Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2024.00083
VB.2024.00097
Urteil
der 4. Kammer
vom 16. Mai 2024
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiber Dumenig Stiffler.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer
(VB.2024.00083),
und
B,
C,
D,
Beschwerdeführer
(VB.2024.00097),
gegen
Gemeinderat Zumikon,
vertreten durch RA E,
Beschwerdegegner
(VB.2024.00083 und VB.2024.00097),
betreffend Urnenabstimmung vom 19. November 2023 über die Erneuerung des Dorfplatzes (Vorlage Nr. 1),
hat sich ergeben:
I.
Der Gemeinderat Zumikon unterbreitete den Stimmberechtigten der Gemeinde Zumikon am 19. November 2023 zwei Vorlagen zur Abstimmung. Die erste Vorlage beinhaltete einen Verpflichtungskredit in der Höhe von Fr. 6'760'000.- für die Erneuerung des Dorfplatzes und damit verbunden die Zustimmung zur Auflösung des Pachtvertrags mit der Zentrumscafé Zumikon AG, für die eine Entschädigung von Fr. 1'039'461.- fällig werde, sowie zur anschliessenden Liquidation der Zentrumscafé Zumikon AG, deren einzige Aktionärin die Gemeinde Zumikon sei. Die zweite Vorlage beinhaltete einen Verpflichtungskredit von Fr. 13'372'000.- für die Erneuerung und Sanierung der Parkgarage Dorfplatz.
II.
A. Noch vor dem Abstimmungstermin gelangten A und B am 13. November 2023 mit Stimmrechtsrekurs an den Bezirksrat Meilen und beantragten, die Urnenabstimmung vom 19. November 2023 sei "abzusetzen", eventualiter sei festzustellen, dass es für die Auflösung des Pachtvertrags eines Verpflichtungskredits bedürfe. Den Antrag auf Absage der Urnenabstimmung wies die Bezirksratspräsidentin mit Verfügung vom 16. November 2023 ab.
Die Stimmberechtigten der Gemeinde Zumikon nahmen die erste Vorlage mit 1517 Ja-Stimmen gegen 374 Nein-Stimmen (Ja-Stimmen-Anteil: 80,2 %) und die zweite Vorlage mit 1734 Ja-Stimmen gegen 163 Nein-Stimmen (Ja-Stimmen-Anteil: 91,4 %) an. In der Folge zogen A und B den Stimmrechtsrekurs hinsichtlich der zweiten Vorlage zurück.
B. Am 29. November 2023 erhoben C, D, F sowie erneut B gemeinsam Rekurs beim Bezirksrat Meilen und beantragten, die Abstimmung über die erste Vorlage sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass es für Auflösung des Pachtvertrags mit der Zentrumscafé Zumikon AG eines Verpflichtungskredits bedürfe.
C. Mit Beschluss vom 31. Januar 2024 vereinigte der Bezirksrat Meilen beide Verfahren und wies die Stimmrechtsrekurse ab, soweit er sie nicht als durch Rückzug erledigt abschrieb.
III.
A. A führte am 12. Februar 2024 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, der Rekursentscheid sowie die Abstimmung vom 19. November 2023 über die erste Vorlage seien aufzuheben, eventualiter sei die Abstimmung vom 19. November 2023 insofern aufzuheben, als damit die Auflösung des Pachtvertrags mit der Zentrumscafé Zumikon AG beschlossen worden sei. Das Verwaltungsgericht eröffnete daraufhin das Geschäft VB.2024.00083.
Der Bezirksrat Meilen verzichtete am 15. Februar 2024 auf Vernehmlassung. Der Gemeinderat Zumikon beantragte am 19. Februar 2024, unter Entschädigungsfolge sei auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventualiter sei diese abzuweisen; zudem ersuchte er um Entzug der aufschiebenden Wirkung. A nahm hierzu am 26. Februar 2024 Stellung. Mit Verfügung vom 29. Februar 2024 wies der Vorsitzende das Gesuch um Entzug der aufschiebenden Wirkung ab. Der Gemeinderat Zumikon äusserte sich am 11. März 2024 erneut.
B. B, C und D erhoben am 19. Februar 2024 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragten, der Rekursentscheid, die Abstimmung vom 19. November 2023 über die erste Vorlage sowie ein Beschluss des Gemeinderats Zumikon vom 20. November 2023 betreffend Kündigung des Pachtvertrags seien aufzuheben, eventualiter sei die Abstimmung vom 19. November 2023 insofern aufzuheben, als damit die Auflösung des Pachtvertrags mit der Zentrumscafé Zumikon AG beschlossen worden sei. Zudem sei das Verfahren mit dem Geschäft VB.2024.00083 zu vereinigen. Das Verwaltungsgericht eröffnete daraufhin das Geschäft VB.2024.00097.
Der Bezirksrat Meilen verzichtete am 26. Februar 2024 auf Vernehmlassung. Der Gemeinderat Zumikon beantragte am 27. Februar 2024, unter Entschädigungsfolge sei die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei; zudem ersuchte er um Entzug der aufschiebenden Wirkung. Dieses Gesuch wies der Vorsitzende mit Verfügung vom 29. Februar 2024 ab. Mit weiteren Stellungnahmen von B, C und D vom 11. und 26. März sowie 22. April 2024 und des Gemeinderats Zumikon vom 19. März und 12. April 2024 wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht kann Verfahren vereinigen, wenn mehrere Begehren den gleichen Sachverhalt betreffen und dieselben Rechtsfragen aufwerfen (§ 71 VRG in Verbindung mit Art. 125 lit. c der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 [SR 272]). Hier haben beide Stimmrechtsbeschwerden die gleiche Abstimmung zum Gegenstand, weshalb die Verfahren zu vereinigen sind.
2.
2.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats betreffend eine kommunale Abstimmung bzw. betreffend einen Stimmrechtsrekurs gegen eine Anordnung des Gemeindevorstands nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
2.2 Soweit der Beschwerdegegner geltend macht, auf die Beschwerde im Verfahren VB.2024.00083 lasse sich nicht eintreten, weil der Beschwerdeführer seine Anträge unzulässig erweitert habe, lässt sich dem nicht folgen. Der damalige Rekurrent 2 hatte schon im Rekursverfahren im Eventualstandpunkt sinngemäss die Aufhebung der Abstimmung verlangt, was im Übrigen praxisgemäss ohnehin als im vor der Abstimmung eingereichten Antrag auf Absage der Abstimmung mitenthalten gilt.
Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerden einzutreten.
3.
Die Vorinstanz liess offen, ob der am 29. November 2023 erhobene Rekurs rechtzeitig war. Wie sich sogleich zeigt, kann dies auch vor Verwaltungsgericht offenbleiben, weil die Beschwerden ohnehin abzuweisen sind.
4.
4.1 Streitgegenstand bildet im Wesentlichen die Frage, ob der Beschwerdegegner für die mit der Kündigung des Pachtvertrags verbundene Entschädigung ausdrücklich einen Verpflichtungskredit hätte beantragen müssen.
Die Abstimmungsfrage lautete – soweit hier interessierend – wie folgt:
"Wollen Sie für die Erneuerung des Dorfplatzes einen Verpflichtungskredit von CHF 6'760'000.00 genehmigen und der Auflösung des Pachtvertrags und der anschliessenden Liquidation der nicht mehr benötigten Zentrumscafé Zumikon AG zustimmen?
Mit der Zustimmung zur Vorlage wird davon Kenntnis genommen,
[…]
b) dass mit der Kündigung des Pachtvertrags mit der Zentrumscafé Zumikon AG (ZCZ AG) seitens Gemeinde formal eine Entschädigung in Höhe von CHF 1'039'461.00 fällig wird.
c) dass mit der Liquidation der ZCZ AG das ausstehende Darlehen von CHF 850'000.00 an die Gemeinde rückvergütet wird,
d) dass die Gemeinde aus der Liquidation der ZCZ AG ca. CHF 465'000.00 erhält.
[…]"
4.2 Nach § 103 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) gelten Ausgaben als gebunden, wenn die Gemeinde durch einen Rechtssatz, durch einen Entscheid eines Gerichts oder einer Aufsichtsbehörde oder durch einen früheren Beschluss der zuständigen Organe oder Behörden zu ihrer Vornahme verpflichtet ist und ihr sachlich, zeitlich und örtlich kein erheblicher Entscheidungsspielraum bleibt. Diese Regelung entspricht im Wesentlichen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu gebundenen Ausgaben (vgl. BGE 141 I 130 E. 4.1; VGr, 7. Dezember 2023, VB.2023.00564, E. 4.3).
Vorliegend hat der den Stimmberechtigten unterbreitete Beschluss zur vorzeitigen Auflösung des Pachtvertrags zur Folge, dass die Gemeinde der Pächterin eine – vertraglich festgelegte – Entschädigung leisten muss. Mit der Zustimmung durch die Stimmberechtigten zur Kündigung des Pachtvertrags wird diese Entschädigungszahlung zu einer gebundenen Ausgabe, denn der Gemeinde bleibt diesbezüglich kein erheblicher Spielraum mehr. Dass über die Höhe der Entschädigung allenfalls ein Verhandlungsspielraum besteht, ändert daran nichts, weil die Höhe der Entschädigung im Streitfall nicht im Belieben der Gemeinde steht, sondern bei fehlender Einigung gerichtlich geklärt würde (was hier indes kaum relevant sein dürfte, weil die Gemeinde Alleinaktionärin der Pächterin ist).
Weil demnach bei Zustimmung zur Kündigung des Pachtvertrags kein relevanter Spielraum hinsichtlich der Entschädigungszahlung mehr bleibt, war den Stimmberechtigten die damit verbundene Ausgabe nicht als Verpflichtungskredit zu unterbreiten.
4.3 Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer waren die Kosten für die vorzeitige Kündigung des Pachtvertrags auch nicht in den Verpflichtungskredit für die Erneuerung des Dorfplatzes einzurechnen. Zwar besteht insofern ein Zusammenhang, als die geplante Erneuerung des Dorfplatzes die Kündigung des Pachtvertrags notwendig macht. Das führt aber nicht dazu, dass die vertragliche Verpflichtung zur Bezahlung einer Entschädigung für die vorzeitige Kündigung des Pachtverhältnisses als Investitionsausgabe für die Erneuerung des Dorfplatzes zu betrachten wäre. Das fragliche Grundstück ist denn auch bereits Teil des Verwaltungsvermögens der Gemeinde Zumikon. Insofern unterscheidet sich die vorliegende Konstellation auch von derjenigen, die dem von den Beschwerdeführern angerufenen Urteil VB.2017.00266 vom 20. Dezember 2017 zugrunde lag, wo die Übertragung eines Grundstücks vom Finanz- ins Verwaltungsvermögen in den Verpflichtungskredit einzurechnen war.
4.4 Dass die Stimmberechtigten beim Beschluss über die Auflösung des Pachtvertrags nicht hinreichend Kenntnis von der voraussichtlichen Höhe der Entschädigungszahlung gehabt hätten, machen die Beschwerdeführer sodann zu Recht nicht geltend: Bereits aus dem erweiterten Antrag des Gemeinderats war die konkrete Höhe der Entschädigungszahlung ersichtlich. Zudem wurden die mit der Vertragsauflösung und der Liquidation der Pächterin verbundenen Geldflüsse im Beleuchtenden Bericht (Seiten 10 f.) transparent dargestellt.
4.5 Demnach erweisen sich die Stimmrechtsbeschwerden gegen die Abstimmung vom 19. November 2023 als unbegründet. Der mitangefochtene Beschluss des Gemeindevorstands vom 20. November 2023 vollzieht dieses Abstimmungsergebnis – unter ausdrücklichem Vorbehalt eines das Abstimmungsergebnis ändernden Rechtsmittelverfahrens – und verletzt das Stimmrecht der Beschwerdeführer nach dem Gesagten ebenfalls nicht.
5.
5.1 In Stimmrechtssachen werden in der Regel keine Verfahrenskosten erhoben (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG), weshalb die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen sind.
5.2 Praxisgemäss steht dem obsiegenden Gemeinwesen in der Regel keine Parteientschädigung zu (VGr, 28. Oktober 2021, VB.2021.00569, E. 7.2, und 22. Juli 2021, VB.2021.00382. E. 8.3), weshalb das entsprechende Begehren des Beschwerdegegners abzuweisen ist.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Verfahren VB.2024.00083 und VB.2024.00097 werden vereinigt.
Die Beschwerden werden abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 340.-- Zustellkosten,
Fr. 4'340.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) den Bezirksrat Meilen.