 12).
2.3 Im Bereich des Abgaberechts ist das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage (Gesetzmässigkeits- bzw. Legalitätsprinzip) ein selbständiges verfassungsmässiges Recht, dessen Verletzung unmittelbar gestützt auf Art. 127 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101) geltend gemacht werden kann.
2.3.1 Das Gesetzmässigkeitsprinzip verlangt zum einen, dass eine Abgabe in einer generell-abstrakten Rechtsnorm vorgesehen sein muss, die genügend bestimmt ist. Sie muss demnach so präzise formuliert sein, dass die Rechtsunterworfenen ihr Verhalten danach ausrichten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen können. Das Gebot der Bestimmtheit rechtlicher Normen darf dabei nicht absolut verstanden werden. Der Gesetzgeber kann nicht darauf verzichten, allgemeine und mehr oder minder vage Begriffe zu verwenden, deren Auslegung und Anwendung der Praxis überlassen werden muss. Der Grad der erforderlichen Bestimmtheit lässt sich nicht abstrakt festlegen. Er hängt unter anderem von der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, von der Komplexität und von der erst bei der Konkretisierung im Einzelfall möglichen und sachgerechten Entscheidung ab (BGE 144 I 126 E. 6.1).
2.3.2 Zum anderen hat der Gesetzgeber die wesentlichen Elemente einer Abgabe
selbst festzulegen. Es sind dies der Kreis der Abgabepflichtigen (Subjekt der
Abgabe), der Gegenstand der Abgabe (abgabebegründender Tatbestand) und die Höhe
der Abgabe in den Grundzügen. Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur Festlegung
einer Abgabe an eine Verwaltungsbehörde, muss es zumindest den Kreis der
Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe sowie deren Bemessungsgrundlagen
nennen, doch sind diese Anforderungen für gewisse Arten von Kausalabgaben wie
bei Verwaltungsgebühren gelockert, soweit das Mass der Abgabe durch
überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und
Äquivalenzprinzip) begrenzt wird (BGE 140 I 176 E. 5.2). In diesen
Fällen darf die Bemessung der Abgabe auf Verordnungsstufe geregelt werden.
Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip übernehmen dann als Surrogat die Schutz-
und Begrenzungsfunktion, welche dem formellen Gesetz zukommen würde (BGr,
18. Januar 2017, 1C_502/2015, E. 6.2.1 [nicht publiziert in
BGE 143 I 147]; BGE 121 I 230 E. 3e). Gleichwohl setzt auch die Erhebung solcher Gebühren das
Bestehen einer hinreichend konkreten Rechtsgrundlage zumindest auf
Verordnungsstufe voraus (BGr, 14. Februar 2007, 2P.87/2006, E. 3.3–4;
VGr, 29. Februar 2024, VB.2022.00791, E. 4.1; Häfelin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 2809). Aus dem
Legalitätsprinzip im Abgaberecht folgt mithin, dass Abgaben in
rechtssatzmässiger Form festgelegt sein müssen, sodass den rechtsanwendenden
Behörden kein übermässiger Spielraum verbleibt und die möglichen
Abgabepflichten voraussehbar und rechtsgleich sind (BGE 145 I 52
2.4 Nicht nur die effektive Auferlegung von Kosten, sondern auch das blosse Risiko, mit einer Überwälzung von Polizeikosten in grösserer Höhe konfrontiert zu sein, kann im Zusammenhang mit der Ausübung der Meinungs- und Versammlungsfreiheit (als sog. "chilling effect") einen Grundrechtseingriff bewirken. Die öffentliche Ordnung lässt indes keinen Raum für Meinungskundgebungen, die mit rechtswidrigen Handlungen (wie z. B. Sachbeschädigungen) verbunden sind oder einen gewalttätigen Zweck verfolgen. In den grundrechtlichen Schutzbereich fallen dementsprechend nur (ursprünglich) friedliche Versammlungen (BGE 143 I 147 E. 3.2–3;VGr, 13. August 2025, VB.2024.00334, E. 4.2).
3.
3.1 Die Beschwerdegegnerin begründete die Höhe der den Beschwerdeführenden gestützt auf § 58 Abs. 1 lit. b PolG auferlegten Einsatzkosten in den Verfügungen vom 18. August 2023 wie folgt:
Der Ansatz pro Einsatzstunde betrage gemäss einer Verfügung der Sicherheitsdirektion vom 15. Dezember 2004 Fr. 120.-. Bis zur Abmahnung durch die Polizei am 20. April 2023 um 06.40 Uhr habe sich der Personalbestand auf 100 Polizeifunktionärinnen und -funktionäre belaufen, welche zusammen 175 Stunden und 40 Minuten Personalstunden generiert hätten. Die 14 Aktivistinnen und Aktivisten hätten somit für den Polizeieinsatz bis dahin Kosten im Umfang von rund Fr. 21'000.- verursacht (175,667 h × Fr. 120.-/h). Durch das gemeinsame Verweilen trotz Abmahnung vom 11. April 2023 hätten sie diese Kosten zu gleichen Teilen verursacht, also zu Fr. 1'500.- pro Aktivistin bzw. Aktivist.
In Anbetracht des für diesen Einsatz besonders grossen Personalaufwandes erscheine unter Anwendung des Äquivalenzprinzips eine Kostenauflage gerechtfertigt, und zwar von Fr. 800.- für diejenigen Aktivistinnen und Aktivisten, welche das Areal nach der Abmahnung um 06.40 Uhr verlassen hätten sowie von Fr. 5'000.- für die Beschwerdeführerin 1 (A), die Beschwerdeführerin 8 (H) und für den Beschwerdeführer 12 (L), welche sich so in den Bäumen verschanzt hätten, dass sie ohne Gefährdung ihres Lebens nur sehr sorgfältig und langwierig von der Polizei heruntergeholt und aus dem Areal hätten geführt werden können. Während dieser ganzen Zeit habe das Gelände weiterhin durch einen grossen Personalaufwand abgeriegelt werden müssen. Der durch die drei verbleibenden Aktivisten generierte Aufwand sei allein von diesen provoziert worden, weshalb sie für diese weiteren Kosten je zu einem Drittel verantwortlich seien. Konkret seien bis zur erfolgten ersten Verhaftung um 08.30 Uhr weitere rund 180 Personenstunden (110 min × 100 Polizisten), bis zur zweiten Verhaftung um 12.50 Uhr weitere rund 610 Personenstunden (370 min × 100 Polizisten) sowie bis zur dritten Verhaftung um 13.20 Uhr nochmals weitere 50 Personenstunden (30 min × 100 Polizisten) aufgewandt worden. Nach der Abmahnung seien demnach durch das beharrliche Verweilen der drei Aktivisten zusätzliche Kosten von Fr. 100'800.- (840 h × Fr. 120.-/h) entstanden.
3.2 Die Vorinstanz erwog, die Besetzung des Waldgebiets sei keineswegs unabdingbar gewesen, um die Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit tatsächlich wahrnehmen zu können, und sei mithin nicht vom Grundrechtsschutz abgedeckt (E. 4.2).
Entgegen den Beschwerdeführenden ersetze das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip eine Wertbestimmung auf Gesetzesstufe, ohne dass zugleich eine zusätzliche Regelung auf einer weiteren, untergeordneten Verordnungsstufe erforderlich wäre (E. 5.4). Die genannten Prinzipien stellten eine genügende Obergrenze dar. Die Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte sowie die Komplexität und die Unvorhersehbarkeit der im Einzelfall erforderlichen Entscheidungen liessen eine Deckelung auf einen bestimmten Höchstbetrag im Hinblick auf das Gleichbehandlungsgebot und das Verhältnismässigkeitsprinzip als problematisch respektive nicht sachgerecht erscheinen. Die schadensverursachenden Personen könnten die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen und hätten es durch ihr Verhalten in der Hand, den Umfang der generierten Kosten zu steuern. Bereits im Jahr 2007 habe das Bundesgericht beschieden, dass sich der Stundenansatz von Fr. 120.- noch im Bereich des Vertretbaren bewege (BGr, 14. Februar 2007, 2P.87/2007, E. 4.3). Angesichts der in den vergangenen 17 Jahren erfolgten Teuerung sei der seit 2004 geltende Stundenansatz nicht zu beanstanden. Ausserdem stehe den Betroffenen der Rechtsmittelweg offen, um die Einhaltung des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips überprüfen zu lassen. Demnach erscheine das Legalitätsprinzip hinreichend gewahrt (E. 6).
Betreffend das Vorbringen der Beschwerdeführenden, wonach eine individuelle Bemessung voraussetze, dass die vom Grundauftrag erfassten Kosten ausgesondert würden, erwog die Vorinstanz, es liessen sich die im Grundauftrag erfassten Aufgaben den §§ 3 ff. PolG entnehmen. Als ausserordentlich sei ein Einsatz zu bezeichnen, wenn über den "courant normal" hinausgehende Aufwendungen zur Sicherstellung des ordnungsgemässen Ablaufs der Veranstaltung und zur Verhinderung polizeiwidriger Zustände erforderlich seien. Bei der vorliegenden Ressourcenbindung stehe ausser Frage, dass es sich um einen ausserordentlichen Einsatz gehandelt habe (E. 8.3.2). Hinsichtlich der Substanziierung des geltend gemachten Aufwands sei im Aufgebot jede einzelne Person zwar nicht namentlich, aber nach Funktion ausgewiesen, mitsamt dem Zeitpunkt, in dem sie ihre Arbeit aufgenommen habe. Zwar sei nicht jede Stunde jeder am Einsatz beteiligten Person separat ausgewiesen. Es müsse aber genügen, dass die geltend gemachte Kostenrechnung einer Plausibilisierungsprüfung standhalte. Dass die Beschwerdegegnerin ihre notorisch knappen personellen Ressourcen nachhaltig und wirtschaftlich einsetzte, ergebe sich bereits aus ihrem Leitbild. In Anbetracht der Tatsache, dass die Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführenden nur einen Bruchteil der angefallenen Kosten in Rechnung stelle, sei ihre Forderung hinlänglich ausgewiesen (E. 8.3.3).
3.3 Die Beschwerdeführenden stellten sich demgegenüber zunächst auf den Standpunkt, gestützt auf die Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) stehe ausser Frage, dass die streitgegenständliche Kostenüberwälzung auch vor den Kommunikationsgrundrechten standzuhalten habe (Rz. 18–24).
Das Legalitätsprinzip im Abgaberecht sei verletzt. Als gesetzliche Grundlage komme einzig § 58 Abs. 1 lit. b PolG infrage. Damit werde zunächst der Kreis der Abgabepflichtigen nicht hinreichend bestimmt (Rz. 26–27). Was den abgabebegründenden Tatbestand betreffe, gehe dessen Umschreibung offenkundig zu weit respektive erweise sich als zu unbestimmt. Durch den offenen Wortlaut erfasse das Gesetz Tatbestände, die gar nicht erfasst sein dürften (Rz. 28). Offenkundig sei der Mangel an Bestimmtheit bezüglich der Bemessung der Abgabe. Das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip vermöchten diesen Mangel nicht zu beheben. Eine Regelung auf Verordnungsstufe bleibe zwingend (Erfordernis des Rechtssatzes), fehle aber vorliegend (Rz. 29). Ohnehin könnten die genannten Prinzipien vorliegend nicht als Surrogat für eine Regelung in einem materiellen Gesetz dienen. Dies zeige sich exemplarisch im vorliegenden Fall, versuche die Beschwerdegegnerin doch überhaupt nur einen Bruchteil der angefallenen Kosten zu überwälzen und komme die Vorinstanz zum Ergebnis, es müsse genügen, dass die Kostenrechnung einer Plausibilisierungsprüfung standhalte (Rz. 30). Nicht nachvollziehbar sei mit Blick auf die Rechtsetzung in anderen Kantonen, weshalb eine Deckelung auf einen bestimmten Höchstbetrag nicht sachgerecht sein solle (Rz. 31).
Die Verletzung des Legalitätsprinzips sei eklatant (Rz. 35). Wollte man § 58 Abs. 1 lit. b PolG dennoch als hinreichende gesetzliche Grundlage und für anwendbar erachten, hätte die Beschwerdegegnerin gestützt auf § 58 Abs. 2 PolG zwingend von einer Kostenauflage absehen müssen. Die verfügten Kostenauflagen verletzten die Kommunikationsgrundrechte (Rz. 34–48). Die vorliegende Kostenauflage habe sodann pönalen Charakter und stelle daher eine strafrechtliche Anklage im Sinn von Art. 6 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK; SR 0.101) dar (Rz. 49–52). Schliesslich erwiesen sich die Kostenauflagen auch infolge der konkreten Ausscheidung, Festsetzung und Verlegung als rechtswidrig (Rz. 53– 64).
In der Replik machten die Beschwerdeführenden sodann geltend, infolge der freisprechenden Verfahrenserledigungen in strafrechtlicher Hinsicht stellten die streitgegenständlichen Kostenüberwälzungen einen Verstoss gegen die Unschuldsvermutung dar. Sodann liege bezüglich der Kosten der Polizei eine res iudicata vor, weshalb auch der Grundsatz "ne bis in idem" der verfügten Kostenauflage entgegenstehe.
3.4 Strittig und zu prüfen ist demnach die Rechtmässigkeit der Kostenüberwälzung für den Polizeieinsatz vom 20. April 2023. Dabei stellt sich vorab die Frage, ob § 58 Abs. 1 lit. b PolG dem Legalitätsprinzip im Allgemeinen sowie insbesondere im Abgaberecht standhält.
4.
4.1 In neuerer Zeit befasste sich das Bundesgericht im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle mit zwei kantonalen Polizeigesetzen, die die Kostentragung von Privaten bei Veranstaltungen regeln.
4.1.1 Im Urteil 1C_502/2015 vom 18. Januar 2017 (auszugsweise publiziert in BGE 143 I 147) überprüfte das Bundesgericht betreffend nachfolgende Änderung vom 25. Juni 2015 des Gesetzes über die Luzerner Polizei vom 27. Januar 1998 (PolG/LU; SRL Nr. 350) die Bestimmungen von § 32a und § 32 b PolG/LU auf ihre Verfassungsmässigkeit (BGr, 18. Januar 2017, 1C_502/2015, Sachverhalt E.A):
7 Gebühren
§ 32 Grundsätze
1 [...] (unverändert, Hinzufügung durch das Gericht:) Die Luzerner Polizei erhebt Gebühren gemäss den Bestimmungen des Gebührengesetzes vom 14. September 1993.
2 Insbesondere kann [die Luzerner Polizei] ausserordentliche Aufwendungen, die bei einem Polizeieinsatz entstehen, der Verursacherin oder dem Verursacher in Rechnung stellen, namentlich wenn diese Aufwendungen vorsätzlich oder grobfahrlässig verursacht werden oder wenn sie in überwiegend privatem Interesse liegen.
3 [...] (unverändert, Hinzufügung durch das Gericht:) Der Regierungsrat regelt das Nähere in einer Verordnung.
§ 32a Kostenersatz bei Veranstaltungen
1 Bei Veranstaltungen mit kommerziellem Zweck stellt die Luzerner Polizei dem Veranstalter die Kosten des Polizeieinsatzes in Rechnung.
2 Bei Veranstaltungen mit ganz oder teilweise ideellem Zweck stellt die Luzerner Polizei im Einvernehmen mit dem Justiz- und Sicherheitsdepartement je nach Anteil des ideellen Zwecks reduzierte Kosten in Rechnung. Bei Kundgebungen wird unter Vorbehalt von § 32b auf die Rechnungstellung verzichtet.
3 Der Regierungsrat bestimmt in der Verordnung die Anzahl Einsatzstunden, die im Rahmen der polizeilichen Grundversorgung unentgeltlich erbracht werden.
§ 32b Kostenersatz bei Veranstaltungen mit Gewaltausübung
1 Bei Veranstaltungen, bei denen Gewalt an Personen oder Sachen verübt wurde, können dem Veranstalter und den an der Gewaltausübung beteiligten Personen zusätzlich zum Kostenersatz nach § 32a die Kosten des Polizeieinsatzes ab Beginn der Gewaltausübung in Rechnung gestellt werden.
2 Die Kosten des Polizeieinsatzes ab Beginn der Gewaltausübung werden zu höchstens 40 Prozent auf den Veranstalter und zu 60 Prozent auf die an der Gewaltausübung beteiligten Personen aufgeteilt.
3 (unverändert)
4 Der Anteil, der von den an der Gewaltausübung beteiligten Personen zu tragen ist, wird zu gleichen Teilen auf die einzelnen Personen aufgeteilt. Einer einzelnen Person können höchstens 30 000 Franken in Rechnung gestellt werden.
Das Bundesgericht erwog, die Anforderungen an das Gesetzmässigkeitsprinzip würden durch § 32a und § 32b PolG/LU eingehalten. Als abgabepflichtig würden die Veranstalter einerseits und die an der Gewaltausübung beteiligten Personen andererseits erklärt. Damit sei der Kreis der Abgabepflichtigen hinreichend klar umschrieben. Sollten sich Auslegungsfragen zu diesen Begriffen ergeben, könnten zudem die Ausführungen in der Botschaft des Regierungsrats herangezogen werden. Ebenso werde der abgabebegründende Tatbestand genannt. Vorausgesetzt sei, dass an einer Veranstaltung Gewalt an Personen und Sachen verübt werde (§ 32b Abs. 1 PolG/LU). Die prozentuale Kostenverteilung gemäss § 32b Abs. 2 PolG/LU stütze sich auf sachliche Gründe. Sie verbessere die Voraussehbarkeit der Gebühren und erleichtere die Anwendung der Norm in der Praxis. Des Weiteren lege das Gesetz mit Fr. 30'000.- eine absolute Höchstgrenze für die Gebühren fest (§ 32b Abs. 4 PolG/LU). Die weiteren Bemessungsgrundlagen der Gebühr würden zulässigerweise auf Verordnungsstufe geregelt. So würden gemäss § 32a Abs. 3 PolG/LU in Verbindung mit § 4 Abs. 5 der Verordnung über den Gebührenbezug der Luzerner Polizei vom 10. Juni 2003 (GebVo/LU; SRL Nr. 682) pro Veranstaltung 200 Einsatzstunden im Rahmen der polizeilichen Grundversorgung unentgeltlich erbracht. Die Gebühren für Polizeieinsätze würden in § 5 GebVo/LU festgelegt. Demnach betrage die pauschale Grundgebühr für den Einsatz einer Polizistin oder eines Polizisten Fr. 120.- pro Stunde (Abs. 1 lit. a). In § 6 GebVo/LU würden die Gebühren für zusätzliche Leistungen aufgelistet (beispielsweise für den Einsatz von Personenwagen: pro km Fr. 2.-, Minimaltaxe Fr. 30.- [Abs. 1 lit. a Ziff. 1]). Ferner sei in der Botschaft des Regierungsrats ein Rechenbeispiel für die entstehenden Gebühren bei einer durchschnittlichen Kundgebung mit Gewaltpotenzial aufgeführt. Mit diesen Regelungen und Hilfen lasse sich die mutmassliche Gebührenhöhe hinreichend bestimmt voraussagen. Die genaue Höhe des Kostenersatzes könne nicht im Voraus verbindlich festgelegt werden, da diese vom effektiven Polizeieinsatz abhänge (BGr, 18. Januar 2017, 1C_502/2015, E. 6.2.2).
Zur teilweisen Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung von § 32b Abs. 4 PolG/LU führte, dass diese Bestimmung keine Differenzierung nach Massgabe des konkreten Störungsanteils erlaubte, sondern vorschrieb, dass der Anteil, der von den an der Gewaltausübung beteiligten Personen zu tragen sei, zwingend zu gleichen Teilen auf die einzelnen Personen aufgeteilt werde. Diese Lösung erachtete das Bundesgericht in ihrer Undifferenziertheit als mit dem Rechtsgleichheits- und dem Äquivalenzprinzip nicht vereinbar (BGr, 18. Januar 2017, 1C_502/2015, E. 12.4).
4.1.2 Im Urteil 1C_181/2019 vom 29. April 2020 (auszugsweise publiziert in BGE 147 I 103) überprüfte das Bundesgericht unter anderem folgende im Rahmen einer am 27. März 2018 beschlossenen Totalrevision des Polizeigesetzes des Kantons Bern (PolG/BE; BSG 551.1) enthaltene Bestimmungen auf ihre Verfassungsmässigkeit (BGr, 29. April 2020, 1C_181/2019, Sachverhalt E.A):
Kostentragung bei Veranstaltungen mit Gewalttätigkeiten
Art. 54 Grundsatz
1 Bei Veranstaltungen, bei denen Gewalt an Personen oder Sachen verübt worden ist, können die Gemeinden der Veranstalterin oder dem Veranstalter und der an der Gewaltausübung beteiligten Person zusätzlich zum Kostenersatz gemäss Artikel 51 und 52 die Kosten des Polizeieinsatzes ab Beginn der Gewaltausübung in Rechnung stellen.
Art. 55 Voraussetzungen
1 Die Veranstalterin oder der Veranstalter wird nur kostenpflichtig, wenn sie oder er nicht über die erforderliche Bewilligung verfügt oder Bewilligungsauflagen vorsätzlich oder grobfahrlässig nicht eingehalten hat.
2 Die an der Veranstaltung teilnehmende Person, die sich auf behördliche Aufforderung hin entfernt, wird nicht kostenpflichtig, wenn sie weder selbst Gewalt angewendet noch zur Gewaltanwendung aufgefordert hat.
Art. 56 Bemessungsgrundlagen
1 Die Kostenauflage an die Veranstalterin oder den Veranstalter bemisst sich nach Massgabe der Nichteinhaltung der Bewilligungsauflagen.
2 Die Kostenauflage an die an der Gewaltausübung beteiligte Person bemisst sich nach Massgabe des individuellen Tatbeitrags und der individuellen Verantwortung für den Polizeieinsatz gemäss Artikel 54.
Art. 57 Begrenzung der Kostenauflage
1 Der Veranstalterin oder dem Veranstalter werden höchstens 40 Prozent und der an der Gewaltausübung beteiligten Person höchstens 60 Prozent der Kosten gemäss Artikel 54 auferlegt.
2 Der Veranstalterin oder dem Veranstalter sowie der an der Gewaltausübung beteiligten Person werden höchstens 10'000 Franken, in besonders schweren Fällen höchstens 30'000 Franken in Rechnung gestellt.
(...)
Das Bundesgericht erwog, der Kreis der Abgabepflichtigen werde in Art. 54 und 55 PolG/BE hinreichend bestimmt. Zur Eingrenzung des Gegenstands der Abgabe sowie zu den Bemessungsgrundlagen, die dem Luzerner Polizeigesetz entsprächen, habe sich das Bundesgericht bereits ausführlich in BGE 143 I 147 geäussert (vgl. nicht publ. E. 6.2.2). Die genaue Höhe des Kostenersatzes unter Einbezug aller einschlägigen Parameter (z. B. Polizeidispositiv, Einsatztaktik und Teilnehmerzahl) könne nicht im Voraus verbindlich festgelegt werden, da diese vom effektiven Polizeieinsatz abhänge (in BGE 143 I 147 nicht publ. E. 6.2.2). Insgesamt würden die Anforderungen an die Bestimmtheit der gesetzlichen Grundlage somit durch die Art. 54–57 PolG/BE eingehalten (BGr, 29. April 2020, 1C_181/2019, E. 7.1).
4.2 Die Vorinstanzen betrachteten die Waldbesetzung vom 20. April 2023 nicht als Veranstaltung und stützten die Kostenauflage entsprechend nicht auf § 58 Abs. 1 lit. a PolG, gemäss welchem die Polizei vom Veranstalter eines Anlasses, der einen ausserordentlichen Polizeieinsatz erfordert, Kostenersatz verlangen kann. Vielmehr begründeten sie den Kostenersatz mit der Anwendung von § 58 Abs. 1 lit. b PolG. Gemäss dieser Bestimmung kann die Polizei vom Verursacher eines Polizeieinsatzes Kostenersatz verlangen, wenn dieser vorsätzlich oder grobfahrlässig gehandelt hat (vgl. oben, E. 2.1).
4.3 Zur Abgrenzung zwischen § 58 Abs. 1 lit. a und b PolG lässt sich der Weisung zum Antrag des Regierungsrats vom 5. Juli 2006 zum Erlass des PolG entnehmen, dass die Polizei grundsätzlich eine staatliche Aufgabe wahrnehme, deren Erfüllung mit allgemeinen Staatsmitteln finanziert werde. Gemäss § 58 Abs. 1 lit. a PolG könne der Veranstalter eines Anlasses zum Kostenersatz verpflichtet werden, wenn beispielsweise anlässlich von Konzerten, grossen Sportveranstaltungen oder anderen Grossanlässen ein ausserordentlicher Polizeieinsatz erforderlich sei. Solche Veranstaltungen hätten regelmässig ausserordentliche Polizeieinsätze zur Folge, wobei die Polizei jeweils nicht nur im Interesse der Bevölkerung handle, sondern insbesondere auch im Interesse der privaten Veranstalter, die bei diesen Anlässen häufig einen Gewinn erwirtschafteten. Es erscheine deshalb gerechtfertigt, dass die polizeilichen Aufwendungen verrechnet werden könnten. Gemäss § 58 Abs. 1 lit. b PolG könne vom Verursacher eines Polizeieinsatzes Kostenersatz verlangt werden, wenn der Einsatz vorsätzlich oder grobfahrlässig verursacht worden sei. Zu denken sei beispielsweise an Einsätze für die Suche nach Personen oder Tieren (Weisung zum Antrag des Regierungsrats vom 5. Juli 2006 zum Erlass des PolG, Nr. 4330, S. 91;vgl. zur Abgrenzung auch Jürg Marcel Tiefenthal, Kantonales Polizeirecht der Schweiz, 2018, § 34 N. 9 ff.). Als weitere Beispiele werden in der Literatur etwa genannt: Amok- und Bombendrohungen, vorsätzlich bzw. grobfahrlässig ausgelöste falsche Alarme oder illegale Hausbesetzungen (Tiefenthal, § 34 N. 11; Rüssli, § 58 N. 10).
4.4 Vorliegend handelte es sich um keinen Grossanlass, eine Gewinnerwirtschaftung stand von vornherein nie infrage und der Polizeieinsatz war auch nicht im direkten Interesse der Beschwerdeführenden. Somit scheidet § 58 Abs. 1 lit. a PolG als Rechtsgrundlage für die Kostenforderung aus (vgl. VGr, 13. August 2025, VB.2024.00334, E. 4.5). Es bleibt somit bei der Frage, ob die Regelung von § 58 Abs. 1 lit. b PolG dem Legalitätsprinzip im Allgemeinen sowie insbesondere im Abgaberecht standhält (oben, E. 3.4).
5.
5.1
5.1.1 Gemäss § 3 PolG trägt die Polizei durch Information, Beratung, sichtbare Präsenz und andere geeignete Massnahmen zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung bei. Nach Abs. 2 derselben Bestimmung trifft sie insbesondere Massnahmen zur Verhinderung und Erkennung von Straftaten (lit. a), zur Erhöhung der Verkehrssicherheit und Verhütung von Unfällen im Strassenverkehr und auf öffentlichen Gewässern (lit. b), zur Abwehr von unmittelbar drohenden Gefahren für Menschen, Tiere, Umwelt und Gegenstände sowie zur Beseitigung entsprechender Störungen (lit. c).
5.1.2 Der Aufgabenbereich der Polizei ist mit anderen Worten sehr umfangreich, entsprechend besteht eine unbestimmte Vielzahl an möglichen Arten von Polizeieinsätzen. Der Wortlaut von § 58 Abs. 1 lit. b PolG – Verursachung eines "Polizeieinsatzes" – beschränkt eine mögliche Kostentragungspflicht des Verursachers in keiner Weise. Vielmehr würde dieser Wortlaut eine Kostenauflage scheinbar auch in Fällen erlauben, die klarerweise unter den Grundauftrag der Polizei fallen. Zu nennen ist etwa die aufwendige Spurensicherung nach einem Tötungsdelikt, die Verkehrs- und Spurensicherung nach einem grobfahrlässig verursachten Verkehrsunfall oder die entstandenen Einsatzkosten bei einem Ausrücken wegen häuslicher Gewalt. Insbesondere im Zusammenhang mit Demonstrationen ist nach ständiger Rechtsprechung auch ein "gewisses Leistungselement" geschuldet, wonach ausreichender Polizeischutz gewährt werden muss, damit die Demonstration tatsächlich stattfinden kann (BGE 143 I 147 E. 3.2 mit weiteren Hinweisen).
Allenfalls könnte § 58 Abs. 1 lit. b PolG mit Blick auf die Ausführungen des Regierungsrats in der Weisung, wonach die Polizei grundsätzlich eine staatliche Aufgabe wahrnehme, deren Erfüllung mit allgemeinen Staatsmitteln finanziert werde (oben, E. 4.3), so ausgelegt werden, dass nur diejenigen Polizeieinsätze von den Verursachern zu vergüten sind, die über diesen Grundauftrag hinausgehen (vgl. Tiefenthal, § 34 N. 8). Dies dürfte dem Standpunkt der Beschwerdegegnerin (oben, E. 3.2) entsprechen und in diese Richtung scheint auch die in der Weisung der Sicherheitsdirektion beispielhaft erwähnte Suche nach Personen oder Tieren zu gehen. Selbst durch Auslegung lässt sich jedoch für die Rechtsunterworfenen nicht hinreichend klar erkennen, wo dieser Grundauftrag aufhört und wo eine allfällige Kostentragungspflicht beginnt. Somit erweist sich § 58 Abs. 1 lit. b PolG als sehr offene Bestimmung, was dadurch noch verstärkt wird, dass sie als Kann-Vorschrift ausgestaltet ist und der Polizei somit betreffend Kostenauflage sowohl Entschliessungs- als auch Auswahlermessen einräumt (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 398).
5.1.3 Wie das Bundesgericht anlässlich der abstrakten Normenkontrolle anderer Bestimmungen des Zürcher Polizeigesetzes festhielt, stösst das Bestimmtheitserfordernis für das Polizeirecht wegen der Besonderheit des Regelungsbereichs auf besondere Schwierigkeiten. Die Aufgabe der Polizei und die Begriffe der öffentlichen Sicherheit und Ordnung lassen sich kaum abstrakt umschreiben. Die Polizeitätigkeit wird oftmals in der Form von Realakten wahrgenommen. Sie richtet sich oft gegen nicht im Einzelnen bestimmbare Gefährdungsarten und Gefährdungsformen in vielgestaltigen und wandelbaren Verhältnissen und ist demnach situativ den konkreten Umständen anzupassen (BGE 136 I 87 E. 3.1). Dieses eingeschränkte Bestimmtheitserfordernis kann indes für Normen wie § 58 Abs. 1 lit. b PolG kaum gelten, da dieser nicht die situativ anzupassende Polizeitätigkeit an sich regelt, sondern die nachträgliche Kostenauflage. Diese ist dem Legalitätsprinzip im Abgaberecht unterworfen und erfordert eine genügende Bestimmtheit (vgl. oben, E. 2.3.1).
5.1.4 Rüssli vertritt die Meinung, obwohl es sich bei § 58 PolG um eine sehr offen gehaltene Bestimmung handle, sei deren Vereinbarkeit mit dem abgaberechtlichen Legalitätsprinzip noch zu bejahen (Rüssli, § 58 N. 14). Dabei scheint er sich indes auf den vorliegend nicht einschlägigen § 58 Abs. 1 lit. a PolG (vgl. oben, E. 4.4) zu beziehen, verweist er doch auf ein Bundesgerichtsurteil betreffend Kostenauflage für eine (kommerzielle) Grossveranstaltung in der Stadt Basel (BGr, 14. Februar 2007, 2P.87/2006, E. 3.4). Es erscheint nach dem Gesagten als zweifelhaft, dass § 58 Abs. 1 lit. b PolG für sich betrachtet genügend bestimmt ist. Die Frage kann vorliegend aber offenbleiben.
5.2 Fest steht
nämlich, dass die Höhe der Verwaltungsgebühr für einen Polizeieinsatz bzw. die
Bemessungsgrundlagen aus Gründen der Rechtsgleichheit und der Voraussehbarkeit
wenn nicht im Gesetz, so doch mindestens in einer Verordnung bzw. in einem
Gebührentarif festgelegt werden müssen. Im Kanton Zürich fehlt es auf
kantonaler Ebene an einer solchen präzisierenden Verordnung (Rüssli, § 58
genügenden rechtssatzmässigen Grundlage für die Bemessung der Gebühr, womit
eine Überwälzung von Kosten für den Polizeieinsatz vom 20. April 2023 als
Ganzes ausser Betracht fallen muss (vgl. zum Ganzen auch schon VGr,
13. August 2025, VB.2024.00334, E. 5.1–2).
5.3 Die diesbezüglichen Erwägungen der Vorinstanz (oben, E. 3.2) vermögen nicht zu überzeugen. Das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip kann im Bereich der Kausalabgaben – sofern die mit der Gebühr zu finanzierenden Kosten genügend abgegrenzt sind – zwar eine Regelung der Bemessungsgrundlagen auf Gesetzesstufe ersetzen, nicht jedoch eine solche auf Verordnungsstufe (oben, E. 2.3.2). Die Vorinstanz geht daher fehl in der Annahme, die genannten Prinzipien stellten eine genügende Obergrenze dar. Es mag zutreffen, dass sich der Stundenansatz von Fr. 120.- pro Einsatzkraft noch im Bereich des Vertretbaren bewegt. Dessen Festlegung in einer Verfügung der Sicherheitsdirektion aus dem Jahr 2004 genügt jedoch nicht, nachdem diese nirgends einsehbar ist und es sich dabei nicht um eine generell-abstrakte Normierung handelt. Zudem sind die mit der Gebühr überwälzbaren Kosten nach geltendem Recht nicht genügend gegen die mit dem Grundauftrag der Polizei verbundenen – nach dem sog. Gemeinlastprinzip finanzierten – Kosten abgegrenzt, womit unklar bleibt, in welchem (Teil-)Umfang eine gebührenmässige Anlastung erfolgen kann bzw. soll. Angesichts der sehr offenen Formulierung im Gesetz und der fehlenden Bemessungsgrundlagen auf Verordnungsstufe können die polizeiliches Handeln veranlassenden Personen die sie (womöglich) treffenden Gebührenfolgen gerade nicht mit einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen. Von selbst versteht sich, dass die Überprüfbarkeit der Kostenüberwälzung im Rahmen des offenstehenden Rechtsmittelwegs eine genügende gesetzliche Grundlage im Sinn des Legalitätsprinzips im Abgaberecht nicht zu ersetzen vermag (so ebenfalls bereits VGr, 13. August 2025, VB.2024.00334, E. 5.3).
5.4 Nach dem Gesagten fehlt es an einer genügenden gesetzlichen Grundlage für die gegenüber den Beschwerdeführenden verfügten Kostenauflagen für den Polizeieinsatz vom 20. April 2023. Es kann daher offenbleiben, ob und inwiefern die weiteren Rügen der Beschwerdeführenden (oben, E. 3.3) begründet sind.
5.5 Die Beschwerde ist demnach gutzuheissen. Die Verfügungen der Beschwerdegegnerin vom 18. August 2023 und der Rekursentscheid der Vorinstanz vom 2. Mai 2024 sind aufzuheben.
6.
6.1 Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen.
6.2 Die Beschwerdegegnerin hat den Beschwerdeführenden sodann für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG und § 17 Abs. 2 lit. a VRG). Die Beschwerdeführenden beantragen für das vorinstanzliche Verfahren gestützt auf die Honorarnote vom 11. Oktober 2023 eine Parteientschädigung inkl. Mehrwertsteuer von insgesamt Fr. 5'609.75 (oben, Sachverhalt III). Für das Beschwerdeverfahren machen sie gestützt auf die Honorarnote vom 8. September 2024 eine Parteientschädigung inkl. Mehrwertsteuer von Fr. 6'938.55 geltend.
Auch wenn vorliegend grundlegende Rechtsfragen zu beantworten waren oder zumindest im Raum standen, erscheinen die geltend gemachten Aufwendungen im Verhältnis zum Streitwert von Fr. 22'200.- (3 × Fr. 5'000.- + 9 × Fr. 800.-) als überhöht. Angemessen ist für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren, in welchen die Beschwerdeführenden jeweils im Wesentlichen die gleichen Standpunkte vertraten, eine pauschale Parteientschädigung von insgesamt Fr. 9'000.-.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die Verfügungen der Kantonspolizei Zürich vom 18. August 2023 und der Rekursentscheid der Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich vom
Mai 2024 werden aufgehoben.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 170.-- Zustellkosten,
Fr. 2'370.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
Die Kosten des Rekursverfahrens werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 9'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) die Sicherheitsdirektion.