Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2024.00137
Urteil
der 4. Kammer
vom 13. März 2025
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber Matthias Neumann.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Kanton Zürich,
Amt E,
vertreten durch RA C,
Beschwerdegegner,
betreffend Aufhebung Stelle, Reorganisation.
hat sich ergeben:
I.
A, geboren 1969, war seit dem 1. September 1998 in verschiedenen Funktionen beim Kanton Zürich tätig, zuletzt als Leiter des Fachbereichs D und Mitglied der Geschäftsleitung des Amts E.
Mit Austrittverfügung vom 25. Februar 2022 löste das Amt E das Anstellungsverhältnis mit A per Ende August 2022 wegen Aufhebung der Stelle bzw. Reorganisation auf und stellte A spätestens per 2. März 2022 frei. Mit unbegründeter Verfügung vom 25./28. Februar 2022 bzw. begründeter Verfügung vom 11. Juli 2002 sprach das Amt E A eine Abfindung von neun Monatslöhnen zu. Am 15. März 2023 erging – auf Anordnung der Direktion F hin – eine begründete Austrittsverfügung des Amts E.
II.
A rekurrierte gegen die Austrittsverfügung bei der Direktion F und beantragte, es sei ihm eine Entschädigung in der Höhe von sechs Monatslöhnen zuzüglich Zins von 5 % seit dem 25. Februar 2022 zuzusprechen. Mit Rekursentscheid vom 6. Februar 2024 wies die Direktion F den Rekurs ab.
III.
Am 11. März 2024 führte A beim Verwaltungsgericht Beschwerde und beantragte, den Rekursentscheid vom 6. Februar 2024 aufzuheben und ihm unter Kosten- und Entschädigungsfolgen eine Entschädigung von Fr. 82'611.- zuzüglich Zins von 5 % seit dem 25. Februar 2022 zuzusprechen.
Die Direktion F schloss mit Vernehmlassung vom 19. März 2024 auf Abweisung der Beschwerde. Das Amt E beantragte mit Beschwerdeantwort vom 25. April 2024, die Beschwerde unter Entschädigungsfolgen abzuweisen. Mit Eingaben vom 23. Mai 2024 bzw. 10. Juni 2024 hielten die Parteien an ihren Anträgen fest.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide einer Direktion über personalrechtliche Anordnungen des Beschwerdegegners zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).
Der Beschwerdeführer verlangt vor Verwaltungsgericht eine Entschädigung in der Höhe von rund Fr. 82'000.-. Die Beschwerde ist demnach durch die Kammer zu behandeln (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG).
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Gemäss § 18 Abs. 2 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10) darf eine Kündigung nicht missbräuchlich nach den Bestimmungen des Obligationenrechts (OR, SR 220) sein und muss sie zudem auf einem zureichenden Grund beruhen. Mit dem zusätzlichen Erfordernis des sachlich zureichenden Kündigungsgrunds geht der öffentlich-rechtliche Kündigungsschutz weiter als die Missbrauchstatbestände des Obligationenrechts. Grundsätzlich ist eine Kündigung dann sachlich begründet, wenn die Weiterbeschäftigung der betreffenden angestellten Person dem öffentlichen Interesse widerspricht, insbesondere demjenigen einer gut funktionierenden Verwaltung. Ein sachlich zureichender Kündigungsgrund besteht nach § 16 Abs. 1 lit. b der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 [VVO, LS 177.111] namentlich, wenn die von der arbeitnehmenden Person bekleidete Stelle aus organisatorischen oder wirtschaftlichen Gründen aufgehoben wird und eine andere zumutbare Stelle nicht angeboten werden kann oder abgelehnt wird. Letztere Voraussetzung ist Ausfluss des allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismässigkeit staatlichen Handelns (zum Ganzen VGr, 24. Juni 2020, VB.2020.00023, E. 5.1).
Der Entscheid über eine Restrukturierung liegt in der Organisationsautonomie der Behörde. In den damit verbundenen weiten Gestaltungs- bzw. Ermessensspielraum darf das Verwaltungsgericht nur eingreifen, wenn mit dem Reorganisationsentscheid sachfremde Zwecke verfolgt werden und er deshalb qualifiziert rechtsfehlerhaft ist (vgl. Marco Donatsch, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 50 N. 26). Das ist namentlich dann der Fall, wenn die Reorganisation in erster Linie der Umgehung von Kündigungsschutzvorschriften dient. Nach der Rechtsprechung ist der Tatbestand einer Stellenaufhebung deshalb unter materiellen und nicht nach formellen Gesichtspunkten zu beurteilen und muss eine Stellenaufhebung wirkliche betriebliche Zwecke verfolgen, um die Auflösung eines Anstellungsverhältnisses zu rechtfertigen (VGr, 3. November 2020, VB.2019.00611, E. 6.2.1 – 1. Juli 2017, VB.2016.00386, E. 3.1 – 22. Juni 2005, PB.2005.00012 [= RB 2005 Nr. 108], E. 3.2 f. mit weiteren Hinweisen).
2.2 Das Verwaltungsgericht hat in seiner bisherigen Rechtsprechung betont, dass Reorganisationen und Umstrukturierungen kleineren Massstabs besonders anfällig für Entlassungen aus sachfremden Zwecken sind, weshalb es jeweils vertieft zu prüfen gilt, ob die Reorganisation tatsächlich betriebliche Zwecke verfolgte und ob sie die Auflösung von Arbeitsverhältnissen erforderte. Entsprechend hoch sind die Anforderungen an den Nachweis organisatorischer oder wirtschaftlicher Gründe, die zu einer Aufhebung der Stelle führen. Es genügt namentlich nicht, sich auf vage organisatorische Leitlinien oder künftige Pläne zu berufen, um eine Kündigung wegen organisatorischer oder wirtschaftlicher Gründe auszusprechen (VGr, 12. Januar 2011, PB.2010.00040, E. 2.3). Die Beweislast für das Vorliegen hinreichender Gründe für die Auflösung eines Anstellungsverhältnisses liegt nach ständiger Rechtsprechung bei der arbeitgebenden Behörde. Demnach hat der Beschwerdegegner darzulegen und zu beweisen, dass ein sachlicher Kündigungsgrund vorlag, und träfen ihn entsprechend auch die Folgen einer Beweislosigkeit (vgl. VGr, 14. November 2019, VB.2019.00174, E. 6.1 – 18. März 2009, PB.2008.00041, E. 3.2).
3.
3.1 Der Beschwerdegegner führt in der (begründeten) Ausgangsverfügung vom 14./15. März 2023 aus, dass im Herbst 2019 der Stab/die Amtsleitung reorganisiert und verschiedene Fachbereiche neu geschaffen worden seien. Dabei habe der Beschwerdeführer per 1. Januar 2020 den Fachbereich D übernommen, der von Anfang an einzig aus dem Beschwerdeführer als Fachbereichsleiter bestanden habe. Gleichzeitig sei der Beschwerdeführer Mitglied der Geschäftsleitung des Amts E geworden. Die Erfahrungen mit dem Fachbereich D hätten gezeigt, dass eine Bündelung des Aufgabenportfolios in einem Fachbereich nicht angezeigt sei. So seien einzelne Aufgaben bereits vor Auflösung des Fachbereichs D von anderen Fachbereichen übernommen oder im Projektsetting vorangetrieben worden. Die im Fachbereich D verbliebenen Aufgaben hätten keinesfalls mehr einem 100%-Pensum entsprochen, weshalb die Aufhebung des Fachbereichs und der Leitungsstelle per 31. März 2022 beschlossen worden sei.
3.2 Den Akten lässt sich Folgendes entnehmen:
3.2.1 Vor der per 1. Januar 2020 erfolgten Reorganisation mit der Schaffung des Fachbereichs D hatte der Beschwerdeführer seit dem 1. Juli 2016 die Funktion als Leiter Finanzen, Controlling und Investitionen im Stab Amtsleitung des (damaligen) Amts E inne.
Am 1. November 2021 führten der Amtsleiter und die Leiterin Human Resources mit dem Beschwerdeführer ein Gespräch über ein "Career Entwicklungsangebot". Am 23. November 2021 sandte der Beschwerdeführer der Leiterin Human Resources eine aktualisierte Stellenbeschreibung zur Prüfung und am 20. Dezember 2021 erfolgte zwischen dem Beschwerdeführer und dem Amtsleiter und der Leiterin Human Resources eine Besprechung. Thema dieser Besprechung soll eine Neuorientierung des Beschwerdeführers gewesen sein. Ob zu diesem Zeitpunkt bereits eine mögliche Aufhebung der Stelle des Beschwerdeführers besprochen bzw. erwähnt wurde, ist zwischen den Parteien umstritten. Am 17. Januar 2022 fand eine weitere Besprechung statt, an welcher der Amtsleiter den Beschwerdeführer aufforderte, sich Gedanken zu einer Neuorientierung zu machen, da die aktuelle Funktion nicht seinen Ressourcen entspreche. Zudem wurde dem Beschwerdeführer eine Stelle als Verwaltungsassistent in der Abteilung G angeboten. Nachdem ein weiteres Gespräch, das für den 20. Januar 2022 vorgesehen war, nicht durchgeführt werden konnte, schrieb der Amtsleiter dem Beschwerdeführer am folgenden Tag, dass er feststelle, dass sich das Verhalten des Beschwerdeführers seit Anfang 2022 verändert habe und er ihn nicht mehr kooperativ, sondern konfrontativ erlebe. Der Auslöser für die Neuorientierung sei die Wahrnehmung des Amtsleiters gewesen, dass die aktuelle Funktion nicht den Ressourcen des Beschwerdeführers entspreche und seine Leistung nicht stimme.
Am 8. Februar 2022 wurde dem Beschwerdeführer schliesslich das rechtliche Gehör gewährt. Der Amtsleiter habe entschieden, den Fachbereich D und die Stelle des Beschwerdeführers infolge Veränderung Aufgabenbereich und zu geringer Auslastung (Stellenabbau, Restrukturierung) per 31. März 2022 aufzuheben.
3.2.2 Dokumentiert wird sodann die Organisationsregelung E (OrgE). In der an der Geschäftsleitungssitzung E vom 31. Januar 2022 verabschiedeten, per 15. Februar 2022 in Kraft tretenden Organisationsregelung ist in den § 8 Abs. 4 und § 19 OrgE der Fachbereich D unverändert vorgesehen. In der per 16. Juni 2022 geänderten Fassung der Organisationsregelung wurde dieser Fachbereich aufgehoben. Bereits mit E-Mail vom 28. Februar 2022 hatte der Amtsleiter zuhanden der Geschäftsleitung des Amts E mitgeteilt, dass entschieden worden sei, den Fachbereich D und damit die Stelle des Beschwerdeführers per sofort aufzuheben.
3.3 Wie erwähnt, darf eine Stellenaufhebung nicht aus sachfremden Gründen erfolgen, insbesondere um die Kündigungsvorschriften zu umgehen. Vorliegend betraf die Reorganisation lediglich die Aufhebung des Fachbereichs D, welche zudem nur aus der Person des Beschwerdeführers bestand. Die Stelle wurde ersatzlos gestrichen, da die Aufgaben gemäss dem Beschwerdegegner in verschiedene andere Fachbereiche integriert worden seien. Aus den Akten geht allerdings nicht hervor, zu welchem Zeitpunkt und in welchem Umfang bereits im Vorfeld der Reorganisation solche Aufgabenübertragungen stattfanden und inwiefern tatsächlich eine geringe Auslastung des Beschwerdeführers bestand. Gestützt auf die Akten kann nicht der Schluss gezogen werden, dass die Stellenaufhebung aus objektiven betrieblichen Gründen erfolgte. Das Vorgehen des Beschwerdegegners ist in mehrfacher Hinsicht nicht nachvollziehbar:
Der Beschwerdegegner vermag nicht zu belegen, dass im November/Dezember 2021 dem Beschwerdeführer das "Career Entwicklungsangebot" ermöglicht wurde, da aus betrieblichen Gründen eine Aufhebung seiner bisherigen Stelle geplant war. Vielmehr lassen insbesondere die Äusserungen des Amtsleiters im E-Mail vom 21. Januar 2022 eindeutig erkennen, dass die subjektive Eignung bzw. ausdrücklich die Arbeitsleistung des Beschwerdeführers in Frage gestellt wurde. Die Stellenaufhebung steht damit im Zusammenhang mit der Arbeitsleistung bzw. den persönlichen Fähigkeiten des Beschwerdeführers. Objektive, nicht in der Person des Beschwerdeführers liegende Gründe für die Stellenaufhebung vermag der Beschwerdegegner hingegen nicht darzutun.
So ist es bei einer Verwaltungseinheit in der Grösse des Amts E nicht nachvollziehbar, weshalb eine einzelne Stelle innert weniger Wochen aufgehoben werden muss, und zwar noch bevor die in der Geschäftsleitung des Amtes zusammengefassten Fachbereiche – just nach Auflösung der Stelle des Beschwerdeführers – einer externen Evaluation unterzogen wurden. Auch wurde wie aufgezeigt noch Ende Januar 2022 eine geänderte Fassung der Organisationsregelung per Mitte Februar 2022 verabschiedet. Die angeblich bereits nicht mehr von der Stelle des Beschwerdeführers wahrgenommenen Aufgaben wurden dabei aber nicht anderen Fachbereichen zugewiesen. Nicht zu überzeugen vermag dabei das Vorbringen des Beschwerdegegners, dass nach dem im betreffenden Zeitpunkt geltenden § 15 der Organisationsverordnung der Direktion F der Amtsleiter für den Erlass des Organisationsreglements zuständig sei. Die Organisationsregelung ist auf eine gewisse Dauer ausgelegt und Verschiebungen von Aufgaben innerhalb bestehender Fachbereiche erfordern vernünftigerweise den Einbezug der Fachbereichsleitungen. Das Vorgehen des Amtsleiters widerspricht denn auch den Grundsätzen einer effizienten und sparsamen Verwaltungsführung, wurde doch der Beschwerdeführer für die gesamte Dauer der sechsmonatigen Kündigungsfrist freigestellt.
Schliesslich wäre der Beschwerdegegner verpflichtet gewesen, nach anderen zumutbaren Stellen beim Kanton Ausschau zu halten und diese – falls vorhanden – dem Beschwerdeführer anzubieten. Ernsthafte Bemühungen hierfür sind nicht dokumentiert. Dem Beschwerdeführer wurde einzig eine Stelle als Verwaltungsassistent in der Abteilung G angeboten. Diese Stelle in der Lohnklasse 13 war dem Beschwerdeführer aufgrund seiner Ausbildung und bisherigen Funktion (Fachbereichsleiter in der Lohnklasse 22) offenkundig unzumutbar; ein solches Stellenangebot mit einem derart tieferen Anspruchsprofil ist schikanös. In dieses Bild passt auch, dass eine im Herbst 2022 vom Beschwerdegegner ausgeschriebene Stelle mit Ausnahme der Verantwortungen als Fachbereichsleiter und Mitglied der Geschäftsleitung des Amts E den Aufgaben des Beschwerdeführers entsprach, was selbst das Personalamt in seinem Mitbericht im Rekursverfahren nicht in Abrede stellte.
3.4 Nach dem Gesagten fehlt ein sachlicher Kündigungsgrund. Der Beschwerdegegner vermag nicht darzutun, dass die Stellenaufhebung aus organisatorischen bzw. betrieblichen Gründen erfolgte. Die Akten lassen im Gegenteil einzig den Schluss zu, dass die Reorganisation bzw. die Aufhebung der Stelle des Beschwerdeführers nur vorgeschoben wurde, um die Kündigungsschutzvorschriften zu umgehen.
4.
4.1 Erweist sich die Kündigung als missbräuchlich oder sachlich nicht gerechtfertigt und wird die entlassene Person nicht wieder eingestellt, ist ihr eine Entschädigung auszurichten, welche sich nach den Bestimmungen des Obligationenrechts über die missbräuchliche Kündigung richtet (§ 18 Abs. 3 Satz 1 PG). Nach Art. 336a Abs. 2 OR wird die Entschädigung unter Würdigung aller Umstände des Einzelfalls festgesetzt, darf aber den Betrag nicht übersteigen, welcher dem Lohn der arbeitnehmenden Person für sechs Monate entspricht. Diese Bestimmung dient sowohl der Bestrafung als auch der Wiedergutmachung und ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ein mit der Konventionalstrafe vergleichbares Rechtsinstitut eigener Art (BGE 123 III 391 E. 3c).
Im Rahmen der Festsetzung der Entschädigungshöhe sind sowohl die pönale Komponente als auch die Wiedergutmachungsfunktion der Entschädigung zu berücksichtigen. Im Hinblick auf Erstere sind die Schwere der Verfehlung des Arbeitgebers und die Schwere des Eingriffs in die Persönlichkeit der Arbeitnehmenden zu berücksichtigen. Das Verschulden bemisst sich dabei insbesondere nach dem Anlass der Kündigung, allfälligem Mitverschulden der Arbeitnehmenden, dem Vorgehen bei der Kündigung und der Art des Arbeitsverhältnisses. Im Hinblick auf die Wiedergutmachungsfunktion sind sodann die wirtschaftlichen Auswirkungen der Kündigung für die Arbeitnehmenden zu berücksichtigen, namentlich deren Alter, berufliche Stellung, soziale Situation, die Schwierigkeiten einer Wiedereingliederung in das Arbeitsleben, die konjunkturelle Lage auf dem Arbeitsmarkt und die Dauer des Arbeitsverhältnisses (vgl. zum Ganzen statt vieler VGr, 22. August 2018, VB.2018.00330, E. 3.4 mit Hinweisen).
Der Beschwerdeführer war im Kündigungszeitpunkt 53-jährig. Die Kündigung leidet wie aufgezeigt an einem schweren Mangel. In einer solchen Konstellation wird die Entschädigung in der verwaltungsgerichtlichen Praxis regelmässig im oberen Bereich der bis zu sechs Monatslöhne betragenden Entschädigungshöhe festgelegt. Aufgrund der dargelegten Umstände ist die Entschädigung in der Höhe von sechs Monatslöhnen festzulegen. Massgebend ist der zuletzt bezogene Bruttomonatslohn. Auf dieser Entschädigung sind keine Sozialversicherungsbeiträge zu entrichten (VGr, 18. März 2009, PB.2008.00041, E. 5).
4.2 Mit Blick auf den Beginn der Zinspflicht ist schliesslich Folgendes anzumerken: Der Schuldner einer öffentlich-rechtlichen Forderung schuldet ab dem Datum der Mahnung Verzugszins von 5 % (§ 29a Abs. 2 Satz 2 VRG). Die Mahnung ist eine an den Schuldner gerichtete Erklärung des Gläubigers, die klar zum Ausdruck bringt, dass er die geschuldete Leistung ohne Säumnis verlangt (BGE 143 II 37 E. 5.2.2).
Der Beschwerdeführer verlangt Verzugszins seit dem 25. Februar 2022. Eine Entschädigungsforderung hat der Beschwerdeführer indes erstmals mit dem Rekurs vom 19. April 2023 gestellt. Der Beginn des Zinslaufs ist demnach auf den 19. April 2023 festzulegen.
5.
Die Beschwerde ist gutzuheissen. Der angefochtene Rekursentscheid der Vorinstanz vom 6. Februar 2024 ist aufzuheben und der Beschwerdegegner ist zu verpflichten, dem Beschwerdeführer eine Entschädigung in der Höhe von sechs Monatslöhnen zuzüglich 5 % Verzugszins seit dem 19. April 2023 zu entrichten.
6.
Weil der Streitwert mehr als Fr. 30'000.- beträgt, ist das Verfahren kostenpflichtig (§ 65a Abs. 3 VRG). Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Zudem hat der Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung von insgesamt Fr. 8'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).
7.
Da der Streitwert mehr als Fr. 15'000.- beträgt, ist als Rechtsmittel auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu verweisen (Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Rekursentscheid der Direktion F vom 6. Februar 2024 wird aufgehoben. Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer im Sinn der Erwägung eine Entschädigung in der Höhe von sechs Monatslöhnen zuzüglich 5 % Verzugszins seit dem 19. April 2023 zu entrichten.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 120.-- Zustellkosten,
Fr. 5'620.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung von Fr. 8'000.- zu bezahlen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) die Direktion F.