Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2024.00099
Verfügung
des Einzelrichters
vom 10. Mai 2024
Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Amt für Mobilität, Personenbeförderung,
Beschwerdegegner,
und
Zoo Zürich AG, vertreten durch RA C und/oder RA D,
Mitbeteiligte,
betreffend Bewilligung für Besuchertransporte (aufschiebende Wirkung),
hat sich ergeben:
I.
Mit Verfügung vom 8. Dezember 2009 erteilte die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich der Zoo Zürich AG für den Zeitraum vom 1. Januar 2009 bis zum 31. Dezember 2013 unter Auflagen eine Bewilligung "für den regelmässigen P & R Shuttle für Zoobesucher auf der Strecke […] Haltestelle Dolder; öffentlicher Parkplatz Dolder, Höhe Adlisbergstrasse 35 (Driving Range) [bis] Haltestelle Zoo; Zoo Haupteingang, Zürichbergstrasse 221". Diese Bewilligung wurde in der Folge vom Amt für Verkehr (seit dem 1. Oktober 2021: Amt für Mobilität) mit Verfügungen vom 11. Dezember 2013, 18. Januar 2019 sowie 20. November 2023 um jeweils fünf Jahre, zuletzt mithin bis 31. Dezember 2028, verlängert.
II.
Gegen die letztgenannte Bewilligungsverlängerung rekurrierte A unterm 28. Dezember 2023 an die Volkswirtschaftsdirektion und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei die Nichtigkeit der Verfügung vom 20. November 2023 festzustellen, eventualiter sei diese aufzuheben. Mit (Zwischen-)Verfügung vom 29. Januar 2024 entzog die Volkswirtschaftsdirektion dem Rekurs auf ein entsprechendes Ersuchen der Zoo Zürich AG hin die aufschiebende Wirkung.
III.
Dagegen liess A am 19. Februar 2024 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sowie in Aufhebung der Verfügung vom 29. Januar 2024 sei die aufschiebende Wirkung des Rekurses wiederherzustellen. Das Amt für Mobilität verzichtete am
Der Einzelrichter erwägt:
1.
1.1 Die vorliegend angefochtene Verfügung, mit welcher das Gesuch der Mitbeteiligten um Entzug der aufschiebenden Wirkung des Rekurses gutgeheissen wurde, stellt einen typischen Zwischenentscheid dar (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19a N. 31). Bei Zwischenentscheiden folgt der Rechtsweg demjenigen der Hauptsache (§ 44 Abs. 3 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2] e contrario; Regina Kiener, Kommentar VRG, § 44 N. 33 und § 25 N. 48). Hier geht es in der Hauptsache um die Beurteilung der Rechtmässigkeit einer kantonalen Bewilligung für die Personenbeförderung gestützt auf Art. 7 Abs. 2 des Personenbeförderungsgesetzes vom 20. März 2009 (PBG, SR 745.1) in Verbindung mit Art. 7 lit. d und 30a ff. der Verordnung vom 4. November 2009 über die Personenbeförderung (VPB, SR 745.11). Dafür ist das Verwaltungsgericht nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG als zweite kantonale Rechtsmittelinstanz zuständig.
1.2 Zum Entscheid berufen ist der Einzelrichter, weil sich die Beschwerde – wie sich sogleich zeigen wird (E. 2) – als offensichtlich unzulässig im Sinn des § 38b Abs. 1 lit. a VRG erweist.
2.
2.1 Gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 1 VRG können Entscheide, die das Verfahren abschliessen, mit Beschwerde angefochten werden (sogenannte Endentscheide; Kiener, § 41 N. 29; Bertschi, § 19a N. 13 ff.). Die Anfechtbarkeit von Teil-, Vor- und Zwischenentscheiden richtet sich demgegenüber gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG sinngemäss nach Art. 91–93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110).
Selbständig eröffnete Zwischenentscheide, welche – wie der hier infrage stehende – weder die Zuständigkeit noch den Ausstand betreffen, sind nach § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG sowie Art. 93 Abs. 1 BGG nur anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Diese Voraussetzungen werden im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nur sinngemäss angewendet, was namentlich erlaubt, zugunsten der Anfechtbarkeit von der restriktiven Praxis des Bundesgerichts abzuweichen (vgl. VGr, 28. Februar 2013, VB.2012.00558, E. 1.2; Bertschi, § 19a N. 58). Ob die Voraussetzungen zur ausnahmsweisen Zulässigkeit der Anfechtung eines Zwischenentscheids gegeben sind, ist grundsätzlich von Amtes wegen abzuklären; soweit sie aber nicht ins Auge springen, sind sie zu substanziieren, wobei an die Substanziierungslast im kantonalen Verfahren keine überspannten Anforderungen zu stellen sind (Bertschi, § 19a N. 47 und 54). Ein nicht wiedergutzumachender Nachteil muss ein gewisses Gewicht aufweisen und grundsätzlich rechtlicher Natur sein. Das setzt voraus, dass er sich auch mit einem späteren günstigen Endentscheid (sei es im kantonalen Verfahren, sei es in einem anschliessenden Verfahren vor Bundesgericht) nicht oder nicht gänzlich beseitigen lässt (statt vieler VGr, 24. Januar 2024, VB.2024.00027, E. 2.1 mit zahlreichen Hinweisen).
2.2 Der Beschwerdeführer macht einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil im Sinn des Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG geltend und bringt insoweit vor, die in der Hauptsache umstrittene Bewilligung des Shuttlebus-Betriebes ermögliche es den Besucherinnen und Besuchern des Zoos, den Parkplatz bei der Dolder-Eisbahn zu nutzen und somit überhaupt erst mit dem Auto anzureisen. Dadurch erhöhe sich der Verkehr entlang der E-Strasse, an welcher er wohnhaft sei, in Richtung des Parkplatzes massiv, was sehr häufig zu Stausituationen auf der E-Strasse führe. Der umstrittene Personentransport zwischen dem Parkplatz bei der Dolder-Eisbahn und dem Haupteingang des Zoos mehrmals täglich mit mehreren Bussen führe zu einer weiteren massiven Erhöhung des Verkehrsaufkommens an der E-Strasse. Er (der Beschwerdeführer) bleibe deshalb aufgrund des angefochtenen Zwischenentscheids auch während des Rekursverfahrens den negativen Auswirkungen der Shuttlebusse und des dadurch generierten Zusatzverkehrs ausgesetzt, welcher Nachteil auch im Fall einer Gutheissung seines Rekurses nicht mehr wiedergutgemacht werden könne.
2.3 Die hier umstrittene Anordnung bzw. der Entzug der aufschiebenden Wirkung des Rekurses führt vorliegend dazu, dass die Mitbeteiligte von der am 20. November 2023 per 1. Januar 2024 erneuerten Bewilligung der Besuchertransporte zwischen den Haltestellen Dolder und Zoo bzw. zwischen Adlisbergstrasse 35 und Zürichbergstrasse 221 bereits während des Rekursverfahrens Gebrauch machen darf. Gemäss den in den Vorakten ersichtlichen Angaben der Mitbeteiligten wird von der Personentransportbewilligung an Tagen mit hoher Besucherfrequenz Gebrauch gemacht; die Parkplätze rund um den Zoo reichen dann nicht aus, weshalb die mit dem Auto anreisenden Besucherinnen und Besucher zum Parkplatz Dolder gewiesen und von dort mit einem Shuttlebus zum Zooeingang gefahren werden. Der Shuttlebus-Betrieb wurde im Jahr 2019 an 77 von 365 Öffnungstagen, im Jahr 2020 an 87 von 271 Öffnungstagen, im Jahr 2021 an 121 von 306 Öffnungstagen sowie im Jahr 2022 an 103 von 365 Öffnungstagen eingesetzt. Zwischen Januar und Mai 2023 verkehrten die Shuttlebusse an 40 von 151 Öffnungstagen. Die Besuchertransporte wurden im 15-Minuten-Takt jeweils ab 10.15 Uhr, teilweise auch erst ab 11.30 Uhr, und bis 18.30 Uhr oder 17.30 Uhr durchgeführt. Jährlich wurden zwischen 68'000 Personen (2019) und 106'000 Personen (2021) befördert. Während die Anzahl der Betriebstage vor der Covid-19-Pandemie aufgrund verschiedener Anstrengungen zur Förderung der Anreise mittels öffentlicher Verkehrsmittel rückläufig war, reisten die Besuchenden während der Pandemie wieder vermehrt mit dem Auto an, weshalb auch der Shuttlebus-Betrieb vermehrt eingesetzt wurde. Inzwischen sinkt die Anzahl der Betriebstage wieder.
Die mit dem vorläufigen Shuttlebus-Betrieb selbst verbundenen Immissionen oder Unannehmlichkeiten für Anwohnerinnen und Anwohner wie den Beschwerdeführer sind nicht als derart intensiv einzustufen, dass darin ein nicht wiedergutzumachender Nachteil im Sinn des Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG in Verbindung mit § 41 Abs. 3 sowie § 19a Abs. 2 VRG erblickt werden könnte.
Der Beschwerdeführer scheint sich denn auch von einer Aussetzung des Shuttlebus-Betriebes (jedenfalls) für die Dauer des Rekursverfahrens vornehmlich einen Rückgang des motorisierten Individualverkehrs an Tagen zu erhoffen, an welchen der Zoo stark besucht ist. Es scheint indes äusserst fraglich, ob dieses weitere Verkehrsaufkommen einen genügend engen Sachzusammenhang zur hier interessierenden prozessleitenden Massnahme aufweist, sodass damit verbundene Nachteile vorliegend als solche im Sinn des Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG angerufen werden könnten. Wie es sich damit verhält, kann jedoch offenbleiben: Der Shuttlebus-Betrieb steht den mit dem eigenen Fahrzeug anreisenden Besucherinnen und Besuchern des Zoos seit 2009 – mithin seit 15 Jahren – an Tagen mit hohem Publikumsandrang bzw. im Fall einer Weiterweisung vom Zoo- auf den Dolder-Parkplatz zur Verfügung. Es ist deshalb davon auszugehen, dass ein Grossteil dieser Besucherinnen und Besucher Kenntnis von der in der Hauptsache umstrittenen Beförderungsmöglichkeit hat. Wie die Mitbeteiligte im Rekursverfahren zu Recht vorbrachte, kann ein kurzfristiger Abbruch des Shuttlebus-Betriebes entgegen dem Beschwerdeführer nicht ordnungsgemäss bzw. ausreichend wirkungsvoll kommuniziert werden. Es kann schon deshalb nicht angenommen werden, dass kurzfristig wesentlich mehr Besucherinnen und Besucher für die Anreise zum Zoo die öffentlichen Verkehrsmittel benützen würden. Vielmehr muss damit gerechnet werden, dass die mit dem eigenen Fahrzeug anreisenden Gäste bei einer Überlastung des Zoo-Parkplatzes und einer für sie überraschenden Einstellung des Shuttlebus-Betriebes vermehrt nach möglichst nahe am Zoo gelegenen Parkiermöglichkeiten suchen würden. Eine Aussetzung des Shuttlebus-Betriebes für die Dauer des Rekursverfahrens dürfte somit entgegen dem Beschwerdeführer nicht eine Reduktion des motorisierten Individualverkehrs und der damit verbundenen Belastungen für die Anwohnerinnen und Anwohner, sondern vielmehr eine Verschlechterung der Verkehrssituation bewirken.
2.4 Ein nicht wiedergutzumachender Nachteil im Sinn des Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG in Verbindung mit §§ 41 Abs. 3 sowie 19a Abs. 2 VRG liegt nach dem Gesagten nicht vor. Eine direkte Anfechtung des Zwischenentscheids aus prozessökonomischen Gründen bzw. gestützt auf §§ 41 Abs. 3 sowie 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG fällt – wie der Beschwerdeführer zutreffend anführt – vorliegend ausser Betracht.
3.
Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
4.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Dieser ist zudem zu verpflichten, der Mitbeteiligten für das verwaltungsgerichtliche Verfahren eine angemessene Parteientschädigung zu entrichten (§ 17 Abs. 2 VRG).
5.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:
Da die vorinstanzliche Verfügung einen Zwischenentscheid darstellt, ist die vorliegende ihrerseits ein solcher (Bertschi, § 19a N. 32; VGr, 2. September 2015, VB.2015.00438, E. 8). Das Bundesgericht lässt sich daher im Sinn des Art. 93 BGG nur anrufen, wenn ein nicht wiedergutzumachender Nachteil drohte oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen könnte und so ein bedeutender Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde.
Demgemäss verfügt der Einzelrichter:
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 205.-- Zustellkosten,
Fr. 1'205.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Der Beschwerdeführer wird verpflichtet, der Mitbeteiligten für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu bezahlen.
Gegen diese Verfügung kann im Sinn der Erwägung 5 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) die Mitbeteiligte;
c) die Volkswirtschaftsdirektion.