Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2024.00318
Urteil
der 4. Kammer
vom 29. August 2024
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Meret Lüdi.
In Sachen
Stadtrat von Wetzikon, vertreten durch RA A,
Beschwerdeführer,
gegen
Rechnungsprüfungskommission von Wetzikon,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Kreditbewilligung für das Full-Outsourcing der Informatik,
hat sich ergeben:
I.
Der Stadtrat von Wetzikon beschloss am 24. Januar 2024, den Betrieb der Informatik der Stadtverwaltung und des Pflegezentrums Wildbach im Rahmen eines Full-Outsourcings ab dem 1. Januar 2025 an die B AG zu vergeben, und bewilligte dafür einmalige Kosten im Betrag von Fr. 589'855.95 und jährlich wiederkehrende Kosten im Betrag von Fr. 1'331'721.75 als gebundene Ausgaben.
II.
Die Rechnungsprüfungskommission (RPK) der Stadt Wetzikon führte am 6. Februar 2024 Rekurs in Stimmrechtssachen beim Bezirksrat Hinwil und beantragte, der Beschluss des Stadtrats sei aufzuheben und der Stadtrat sei anzuweisen, die Ausgaben dem Parlament von Wetzikon zum Beschluss zu unterbreiten. Der Bezirksrat Hinwil hiess den Rekurs mit Beschluss vom 6. Mai 2024 gut und hob den Beschluss des Stadtrats mit Ausnahme des Entscheids über den Zuschlag auf.
III.
Der Stadtrat erhob am 3. Juni 2024 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Rekursentscheids unter Entschädigungsfolge. Der Bezirksrat Hinwil verzichtete am 6. Juni 2024 auf Vernehmlassung. Die RPK schloss mit Beschwerdeantwort vom 10. Juni 2024 auf Abweisung der Beschwerde. Mit weiteren Stellungnahmen des Stadtrats vom 17. Juni 2024 und der RPK vom 24. Juni 2024 hielten die Parteien an ihren Anträgen fest.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats betreffend einen Stimmrechtsrekurs gegen einen Ausgabebeschluss eines Gemeindevorstands nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
Als vom Rekursentscheid betroffene Gemeindebehörde ist der Beschwerdeführer gestützt auf § 49 in Verbindung mit § 21a Abs. 1 lit. c VRG zur Stimmrechtsbeschwerde legitimiert.
Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Strittig ist, ob die einmaligen Kosten für die Ablösung der bisherigen Informatiklösung sowie die jährlich wiederkehrenden Kosten für den Betrieb der Informatik im Rahmen eines Full-Outsourcings als gebundene Ausgaben zu qualifizieren sind.
2.2 Ausgaben gelten gemäss § 103 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) als gebunden, wenn die Gemeinde durch einen Rechtssatz, durch einen Entscheid eines Gerichts oder einer Aufsichtsbehörde oder durch einen früheren Beschluss der zuständigen Organe oder Behörde zu ihrer Vornahme verpflichtet ist und ihr sachlich, zeitlich und örtlich kein erheblicher Entscheidungsspielraum bleibt. Diese Regelung entspricht im Wesentlichen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu gebundenen Ausgaben (vgl. BGE 141 I 130 E. 4.1; BGr, 23. August 2017, 1C_17/2017, E. 4.2; VGr, 12. Oktober 2023, VB.2023.00504, E. 2.2; Markus Rüssli, in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017, § 103 GG N. 4).
Bei der Auslegung dieser kantonalrechtlichen Bestimmung ist zu beachten, dass Art. 86 Abs. 2 lit. a der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (LS 101) für die Gemeinden ein obligatorisches Finanzreferendum vorsieht und damit die Mitsprache der Stimmberechtigten bei Ausgabenbeschlüssen hoch gewichtet. Weil die Qualifikation eines Kredits als gebundene Ausgabe zugleich einen Miteinbezug der Stimmberechtigten ausschliesst, drängt sich Zurückhaltung bei der Annahme einer gebundenen Ausgabe auf (zum Ganzen VGr, 12. Oktober 2023, VB.2023.00504, E. 2.2 – 12. Januar 2023, VB.2022.00699, E. 3.2 – 24. September 2020, VB.2020.00538, E. 2.1; so im Ergebnis auch Rüssli, § 103 GG N. 27).
Generell sind bei der Beurteilung der Frage, ob gebundene oder neue Ausgaben vorliegen, auch die politischen Handlungsspielräume der zuständigen Behörde miteinzubeziehen. Selbst wenn das "Ob" weitgehend durch den Grunderlass präjudiziert ist, kann das "Wie" (politisch) wichtig genug sein, um die Mitsprache des Volkes zu rechtfertigen. Immer dann, wenn der entscheidenden Behörde in Bezug auf den Umfang der Ausgabe, den Zeitpunkt ihrer Vornahme oder andere Modalitäten eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht, ist eine neue Ausgabe anzunehmen. Letztlich ausschlaggebend ist, ob eine Ausgabe durch einen Grunderlass so stark vorherbestimmt ist, dass für ihre Vornahme in sachlicher, örtlicher und zeitlicher Hinsicht kein erheblicher Handlungsspielraum mehr besteht. Ist dies der Fall, liegt eine gebundene Ausgabe vor (BGE 141 I 130 E. 4.1, 125 I 87 E. 3b, 4c/bb; BGr, 23. Mai 2008, 1C_183/2008, E. 5.1.1; VGr, 12. Januar 2023, VB.2022.00699, E. 3.4).
2.3 Die Vorinstanz anerkennt zwar, dass der Betrieb einer Informatiklösung zwingend ist und insofern kein Handlungsspielraum besteht. Sie ist aber der Auffassung, es bestehe in sachlicher Hinsicht insofern ein Handlungsspielraum, als verschiedene technische Lösungen denkbar seien, namentlich könne die Informatik mit einer In-House- oder einer Full-Outsourcing-Lösung betrieben werden.
Diese Auffassung ist unzutreffend. Die Vorinstanz übersieht, dass der Vollzug einer Ausgabebewilligung in die Kompetenz des Gemeindevorstands und nicht der Stimmberechtigten oder des Gemeindeparlaments fällt (so ausdrücklich auch Art. 23 Abs. 2 Ziff. 1 der Gemeindeordnung der Stadt Wetzikon vom 13. Juni 2021 [GO]). Mit der Kreditbewilligung werden nur die finanziellen Mittel für einen bestimmten Zweck freigegeben und wird nicht ein konkretes Projekt in all seinen Details bewilligt (siehe hierzu VGr, 16. März 2023, VB.2022.00772, E. 5.2). Die detaillierte Festlegung der Anforderungen an das System sowie die Wahl des konkreten Anbieters erfolgen erst im Rahmen des Vollzugs und unterliegen den Regeln des Vergaberechts. Ein erheblicher Entscheidungsspielraum in sachlicher Hinsicht besteht deshalb nur, wenn verschiedene Varianten denkbar sind, die sich im Ergebnis wesentlich voneinander unterscheiden (vgl. etwa VGr, 12. Oktober 2023, VB.2023.00504, E. 2.4 f., und 12. Januar 2023, VB.2022.00699, E. 4.4). Das ist mit Blick auf technische Einzelfragen nicht der Fall, geht es doch im Ergebnis stets darum, das bisherige Informatiksystem durch ein neues abzulösen.
Soweit die Vorinstanz einen sachlichen Handlungsspielraum daraus ableitet, dass der Betrieb der Informatik statt mit einer Full-Outsourcing-Lösung auch mit einer In-House-Lösung denkbar sei, ist hier entscheidend, dass die Informatik schon bisher im Rahmen eines Full-Outsourcings betrieben wurde. Wird das Full-Outsourcing durch einen neuen Full-Outsourcing-Vertrag mit vergleichbarem Leistungsinhalt abgelöst, handelt sich um eine reine Ersatzbeschaffung, auch wenn der Anbieter wechselt. Entgegen der Vorinstanz bedarf es in solchen Fällen nicht bei jeder Neuausschreibung (die aus vergaberechtlichen Gründen in regelmässigen Abständen erfolgen muss) erneut eines Entscheids darüber, ob die Informatikleistungen selbst oder im Rahmen eines Full-Outsourcings durch einen externen Anbieter erbracht werden.
Die Ausgabe ist demnach als gebunden zu qualifizieren. Damit war der Beschwerdeführer für deren Bewilligung zuständig (§ 105 GG und Art. 23 Abs. 2 Ziff. 2 GO). Das führt zur Gutheissung der Beschwerde.
3.
In Stimmrechtssachen werden in der Regel keine Verfahrenskosten erhoben (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG). Die Gerichtskosten sind deshalb auf die Gerichtskasse zu nehmen. Dem obsiegenden Beschwerdeführer ist schon deshalb keine Parteientschädigung zuzusprechen, weil beide Parteien Organe des gleichen Gemeinwesens sind.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses des Bezirksrats Hinwil vom 6. Mai 2024 wird aufgehoben und der Rekurs des Beschwerdegegners wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 145.-- Zustellkosten,
Fr. 2'145.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) den Bezirksrat Hinwil.