Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2024.00005
Urteil
der 3. Kammer
vom 20. Dezember 2024
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
KESB Winterthur-Andelfingen,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Hausverbot und Kontaktverbot,
hat sich ergeben:
I.
Mit Schreiben vom 16. September 2022 untersagte die Präsidentin der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde (KESB) Winterthur-Andelfingen A "eine weitere Kontaktaufnahme per Telefon, per E-Mail oder persönlich (Hausverbot)". Für den Fall, dass A dieser "Verfügung" nicht Folge leiste, würde Anzeige erstattet.
II.
Mit Eingabe vom 4. Mai 2023 ersuchte A den Bezirksrat Winterthur um Aufhebung des Kontakt- und des Hausverbots und um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung. Der Bezirksrat eröffnete ein Rekursverfahren und führte den Schriftenwechsel durch. Am 15. November 2023 liess die KESB Winterthur-Andelfingen dem Bezirksrat das an A adressierte Schreiben ihrer Präsidentin vom 15. November 2023 zukommen, womit diese das am 16. September 2022 erteilte "Hausverbot" aufgehoben hatte. Auf telefonische Nachfrage vom 24. November 2023 hin teilte die Präsidentin der KESB Winterthur-Andelfingen dem Bezirksrat mit, die Aufhebung des "Hausverbots" umfasse nicht auch die Aufhebung des "Kontaktverbots". Mit Beschluss vom 15. Dezember 2023 wies der Bezirksrat den Rekurs ab, soweit er darauf eintrat. Verfahrenskosten erhob er keine. Das Gesuch von A um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung schrieb er als gegenstandslos geworden ab.
III.
In der Folge gelangte A mit Beschwerde vom 15. Dezember 2023 an das Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss die Aufhebung des Beschlusses des Bezirksrats vom 15. Dezember 2023. Daneben ersuchte er um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung. Weder die KESB Winterthur-Andelfingen noch der Bezirksrat liessen sich zur Beschwerde vernehmen, letzterer reichte jedoch die Rekursakten ein (Eingang am 16. Januar 2024). Mit Eingabe vom 18. Oktober 2024 ersuchte A um Akteneinsicht "in sämtliche Unterlagen, welche mich & meine Kinder betreffen". Mit Schreiben vom 21. Oktober 2024 liess das Verwaltungsgericht A wissen, dass sich sämtliche ihn betreffenden Akten im vorliegenden Beschwerdeverfahren befänden und nach telefonischer Vereinbarung auf dem Verwaltungsgericht eingesehen werden könnten. A liess sich daraufhin nicht mehr vernehmen.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2 Da die Präsidentin der Beschwerdegegnerin das Hausverbot während des Rekursverfahrens aufhob (vorn II.), ist der Streitgegenstand auf das dem Beschwerdeführer auferlegte und weiterhin geltende Kontaktverbot beschränkt.
1.3 Der Beschwerdeführer behauptet mit Beschwerde, das Verwaltungsgericht sei "mittlerweile eine Firma"; es habe vorab dazu Stellung zu nehmen, ob es als solche "noch immer richten" könne. Dieses Vorbringen gehört ins Reich der haltlosen Verschwörungstheorie über einen angeblich privatisierten Staat und entbehrt jeglicher Grundlage. Die Entscheidkompetenz bzw. sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich unmittelbar aus dem kantonalen Verfahrensrecht (vgl. vorn E. 1.1), das auf einer verfassungsmässigen Grundlage beruht. Weiterer Erörterungen hierzu bedarf es vernünftigerweise nicht (zu einem ähnlichen Vorbringen vgl. BGr, 3. August 2022, 2C_624/2022, E. 2.2).
1.4 Weiter macht der Beschwerdeführer – in pauschaler Weise – geltend, der Bezirksrat und die Beschwerdegegnerin seien "befangen" und würden sich "nahe stehen"; der Bezirksrat habe den "Amtsmissbrauch" der Beschwerdegegnerin gedeckt. Sinngemäss scheint er damit geltend zu machen, "der Bezirksrat" hätte in den Ausstand treten müssen und über den Rekurs nicht entscheiden dürfen (vgl. § 5a VRG). Hierzu ist zunächst festzuhalten, dass sich Ausstandsbegehren nur gegen ein oder mehrere Mitglieder einer Behörde, nicht aber gegen eine Behörde als solche richten können (BGE 137 V 210 E. 1.3.3; VGr, 27. Oktober 2022, VB.2022.00456, E. 4.2; Regina Kiener in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 5a N. 8). Sodann ist der Bezirksrat tatsächlich zwar zugleich erste Beschwerdeinstanz gegen KESB-Entscheide (mit Ausnahme von Entscheiden auf dem Gebiet der fürsorgerischen Unterbringung; Art. 450 des Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 [ZGB, SR 210] in Verbindung mit § 63 des Einführungsgesetzes zum Kindes- und Erwachsenenschutzrecht vom 25. Juni 2012 [EG KESR, LS 232.3]), Aufsichtsbehörde über die Gemeinden (wenngleich nicht Fachaufsichtsbehörde über die KESB im Sinn von Art. 441 Abs. 1 ZGB in Verbindung mit § 13 EG KESR) und Rekursinstanz bei Rechtsmitteln in Gemeindesachen (§ 10 Abs. 1 des Bezirksverwaltungsgesetzes vom 10. März 1985 [BezVG, LS 173.1] und § 19b Abs. 2 lit. c VRG; vgl. auch hinten E. 3). Den Akten kann denn auch entnommen werden, dass der Bezirksrat vor dem hier angefochtenen Beschluss vom 15. Dezember 2023 auch schon als Beschwerdeinstanz gegen den Beschwerdeführer betreffende Entscheide der Beschwerdegegnerin in Kindesschutzangelegenheiten amtete. Da es sich damals aber um einen anderen als den vorliegenden Verfahrensgegenstand handelte und andere Fragen zu klären waren, gilt er (bzw. gelten seine Mitglieder) deswegen nicht als vorbefasst und damit auch nicht als befangen (Kiener, § 5a N. 25; vgl. auch VGr, 7. Juni 2018, VB.2017.00031, E. 3.3). Eine Verletzung der Ausstandsregeln liegt somit nicht vor.
1.5 Der Beschwerdeführer wirft dem Bezirksrat ferner Rechtsverzögerung vor, indem das Rekursverfahren sieben Monate gedauert habe. Eine Rechtsverzögerungsbeschwerde (§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. b VRG) zielt grundsätzlich darauf ab, die Vorinstanz zu einer beförderlichen Verfahrenserledigung anzuhalten, und muss demnach erhoben werden, solange der Entscheid der untätigen Behörde noch aussteht, ansonsten auf die Beschwerde mangels aktuellen Rechtsschutzinteresses (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG) grundsätzlich nicht einzutreten ist. Zwar kann in Ausnahmefällen auf die Voraussetzung des aktuellen Rechtsschutzinteresses verzichtet werden, namentlich dann, wenn die beschwerdeführende Partei nach erfolgtem Entscheid eine Rechtsverzögerung rügt und deren Feststellung für sie eine Genugtuung darstellt. Eine entsprechende Feststellung setzt allerdings ein ausreichend substanziiertes Feststellungsbegehren voraus (statt vieler VGr, 13. Oktober 2022, VB.2022.00457, E. 2.3; Jürg Bosshart/Martin Bertschi Kommentar VRG, § 19 N. 52). Ein solches stellte der Beschwerdeführer nicht.
1.6 Dem Verwaltungsgericht kommen keine
Aufsichtsfunktionen gegenüber Behörden und damit auch nicht gegenüber dem
Bezirksrat oder der Beschwerdegegnerin zu (statt vieler VGr, 15. Februar
2024, VB.2024.00034, E. 3.1; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 5
aufsichtsrechtliche Überprüfung des Vorgehens des Bezirksrats oder der
Beschwerdegegnerin – namentlich im Zusammenhang mit Entscheiden über die
Zuteilung der Obhut über seine Kinder oder den persönlichen Verkehr mit seinen
Kindern – durch das Verwaltungsgericht beantragen wollte, wäre auf die
Beschwerde somit mangels Zuständigkeit nicht einzutreten.
1.7 Mangels gesetzlicher Grundlage bzw. entsprechender Kompetenzen des Verwaltungsgerichts ist auf die Beschwerde sodann insofern nicht einzutreten, als der Beschwerdeführer beantragt, die Beschwerdegegnerin habe sich für die fehlende Rechtsmittelbelehrung im Schreiben bzw. in der Verfügung vom 16. September 2022 (vgl. hinten E. 2.2) zu "entschuldigen" und die Präsidentin der Beschwerdegegnerin sei "abzusetzen".
2.
2.1 Die obere Rechtsmittelinstanz hat von Amtes wegen zu prüfen, ob die Prozessvoraussetzungen bei der unteren Rechtsmittelinstanz gegeben waren (statt vieler VGr, 14. Juli 2022, VB.2022.00200, E. 2.1; Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 57). Vorliegend drängen sich einige Bemerkungen zur Rechtzeitigkeit des Rekurses des Beschwerdeführers und zur Frage auf, ob der Bezirksrat schon vor dem Beschluss vom 15. Dezember 2023 – wenn auch mittels Nichteintretensentscheid – rechtskräftig über einen Rekurs des Beschwerdeführers gegen das Haus- und Kontaktverbot entschieden hatte. Zu beidem stellte der Bezirksrat im Beschluss vom 15. Dezember 2023 unerklärlicherweise keine Erwägungen an.
2.2 Wie der Bezirksrat korrekt erwog (hinten E. 3.2), handelt es sich beim Schreiben der Beschwerdegegnerin vom 16. September 2022 um eine Anordnung bzw. Verfügung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG (zu den einzelnen Elementen des Verfügungsbegriffs siehe Martin Bertschi/Kaspar Plüss, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 19 ff.; vgl. auch Bosshart/Bertschi, § 19 N. 3). Daran ändert nichts, dass das Schreiben – anders als dies § 10 Abs. 1 VRG vorsieht – keine Rechtsmittelbelehrung enthält. So ist auch eine formell mangelhafte Verfügung – unter Vorbehalt der Nichtigkeit – eine Verfügung (Bertschi/Plüss, Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 24).
2.3 Gemäss § 22 Abs. 1 Satz 1 VRG ist der Rekurs innert 30 Tagen bei der Rekursinstanz schriftlich einzureichen. Der Fristenlauf beginnt am Tag nach der Mitteilung des angefochtenen Aktes, ohne solche am Tag nach seiner amtlichen Veröffentlichung und ohne solche am Tag nach seiner Kenntnisnahme (§ 22 Abs. 2 VRG). Nach § 11 Abs. 1 VRG wird der Tag der Eröffnung einer Frist oder der Tag der Mitteilung eines Entscheids bei der Fristberechnung nicht mitgezählt. Ist der letzte Tag einer Frist ein Samstag oder ein öffentlicher Ruhetag, so endigt sie am nächsten Werktag. Samstage und öffentliche Ruhetage im Laufe der Frist werden mitgezählt. Gemäss § 11 Abs. 2 Satz 1 VRG müssen schriftliche Eingaben spätestens am letzten Tag der Frist bei der Behörde eintreffen oder zu deren Handen der Schweizerischen Post übergeben sein.
2.4 Das Haus- und Kontaktverbot wurde am 16. September 2022 verfügt, der Rekurs datiert indes erst vom 4. Mai 2023. Auch wenn sich aus den Akten nicht ergibt, wann dem Beschwerdeführer die Verfügung vom 16. September 2024 zugestellt wurde, und dem – rechtsunkundigen, aber immerhin prozesserfahrenen – Beschwerdeführer die fehlende Rechtsmittelbelehrung grundsätzlich nicht zum Nachteil gereichen darf, erscheint es angesichts dieser langen Zeitspanne fraglich, ob der Rekurs rechtzeitig erhoben wurde (vgl. Griffel, § 22 N. 17, und Plüss, § 10 N. 52). Der Beschwerdeführer soll jedoch gemäss dem bloss auszugsweise in den Akten vorhandenen, aber publizierten Beschluss und Urteil PQ220068/220069 des Obergerichts des Kantons Zürich vom 13. April 2023 bereits im Oktober 2022 beim Bezirksrat "Beschwerde" erhoben und die Aufhebung der Verfügung vom 16. September 2024 beantragt haben. Der Bezirksrat sei darauf mit Beschluss vom 24. Oktober 2022 wegen Unzuständigkeit nicht eingetreten. Er habe dies damit begründet, dass der Beschwerdeführer die Aufhebung des Hausverbots zuerst bei der KESB verlangen müsse und sich erst gegen eine Ablehnung, die als anfechtbare Verfügung zu ergehen hätte, bei der Rechtsmittelinstanz zur Wehr setzen könne. Dabei habe der Bezirksrat offengelassen, ob er selbst oder das Statthalteramt hierfür zuständig wäre (E. I.5.).
2.5 In der Rekursschrift erwähnt der Beschwerdeführer sowohl das Urteil des Obergerichts vom 13. April 2023 als auch ein Schreiben seinerseits vom 22. Oktober 2022. Im Übrigen findet sich zu den Erwägungen des Obergerichts nichts in den Akten. Somit lässt sich aber weder die Rechtzeitigkeit des Rekurses überprüfen noch, ob der Bezirksrat in der gleichen Sache bereits entschieden hat.
3.
3.1 Die Beschwerdegegnerin begründete die Anordnung des Haus- und Kontaktverbots mit dem Verhalten des Beschwerdeführers. Dieser habe trotz mehrfacher Abmahnung weiterhin E-Mails ohne Bezug zu einem bei der KESB Winterthur-Andelfingen laufenden Verfahren betreffend seine Kinder geschrieben. Er sei mehrfach an die Fachaufsicht, an die Ombudsstelle und an den Bezirksrat gelangt, um sich über die KESB Winterthur-Andelfingen zu beschweren. Er habe sich bei der Präsidentin der KESB Winterthur-Andelfingen über Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter beschwert und gegen die Präsidentin der KESB Winterthur-Andelfingen am 5. April 2022 Strafanzeige erstattet. In seiner jüngsten E-Mail vom 12. September 2022 habe sich der Beschwerdeführer über die Vizepräsidentin des Bezirksgerichts Winterthur beklagt, im Wissen darum, dass das Bezirksgericht Winterthur und die KESB Winterthur-Andelfingen voneinander unabhängig seien und sich insbesondere nicht beaufsichtigten. Durch dieses Verhalten habe der Beschwerdeführer bei der KESB Winterthur-Andelfingen Aufwendungen in erheblichem und nicht mehr vertretbarem Umfang verursacht. Als Arbeitgeberin habe die Stadt Winterthur sicherzustellen, dass den Mitarbeitenden die nötige Zeit zur Verfügung stehe, um ihre gesetzlichen Aufgaben zu erfüllen.
3.2 Der Bezirksrat erwog im Beschluss vom 15. Dezember 2023, auch wenn das Schreiben vom 16. September 2022 keine Rechtsmittelbelehrung enthalte, sei klar, dass es sich dabei um eine behördliche Verfügung handle. Die KESB Winterthur-Andelfingen beruhe auf einem Vertrag über die Zusammenarbeit der politischen Gemeinden im Kindes- und Erwachsenenschutzkreis Winterthur-Andelfingen (Anschlussvertrag) und die Stadt Winterthur sei Sitzgemeinde der KESB Winterthur-Andelfingen (mit Verweis auf VGr, 13. September 2023, VB.2023.00234, E. 2.2.2). Die KESB sei eine selbständige Behörde, die administrativ der Stadt Winterthur (Departement Soziales) zugeordnet sei. Treffe die KESB Anordnungen ausserhalb des Bereichs des zivilrechtlichen Kindes- und Erwachsenenschutzes, handle es sich um eine Anordnung einer Gemeindebehörde. Gemäss § 19b Abs. 2 lit. c VRG sei er – der Bezirksrat – zuständig für den Entscheid über Rechtsmittel in Gemeindesachen (E. 2.1).
Weiter erwog der Bezirksrat, die Beschwerdegegnerin habe mit Schreiben vom 15. November 2023 das Hausverbot aufgehoben. Insofern fehle es dem Beschwerdeführer an einem Interesse an der Aufhebung der Verfügung vom 16. September 2022 und sei auf den Rekurs nicht einzutreten (E. 2.2).
Sodann erwog der Bezirksrat, durch das Kontaktverbot könnte der Beschwerdeführer einzig in seiner persönlichen Freiheit gemäss Art. 10 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) tangiert sein. Dieses Grundrecht garantiere neben der körperlichen und geistigen Unversehrtheit auch die Bewegungsfreiheit und das Recht, frei Beziehungen zu anderen Personen aufzubauen und zu pflegen, sowie überhaupt alle Freiheiten, die elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung darstellten. Es stelle aber keine allgemeine Handlungsfreiheit dar und schütze somit nicht jede Betätigungsmöglichkeit des Menschen. Zudem sei ein Mindestgewicht der Beeinträchtigung vorausgesetzt. Insbesondere könne aus der persönlichen Freiheit kein unbedingter Anspruch des Einzelnen, gewisse Mitarbeiter einer Behörde auf beliebige Art und Weise zu erreichen, abgeleitet werden (E. 3.2).
Dem Beschwerdeführer sei die Kontaktaufnahme per Telefon und per E-Mail verboten. Es sei ihm aber immer noch möglich, postalisch an die Beschwerdegegnerin zu gelangen. Der Kontakt zu dieser sei ihm damit nicht gänzlich verwehrt. Die Anordnung der Beschwerdegegnerin bewirke daher keinen Eingriff in den Schutzbereich der persönlichen Freiheit gemäss Art. 10 Abs. 2 BV. Der Rekurs sei daher abzuweisen (E. 3.3).
3.3 Der Begründung des Bezirksrats kann nicht entnommen werden, dass er – im Vorfeld der Auseinandersetzung mit der Frage, ob der Beschwerdeführer in seiner persönlichen Freiheit tangiert bzw. verletzt ist – die Rechtsgrundlagen des Kontaktverbots geprüft hätte. Darüber hinaus unterliess es der Bezirksrat, die von der Beschwerdegegnerin angeführten Gründe für die Anordnung des Kontaktverbots nachzuvollziehen. Die Beschwerdegegnerin erwähnte zwar verschiedene Schreiben des Beschwerdeführers, jedoch weitgehend ohne nähere Angaben zu deren Daten oder Inhalt zu machen (vorn E. 3.1). In den Akten finden sich zwar ein von der Beschwerdegegnerin erstellter "Fallverlauf" und mehrere Schreiben und E-Mails des Beschwerdeführers an die Beschwerdegegnerin, die der Beschwerdeführer zum grössten Teil selbst einreichte. Weder die Begründung der Verfügung vom 16. September 2024 noch ebendiese Schreiben, deren Anzahl überschaubar ist und die einen Zeitraum von mehreren Jahren umfassen, lassen aber die Anordnung des Kontaktverbots für sich allein als gerechtfertigt erscheinen; der Bezirksrat würdigte diese Aktenstücke nicht. In der Sache kam der Bezirksrat demnach weder seiner Begründungspflicht als Teilgehalt des Anspruchs auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV nach, noch klärte er den Sachverhalt ausreichend ab (§ 7 Abs. 1 VRG).
4.
4.1 Nach dem Gesagten (vorn E. 2.5 und E. 3.3) und aufgrund der beschränkten Kognition des Verwaltungsgerichts (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG) ist der Beschluss vom 15. Dezember 2023 aufzuheben und die Sache zur ergänzenden Sachverhaltsfeststellung – sowohl in Bezug auf die Rechtzeitigkeit des Rekurses als auch hinsichtlich der Anordnung des Kontaktverbots – und zur neuen Entscheidung an den Bezirksrat zurückzuweisen (vgl. § 64 Abs. 1 VRG). Dies führt zur teilweisen Gutheissung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten ist.
4.2 Die Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei offenem Ausgang ist in Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen zu behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch entscheiden kann (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f. mit Hinweisen; VGr, 26. Oktober 2023, VB.2022.00178, E. 6.2; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 64 N. 5). Die Kosten des Beschwerdeverfahrens wären demgemäss von der Beschwerdegegnerin zu tragen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). In Abweichung hierzu sind die Gerichtskosten vorliegend jedoch gestützt auf das Verursacherprinzip dem Bezirksrat aufzuerlegen (vgl. Plüss, § 13 N. 59). Parteientschädigungen wurden keine beantragt.
4.3 Das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung für das Beschwerdeverfahren ist demzufolge als gegenstandslos geworden abzuschreiben.
5.
Der vorliegende Rückweisungsentscheid stellt einen Zwischenentscheid dar (BGE 133 II 409 E. 1.2). Zwischenentscheide sind nach Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110) vor Bundesgericht nur dann anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Der Beschluss des Bezirksrats Winterthur vom 15. Dezember 2023 wird aufgehoben und die Sache wird im Sinn der Erwägungen zur ergänzenden Sachverhaltsfeststellung und zur neuen Entscheidung an den Bezirksrat Winterthur zurückgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 70.-- Zustellkosten,
Fr. 2'270.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Bezirksrat Winterthur auferlegt.
Das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung für das Beschwerdeverfahren wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) den Bezirksrat Winterthur.