Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2024.00210
Urteil
der 3. Kammer
vom 27. August 2024
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.
In Sachen
A AG,
vertreten durch RA B und/oder RA C,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinderat der Stadt Zürich,
vertreten durch RA D,
Beschwerdegegner,
betreffend Beschluss des Gemeinderats Zürich vom 23. August 2023,
hat sich ergeben:
I.
Das Grundstück Kat.-Nr. 01 an der E-Gasse 02 bzw. F-Strasse 03 in der Stadt Zürich mit dem Geschäftsgebäude G steht im Eigentum der A AG und ist gemäss der Bauordnung der Stadt Zürich – Bau- und Zonenordnung (BZO 2016, AS 700.100) – der Kernzone City zugewiesen.
Der Stadtrat von Zürich beantragte dem Gemeinderat der Stadt Zürich mit Weisung vom 8. Februar 2023 eine Änderung des Ergänzungsplans Kernzone City im Bereich "E-Gasse 02 / F-Strasse 03" (Kat.-Nr. 01). Mit Beschluss Nr. 2023/64 vom 23. August 2023 wies der Gemeinderat der Stadt Zürich die Weisung vom 8. Februar 2023 an den Stadtrat zurück mit dem Auftrag, die städtische Bau- und Zonenordnung (BZO) so zu revidieren, dass eine Sanierung und Aufzonung des bestehenden Gebäudes sowie die Wohnnutzung möglich werde. Auf eine Anpassung der Baulinien sei mangels Erforderlichkeit zu verzichten. Damit der Handlungsspielraum für die Stadt Zürich "in Sachen Netto-Null und Drittelsziel für preisgünstigen Wohnraum" grösser werde, solle auch in Betracht gezogen werden, der Parzelle eine Gestaltungsplanpflicht aufzuerlegen.
II.
Die A AG rekurrierte am 22. September 2023 an das Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragte, unter Entschädigungsfolge seien der Rückweisungsbeschluss des Gemeinderats der Stadt Zürich vom 23. August 2023 aufzuheben und der Gemeinderat anzuweisen, über die Angelegenheit neu Beschluss zu fassen. Mit Entscheid vom 22. März 2024 trat das Baurekursgericht des Kantons Zürich auf den Rekurs nicht ein (Dispositivziffer I), auferlegte die Rekurskosten von Fr. 1'220.- der A AG (Dispositivziffer II) und verweigerte dieser die Zusprechung einer Parteientschädigung (Dispositivziffer III).
III.
Am 26. April 2024 führte die A AG Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der Entscheid des Baurekursgerichts vom 22. März 2024 aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an dieses zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht ersuchte sie um Sistierung des Beschwerdeverfahrens. Das Baurekursgericht schloss am 7. Mai 2024 ohne weitere Bemerkungen auf Abweisung der Beschwerde. Der Gemeinderat der Stadt Zürich sprach sich am 21. Mai 2024 gegen eine Verfahrenssistierung aus. Mit Präsidialverfügung vom 31. Mai 2024 wurde das Gesuch um Sistierung des Beschwerdeverfahrens abgewiesen. Der Gemeinderat der Stadt Zürich hatte mit Beschwerdeantwort vom 29. Mai 2024 die Abweisung des Rechtsmittels unter Entschädigungsfolge beantragt. Die A AG und der Gemeinderat der Stadt Zürich hielten mit Eingabe vom 14. bzw. 26. Juni 2024 an ihren Anträgen fest.
Die Kammer erwägt:
1.
Ausgangspunkt des vorliegenden Streits ist der Beschluss des Beschwerdegegners vom 23. August 2023, mit welcher die Weisung des Stadtrats von Zürich vom 8. Februar 2023 an diesen zurückgewiesen wurde. Das Baurekursgericht trat auf den dagegen gerichteten Rekurs nicht ein, weil es sich beim angefochtenen Beschluss nicht um eine Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) handle bzw. jener kein zulässiges Anfechtungsobjekt darstelle. Die Beschwerdeführerin vertritt dagegen die Auffassung, beim streitbetroffenen Beschluss des Beschwerdegegners vom 23. August 2023 handle es sich um einen planungsrechtlichen (Zwischen-)Entscheid bzw. "eine anfechtbare Verfügung im Rechtssinne".
Tritt eine Vorinstanz auf ein Rechtsmittel nicht ein, weil sie eine Prozessvoraussetzung (hier ein taugliches Anfechtungsobjekt) als nicht erfüllt erachtet, ist die formell unterlegene Person legitimiert, sich auf dem Rechtsmittelweg gegen den Nichteintretensentscheid zu wehren (vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58).
Für die Behandlung von Beschwerden gegen Rekursentscheide des Baurekursgerichts über planungsrechtliche Anordnungen ist das Verwaltungsgericht nach § 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG zuständig. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten. Aufgrund der offensichtlichen Unbegründetheit der Beschwerde kann auf dem Zirkulationsweg entschieden werden (§ 38 Abs. 2 VRG).
2.
2.1 Nach § 19 Abs. 1 lit. a VRG können Anordnungen, einschliesslich raumplanungsrechtlicher Festlegungen, mit Rekurs angefochten werden. Umstritten ist, ob es sich beim Beschluss des Beschwerdegegners vom 23. August 2023 um eine (planungsrechtliche) Anordnung im Sinn der genannten Bestimmung handelt.
2.2 Nutzungspläne sind gemäss Art. 21 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG, SR 700) für jedermann verbindlich. Sie sind mithin nicht nur behörden-, sondern auch grundeigentümerverbindlich, weshalb die Festlegung oder Änderung eines Nutzungsplans – wie des hier interessierenden Ergänzungsplans – für die betroffenen Privaten anfechtbar sein muss (Alain Griffel, Raumplanungs- und Baurecht in a nutshell, 4. A., Zürich/St. Gallen 2021, S. 47, Hervorhebung hinzugefügt).
2.3 (Kommunale) Nutzungspläne bzw. die kommunalen Bau- und Zonenordnungen werden je nach der Gemeindeordnung von der Gemeindeversammlung, dem Gemeindeparlament oder durch Urnenabstimmung erlassen, geändert oder aufgehoben (§ 88 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG, LS 700.1]). In der Stadt Zürich ist dafür der Gemeinderat (das stadtzürcherische Gemeindeparlament), mithin der Beschwerdegegner, zuständig (Art. 56 Abs. 1 der Gemeindeordnung der Stadt Zürich vom 13. Juni 2021 [GO Zürich, AS 101.100]). Er beschliesst darüber auf schriftlichen, begründeten Antrag des Stadtrats (Gemeindevorstands) von Zürich (Art. 52 Abs. 1 GO Zürich; vgl. auch § 36 Abs. 1 f. des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 [GG, LS 131.1]).
Vor der Festsetzung bzw. Änderung ist ein Nutzungsplan nach § 7 Abs. 2 PBG öffentlich aufzulegen (Satz 1); innert 60 Tagen nach der Bekanntmachung kann sich jedermann bei der die Auflage verfügenden Instanz zum Planinhalt äussern (Satz 2).
Kommunale Bau- und Zonenordnungen und deren Änderungen unterliegen der Genehmigung durch die Baudirektion (§ 89 Abs. 1 PBG in Verbindung mit § 58 Abs. 1 sowie Anhang 1 Lit. G Ziff. 11 der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 18. Juli 2007 [VOG RR, LS 172.11]). Die Genehmigung hat rechtsbegründende Wirkung (§ 5 Abs. 2 PBG). Der Genehmigungsentscheid wird von der Gemeinde zusammen mit dem geprüften Akt veröffentlicht und aufgelegt (§ 5 Abs. 3 PBG). Anfechtungsobjekt für ein Rekursverfahren bildet daher regelmässig erst die genehmigte raumplanungsrechtliche Festlegung (vgl. etwa VGr, 19. Oktober 2022, VB.2022.00562, E. 3.2 mit weiteren Hinweisen).
2.4 Mit dem hier interessierenden Beschluss vom 23. August 2023 hat der Beschwerdegegner einen Antrag des Stadtrats von Zürich – nämlich die Weisung vom 8. Februar 2023 – an diesen zurückgewiesen und die Rückweisung mit Aufträgen im Sinn des Art. 185 Abs. 2 der Geschäftsordnung des Gemeinderats vom 16. Juni 2021 (GeschO GR, AS 171.100) verbunden. Der Stadtrat wird seinen Antrag (auf Teilrevision der BZO bzw. Änderung des Ergänzungsplans Kernzone City) somit zu überarbeiten und dem Beschwerdegegner alsdann erneut zur Beschlussfassung vorzulegen haben. Unmittelbar verbindliche Auswirkungen auf die Rechte und/oder Pflichten Privater bzw. der Beschwerdeführerin zeitigt der streitbetroffene Beschluss nicht. Vielmehr ist die fragliche Revision weiterhin pendent bzw. in Bearbeitung; eine Änderung der BZO bzw. des Ergänzungsplans Kernzone City wurde bislang weder beschlossen noch genehmigt; ebenso wenig wurde eine solche vom zuständigen Gemeinderat definitiv abgelehnt (vgl. diesbezüglich VGr, 21. Juni 2023, VB.2022.00133). Damit liegt noch kein Hoheitsakt vor, der in relevanter Weise in die Rechte und Pflichten der Beschwerdeführerin eingreift. Selbst wenn dem Rückweisungsbeschluss eine Verfügungsqualität zugebilligt würde, wären keine schutzwürdigen Interessen der Beschwerdeführerin an der Anfechtung (§ 338a PBG in Verbindung mit § 21 Abs. 1 und § 49 VRG) ersichtlich. Es ist ihr deshalb verwehrt, den streitbetroffenen Beschluss vom 23. August 2023 als Zwischenentscheid im Sinn des § 19a Abs. 2 VRG anzufechten. Daran vermögen weder der Mitwirkungsanspruch der Bevölkerung nach § 7 Abs. 1 PBG noch die von der Beschwerdeführerin sinngemäss angerufenen verfassungsrechtlichen Grundsätze staatlichen Handelns oder die mit der Rückweisung verbundene Verzögerung des Revisionsvorhabens etwas zu ändern.
2.5 Nach dem Gesagten hat die Vorinstanz kein Recht verletzt, indem sie auf den Rekurs der Beschwerdeführerin nicht eingetreten ist.
3.
Die Beschwerde ist abzuweisen.
4.
4.1 Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und ist ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Bei der Festsetzung der Gerichtskosten ist dem erhöhten Aufwand in der Prozessleitung Rechnung zu tragen.
4.2 Nach § 17 Abs. 2 VRG kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden, namentlich wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte (lit. a) oder wenn ihre Rechtsbegehren oder die angefochtene Anordnung offensichtlich unbegründet waren (lit. b).
Gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG hat das Gemeinwesen in der Regel – und so auch hier – keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den Privaten meist über einen Wissensvorsprung verfügen (RB 2008 Nr. 18 E. 2.3.1; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 51). Auch dem Beschwerdegegner bleibt eine solche mithin verwehrt.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'300.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 220.-- Zustellkosten,
Fr. 3'520.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) erhoben werden. Die Beschwerde binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) das Baurekursgericht;
c) das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).