Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2024.00199
Urteil
der 4. Kammer
vom 6. Februar 2025
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Selina Sigerist.
In Sachen
Verein A,
vertreten durch B, Präsident,
Beschwerdeführer,
gegen
Kanton Zürich,
vertreten durch das Volksschulamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Staatsbeitrag,
hat sich ergeben:
I.
A. Der Verein A betreibt eine von der Bildungsdirektion bewilligte Tagessonderschule. Im Sommer 2017 verlegte er seine Schulräumlichkeiten an die C-Strasse 01 in Zürich, nachdem die Vermieterschaft den Mietvertrag für die bisherigen Schulräumlichkeiten gekündigt hatte. Am 6. September 2018 setzte das Volksschulamt des Kantons Zürich den Betriebsbeitrag 2017 für den Verein A fest und qualifizierte die Kosten "Mietzins Mieterausbau" in der Höhe von Fr. 10'440.- als nicht beitragsberechtigt.
B. Dagegen erhob der Verein A Rekurs an die Bildungsdirektion des Kantons Zürich. Diese wies den Rekurs ab. Das Verwaltungsgericht hiess die dagegen erhobene Beschwerde mit Urteil vom 28. Januar 2022 teilweise gut und wies die Angelegenheit zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung sowie zur neuen Entscheidfindung an das Volksschulamt zurück (VGr, 28. Januar 2022, VB.2021.00747).
C. Mit Verfügung vom 3. November 2022 genehmigte das Volksschulamt dem Verein A die Anmietung der Räumlichkeiten an der C-Strasse rückwirkend und sicherte ihm einen beitragsberechtigten Kostenanteil am Mieterausbau in Höhe von Fr. 77'000.- beziehungsweise über eine Dauer von 15 Jahren in Höhe von jährlich Fr. 6'000.- zu (Dispositiv-Ziff. II). Den beitragsberechtigten Anteil an den Jahresmietkosten setzte es auf Fr. 57'420.- fest (Dispositiv-Ziff. III).
II.
Am 11. Dezember 2022 erhob der Verein A Rekurs bei der Bildungsdirektion. Er beantragte, Dispositiv-Ziff. II der Verfügung des Volksschulamts sei aufzuheben und der beitragsberechtigte Kostenanteil für den Mieterausbau sei auf insgesamt Fr. 317'700.- festzusetzen, wobei während 15 Jahren jährlich Fr. 20'880.- zu berücksichtigen seien.
Die Bildungsdirektion wies den Rekurs mit Entscheid vom 12. April 2024 ab und auferlegte die Rekurskosten dem Verein A (Dispositiv-Ziff. II).
III.
Dagegen erhob der Verein A am 22. April 2024 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Er beantragte sinngemäss, der Rekursentscheid sei aufzuheben und die Kosten für den Mieterausbau seien als beitragsberechtigt zu qualifizieren.
Die Bildungsdirektion verzichtete am 21. Mai 2024 auf Vernehmlassung; das Volksschulamt beantragte gleichentags die Abweisung der Beschwerde. Mit Eingabe vom 4. August 2024 liess der Verein A dem Verwaltungsgericht weitere Unterlagen zukommen.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion über Anordnungen einer Verwaltungseinheit dieser Direktion gemäss §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
1.2 Der Beschwerdegegner legte die beitragsberechtigten Kosten für den Mieterausbau in seiner Verfügung vom 3. November 2022 auf Fr. 77'000.- beziehungsweise auf jährlich Fr. 6'000.- während 15 Jahren fest. Der Beschwerdeführer macht sinngemäss beitragsberechtigte Kosten für den Mieterausbau in Höhe von insgesamt Fr. 317'700.- beziehungsweise von jährlich Fr. 20'880.- geltend.
Damit beträgt der Streitwert mehr als Fr. 20'000.-, weshalb die Angelegenheit in die Zuständigkeit der Kammer fällt (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG).
2.
2.1 Mit Erlass des neuen Kinder- und Jugendheimgesetzes vom 27. November 2017 (KJG, LS 852.2) sind auch die Kosten der Sonderschulung neu geregelt und die §§ 64–65e des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) revidiert worden (OS 74, 322 ff.). Diese Änderungen sind am
2.2 Gemäss § 65 Abs. 2 lit. a des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 in der vom 1. Januar 2008 bis zum 31. Dezember 2021 geltenden Fassung (OS 61, 194 ff., 208) richtet der Kanton privaten Trägerschaften Kostenanteile für den Betrieb von Sonderschulen bis zur vollen Höhe der beitragsberechtigten Kosten aus (a§ 65 Abs. 2 lit. a Ziff. 1 VSG). Für den Neu- und Umbau von Gebäuden einschliesslich Landerwerb richtet er privaten Trägerschaften von Sonderschulen Kostenanteile bis zur Hälfte der beitragsberechtigten Kosten aus (a§ 65 Abs. 2 lit. a Ziff. 2 VSG). Für andere Investitionen richtet er in besonderen Fällen ebenfalls Kostenanteile bis zur Hälfte der beitragsberechtigten Kosten aus (a§ 65 Abs. 2 lit. a Ziff. 3 VSG).
§ 8 der Verordnung vom 5. Dezember 2007 über die Finanzierung der Sonderschulung (aVFiSo, OS 62, 550 ff.) regelte die beitragsberechtigten Betriebskosten der Sonderschulen im fraglichen Zeitpunkt. Gemäss § 8 Abs. 2 aVFiSo in der hier anwendbaren Fassung (OS 67, 430) richtet das Volksschulamt Sonderschulen mit privater Trägerschaft Beiträge an die beitragsberechtigten Personalkosten aus und beteiligt sich an den weiteren Betriebskosten, die für die Sonderschulung notwendig sind und im Rahmen einer wirtschaftlich zweckmässigen Betriebsführung anfallen. Gemäss § 11 Abs. 1 aVFiSo wird der Kostenanteil für Sonderschulen mit privater Trägerschaft nach deren finanziellen Verhältnissen festgesetzt.
3.
3.1 Der Beschwerdeführer mietet seit dem Sommer 2017 Gewerberäume an der C-Strasse 01 in Zürich im Rohbau als Schulräumlichkeiten. Die Fläche der gemieteten Räume beträgt 261 m2, die Miete beläuft sich auf Fr. 220.- pro Quadratmeter pro Jahr beziehungsweise auf Fr. 57'420.- pro Jahr. Vor dem Einzug liess der Beschwerdeführer einen Mieterausbau der Räumlichkeiten vornehmen. Die Kosten für den Mieterausbau in Höhe von Fr. 317'700.- finanzierte der Beschwerdeführer, indem er ein Darlehen aufnahm. Für die Finanzierung des Mieterausbaus über 15 Jahre hinweg macht der Beschwerdeführer gegenüber dem Beschwerdegegner jährliche Kosten in Höhe von Fr. 20'880.- geltend.
3.2 Die jährlich anfallenden Kosten für den Mieterausbau sind als Betriebskosten im Sinn von a§ 65 Abs. 2 lit. a Ziff. 1 VSG zu qualifizieren (vgl. VGr, 28. Januar 2022, VB.2021.00747, E. 3.2). Der Beschwerdegegner hat dem Beschwerdeführer hierfür folglich einen Beitrag bis zur vollen Höhe zu leisten, sofern der Mieterausbau für die Sonderschulung notwendig ist und die Kosten im Rahmen einer wirtschaftlichen Betriebsführung anfallen (a§ 65 Abs. 2 lit. a Ziff. 1 VSG i. V. m. § 8 Abs. 2 aVFiSo).
4.
4.1 In seinem Gutachten vom 9. Juni 2017 hielt das Hochbauamt des Kantons Zürich fest, die Räumlichkeiten an der C-Strasse würden sich für die geplante Nutzung eignen, die Fläche liege mit 261 m2 aber deutlich über den 200 m2, die gemäss der Richtlinie für den Bau von Sonderschulen, Spitalschulen, Schulheimen sowie Kinder- und Jugendheimen der Bildungs- und der Baudirektion vom 20. März 2013 nötig wären. Der Rohbau-Mietpreis von Fr. 220.- pro Quadratmeter pro Jahr sei zwar erheblich, jedoch für ein Objekt an dieser Lage mit dem gegebenen Ausbaustandard üblich. Bezüglich der Kosten des Mieterausbaus nahm das Hochbauamt an, dass insgesamt eine Maximalbelastung in Höhe von Fr. 250.- pro Quadratmeter pro Jahr anrechenbar sei. Anhand der Differenz zwischen der zulässigen Maximalbelastung in Höhe von Fr. 250.- und den Mietkosten in Höhe von Fr. 220.- pro Quadratmeter pro Jahr errechnete das Hochbauamt die anrechenbaren Investitionskosten. Dabei ging es von einer Fläche von 200 m2 aus, da dies der beitragsberechtigten Fläche entspreche. Bei einem Zinssatz von 2 % und einer Amortisationszeit von 15 Jahren sind daher gemäss Hochbauamt Investitionskosten in Höhe von Fr. 77'000.- anrechenbar. In seiner "Stellungnahme" vom 5. Juli 2022 bestätigte des Hochbauamt im Wesentlichen den Inhalt seines Gutachtens vom 9. Juni 2017.
4.2 Der Beschwerdegegner setzte den beitragsberechtigten Kostenanteil für den Mieterausbau auf Fr. 77'000.- beziehungsweise Fr. 6'000.- pro Jahr während 15 Jahren fest. Zur Begründung stützte er sich insbesondere auf das Gutachten des Hochbauamts vom 9. Juni 2017 sowie die Stellungnahme vom 5. Juli 2022. Das Gutachten beziehungsweise die Stellungnahme des Hochbauamts sei schlüssig und entspreche den Richtlinien und der langjährigen Praxis. Maximal sei eine Nutzfläche von 220 m2 (recte: 200 m2) anrechenbar. Sachliche Gründe, die einen höheren Raumbedarf rechtfertigen würden, seien keine ersichtlich. Da der Beschwerdegegner aber seit 2017 die effektive Jahresmiete von Fr. 57'420.- anerkannt habe, sei diese als beitragsberechtigt zu erachten.
4.3 Der Beschwerdegegner begründet die Nichtanerkennung der Kosten des Mieterausbaus insbesondere mit Pauschalbeträgen, die sich (teilweise) auf die Richtlinien für den Bau von Sonderschulen, Spitalschulen, Schulheimen sowie Kinder- und Jugendheimen der Bildungs- und der Baudirektion vom 20. März 2013 stützen. Diese Richtlinien sind nicht als Rechtssatz zu qualifizieren (VGr, 3. Februar 2022, VB.2021.00688, E. 4.5). Entsprechend ändern sie nichts an der Pflicht des Beschwerdegegners, sich an den Kosten des Mieterausbaus zu beteiligen, soweit diese im Sinn von § 8 Abs. 2 aVFiSo notwendig sind und im Rahmen einer wirtschaftlichen Betriebsführung anfallen. Bei der Beurteilung, ob der vorgenommene Mieterausbau notwendig war und die entsprechenden Kosten im Rahmen einer wirtschaftlichen Betriebsführung anfallen, können Pauschalbeträge allenfalls als Richtgrösse hinzugezogen werden. Von einer Beurteilung im Einzelfall entbinden sie den Beschwerdegegner aber nicht.
Der Beschwerdegegner hat dem Beschwerdeführer die Anmietung der Räumlichkeiten an der C-Strasse genehmigt. Der Beschwerdeführer mietet die Räumlichkeiten im Rohbau. Um in den Räumlichkeiten eine Sonderschule zu betreiben, musste er folglich einen Mieterausbau vornehmen. Auch wenn die einzelnen Räume grösser ausfallen als gemäss Beschwerdegegner nötig, müssen sie ausgebaut werden, um als Schulräume genutzt zu werden. Die vom Beschwerdegegner vorgenommene Reduktion der anrechenbaren Kosten für den Mieterausbau auf eine theoretisch denkbare minimale Nutzfläche von 200 m2 widerspricht daher § 8 Abs. 2 aVFiSo.
Auch die Limitierung der für den Mieterausbau anrechenbaren Kosten anhand des Mietpreises überzeugt nicht. Der Mietpreis von Fr. 220.- pro Quadratmeter pro Jahr wurde vom Beschwerdegegner als beitragsberechtigt anerkannt. Auch wenn dieser Quadratmeter-Mietpreis als eher hoch einzustufen wäre, würde dies nicht zwingend bedeuten, dass der Mieterausbau nicht notwendig gewesen oder die Kosten im Rahmen einer wirtschaftlichen Betriebsführung nicht angefallen wären. Überdies äussert sich der Beschwerdegegner nicht dazu, weshalb er bei der Berechnung von einem zulässigen Maximalbetrag von Fr. 250.- pro Quadratmeter ausgeht.
4.4 Insgesamt hat der Beschwerdegegner keine rechtsgenügende Prüfung der Frage vorgenommen, ob der vorgenommene Mieterausbau in diesem Umfang für die Sonderschulung notwendig ist und ob die entsprechenden Kosten im Rahmen einer wirtschaftlichen Betriebsführung angefallen sind. Weder das Gutachten und die Stellungnahme des Hochbauamts noch die Verfügung des Beschwerdegegners vom 3. November 2022 setzen sich ausdrücklich mit der Notwendigkeit und Wirtschaftlichkeit des Ausbaus auseinander. Dies, obschon der Beschwerdegegner mit Urteil vom 28. Januar 2022 explizit aufgefordert worden ist, diese Frage zu prüfen und die entsprechenden Sachverhaltsabklärungen vorzunehmen.
Gestützt auf die Akten lässt sich diese Frage nicht abschliessend beurteilen, da abgesehen von der Höhe der Gesamtkosten keinerlei Angaben zum vorgenommenen Mieterausbau vorliegen. Deshalb sind ergänzende Sachverhaltsabklärungen angezeigt. Hierfür ist die Sache an den Beschwerdegegner zurückzuweisen (vgl. VGr, 28. Januar 2022, VB.2021.00747, E. 3.2).
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. II der Verfügung des Beschwerdegegners vom 3. November 2022 ist aufzuheben. Die Angelegenheit ist zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung sowie zur neuen Entscheidfindung an den Beschwerdegegner zurückzuweisen. Dabei hat der Beschwerdegegner insbesondere zu prüfen, ob der vorgenommene Mieterausbau in diesem Umfang für die Sonderschulung notwendig ist und ob die entsprechenden Kosten im Rahmen einer wirtschaftlichen Betriebsführung angefallen wären.
Aufgrund der bereits langen Verfahrensdauer hat der Beschwerdegegner die Sache beförderlich zu erledigen.
6.
Die (Sprung-)Rückweisung zur erneuten Entscheidung ist in
Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen zu behandeln, sofern die
infolge der Rückweisung vorzunehmende Neubeurteilung zu einer Gutheissung des
Antrages führen kann (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013,
die Kosten des Beschwerde- und des Rekursverfahrens dem Beschwerdegegner
aufzuerlegen ([§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit] § 13 Abs. 2
Satz 1 VRG).
7.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur offen, wenn ein Anspruch auf die Subvention geltend gemacht wird (Art. 83 lit. k BGG). Ansonsten kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG erhoben werden.
Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2). Die Rückweisung ist daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt die Kammer:
In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Rekursentscheids vom 12. April 2024 werden die Kosten des Rekursverfahrens dem Beschwerdegegner auferlegt.
Fr. 10'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 70.-- Zustellkosten,
Fr. 10'070.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) die Bildungsdirektion.