Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2023.00735
Urteil
des Einzelrichters
vom 19. August 2024
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.
In Sachen
A AG,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Kanton Zürich,
vertreten durch das AWEL,
Beschwerdegegner,
betreffend Kosten für Radonmessungen,
hat sich ergeben:
I.
Das Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft des Kantons Zürich (AWEL) forderte die A AG mit Schreiben vom 30. April 2020 sowie 7. Juli 2020 auf, bis Ende August 2020 eine anerkannte Messfirma damit zu beauftragen, im ihr gehörenden und die Kindertagesstätte C beherbergenden Gebäude an der D-Strasse 01 in E eine Radonmessung durchzuführen. Die entsprechenden Messungen wurden zwischen Oktober 2020 und Oktober 2021 von der Firma F AG durchgeführt. Das AWEL bestätigte gegenüber der A AG mit Schreiben vom 18. Januar 2022, dass die Radonreferenzwerte in den Räumlichkeiten der Kindertagesstätte C gemäss den Messresultaten eingehalten würden und im betreffenden Gebäude keine weiteren Massnahmen erforderlich seien.
Mit Schreiben vom 24. Januar 2022 ersuchte die A AG das AWEL, die "Kosten der Untersuchung von Fr. 1'243.95 […] sowie Fr. 450.- Kosten der Verwaltung G GmbH für die gesamte Durchfüh[r]ung/Koordination der angeordneten Massnahme, total somit Fr. 1'693.95 […] zu übernehmen". Mit Verfügung vom 31. März 2022 lehnte das AWEL eine entsprechende Kostenübernahme vollumfänglich und kostenpflichtig ab (Dispositivziffer I und II).
II.
Die A AG rekurrierte dagegen – entsprechend der Rechtsmittelbelehrung in der Verfügung vom 31. März 2022 – an die Baudirektion des Kantons Zürich und beantragte, unter Entschädigungsfolge sowie in Aufhebung der Verfügung vom 31. März 2022 sei das AWEL zu verpflichten, ihr Fr. 1'693.95 zuzüglich 5 % Verzugszins seit dem 4. Februar 2022 zu bezahlen. Die Baudirektion überwies die Sache am 30. März 2023 zuständigkeitshalber an das Baurekursgericht des Kantons Zürich. Das Baurekursgericht wies den Rekurs mit Entscheid vom 10. November 2023 ab (Dispositivziffer I), auferlegte der A AG die Verfahrenskosten von total Fr. 595.- (Dispositivziffer II) und verweigerte ihr die Zusprechung einer Parteientschädigung (Dispositivziffer III).
III.
Dagegen führte die A AG am 11. Dezember 2023 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sowie in Aufhebung des Entscheids des Baurekursgerichts vom 10. November 2023 sei das AWEL zu verpflichten, ihr Fr. 1'693.95 zuzüglich 5 % Verzugszins seit dem 4. Februar 2022 zu bezahlen. Das Baurekursgericht schloss am 18. Dezember 2023 ohne weitere Bemerkungen auf Abweisung des Rechtsmittels. Die Baudirektion beantragte mit Beschwerdeantwort vom 16. Januar 2023 und unter Verweis auf einen Mitbericht des AWEL vom 22. Dezember 2023 die Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge.
Der Einzelrichter erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.1) für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
Da auch die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2 Weil der Streitwert vorliegend weniger als Fr. 20'000.- beträgt und dem Fall keine grundsätzliche Bedeutung zukommt, ist der Einzelrichter zum Entscheid berufen (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG; § 38b Abs. 2 VRG e contrario).
2.
2.1 Nach Art. 118 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV, SR 101) trifft der Bund im Rahmen seiner Zuständigkeiten Massnahmen zum Schutz der Gesundheit. Er erlässt Vorschriften über den Schutz vor ionisierenden Strahlen (Art. 118 Abs. 2 lit. c BV). Diesem Gesetzgebungsauftrag ist der Bund durch den Erlass des Strahlenschutzgesetzes vom 22. März 1991 (StSG, SR 814.50) und der Strahlenschutzverordnung vom 26. April 2017 (StSV, SR 814.501) nachgekommen. Zum Vollzug der Strahlenschutzgesetzgebung kann der Bund die Kantone beiziehen (Art. 47 Abs. 3 StSG).
2.2 Die Strahlenschutzverordnung regelt zum Schutz des Menschen und der Umwelt vor ionisierender Strahlung unter anderem den Umgang mit Radon für bestehende Expositionssituationen (Art. 1 Abs. 1 lit. c StSV). Sie sieht nebst Massnahmen zur Reduktion der Radonbelastung (Art. 166 f. StSV) auch präventive Radonschutzmassnahmen und Radonmessungen vor (Art. 163–165 StSV). Für den Vollzug von Radonschutzmassnahmen sind im hier interessierenden Bereich die Kantone zuständig (vgl. Art. 158 StSV). Sie können gemäss Art. 164 Abs. 1 StSV von der Gebäudeeigentümerin oder vom Gebäudeeigentümer verlangen, dass in Räumen, in denen sich Personen regelmässig während mehrerer Stunden pro Tag aufhalten, Radonmessungen durchgeführt werden. Die Kantone sorgen sodann dafür, dass in Schulen und Kindergärten Radonmessungen durch eine anerkannte Radonmessstelle nach vorgeschriebenen Messprotokollen durchgeführt werden (Art. 164 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 159 Abs. 1 StSV). Sie können weitere Radonmessungen durchführen (Art. 164 Abs. 3 StSV).
2.3 Das AWEL ist die kantonale Fachstelle für Radon (§ 19e Abs. 1 Satz 1 der Besonderen Bauverordnung I vom 6. Mai 1981 [BBV I, LS 700.21]). Es sorgt für die Durchführung von Radonmessungen nach Art. 164 Abs. 1–3 StSV (§ 19e Abs. 1 lit. a BBV I). Die Gebäudeeigentümer tragen die Kosten der Radonmessungen (§ 19f BBV I).
3.
3.1 Vorliegend ist zu Recht nicht umstritten, dass das AWEL die Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 164 StSV dazu verpflichten durfte, in ihrer Liegenschaft bzw. den Räumlichkeiten der Kindertagesstätte C eine Radonmessung durch eine anerkannte Messstelle durchführen zu lassen. Der Klarheit halber ist zu betonen, dass das Bundesrecht diese Pflicht den Grundeigentümerinnen und Grundeigentümern (und nicht den Kantonen) auferlegt. Die Beschwerdeführerin hatte deshalb zum einen eine entsprechende Messung und deren Durchführung zu organisieren. Zum andern hat sie die mit der Erfüllung dieser verwaltungsrechtlichen Pflicht einhergehenden Kosten, namentlich auch jene der Radonmessung durch eine anerkannte Fachstelle, zu tragen, entstehen diese Kosten doch direkt aus dem Entsprechen der Leistungspflicht und stellen sie entgegen der Beschwerdeführerin keine öffentlichen Abgaben dar (vgl. zum Begriff der öffentlichen Abgaben etwa Pierre Tschannen/Markus Müller/Markus Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Bern 2022, Rz. 1584).
3.2 Zu prüfen bleibt, ob – wie die Beschwerdeführerin geltend macht – die mit der (Organisation der) Radonmessung einhergehenden Kosten gestützt auf Art. 4 StSG oder Art. 2 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01) bzw. das in den genannten Bestimmungen verankerte Verursacherprinzip auf das Gemeinwesen bzw. den Kanton Zürich überwälzt werden können.
Art. 4 StSG ist Art. 2 USG nachgebildet und lautet identisch: Wer Massnahmen nach diesem Gesetz verursacht, trägt die Kosten dafür. Diese Normen verankern das sogenannte Verursacherprinzip. Das Verursacherprinzip ist eine Kostenzurechnungsregel und ein Instrument zur indirekten Verhaltenslenkung (Alain Griffel, Umweltrecht in a nutshell, 3. A., Zürich/St. Gallen 2023, S. 30 f.). Es bezweckt die Internalisierung externer Kosten, mithin die Überwälzung von Kosten, die bei Dritten oder der Allgemeinheit anfallen, auf ihre Verursacher, und ist damit das Gegenteil vom Gemeinlastprinzip, nach welchem allgemeine Lasten von der Allgemeinheit bzw. vom Gemeinwesen getragen und aus allgemeinen Steuermitteln finanziert werden (Griffel, S. 32). Die Rechtsprechung stellt für die Umschreibung des Verursacherbegriffs auf den polizeirechtlichen Störerbegriff ab (BGr, 25. April 2016, 1C_418/2015, E. 2.2 mit Hinweis auf BGE 139 II 106 E. 3, auch zum Folgenden). Umfasst wird davon sowohl der Verhaltensstörer, der den Schaden oder die Gefahr selbst oder durch das unter seiner Verantwortung stehende Verhalten Dritter unmittelbar verursacht hat, als auch der Zustandsstörer, der über die Sache, die den ordnungswidrigen Zustand bewirkt, rechtliche oder tatsächliche Gewalt hat.
3.3 Als Verursacher(in) im Sinn des Art. 4 StSG (oben E. 3.2) erscheint nach dem soeben Ausgeführten (E. 3.2) nicht das AWEL, welches im Rahmen seines Vollzugsauftrags auf die Erfüllung der der Beschwerdeführerin aus Art. 164 StSV erwachsenden Pflicht hinwirkte, sondern vielmehr die Beschwerdeführerin, welcher als Grundeigentümerin der streitbetroffenen Liegenschaft die rechtliche Gewalt über die potenziell belasteten Räumlichkeiten zukommt. Dass das AWEL die Beschwerdeführerin aufforderte, dort eine Radonmessung durchführen zu lassen, und somit diese präventive Massnahme veranlasste, macht es (das AWEL) entgegen der Beschwerde nicht zum Verursacher gemäss Art. 4 StSG. Die von der Beschwerdeführerin postulierte Überwälzung der Kosten für die Radonmessung auf den Beschwerdegegner (und damit auf das Gemeinwesen) stünde daher nicht im Einklang, sondern vielmehr im Widerspruch zum Verursacherprinzip nach Art. 4 StSG.
Auch die Kostenzurechnungsregel des § 19f BBV I steht nicht in Konflikt zu Art. 4 StSG oder Art. 2 USG. Sie ist, wie die Vorinstanz zutreffend erläutert hat und worauf in Anwendung von § 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG verwiesen werden kann, mithin entgegen der Beschwerde nicht bundesrechtswidrig.
4.
4.1 Die rechtskundig vertretene Beschwerdeführerin rügt wie bereits im Rekursverfahren in unsubstanziierter Weise, die Kosten der Ausgangsverfügung vom 31. März 2022 seien viel zu hoch und verletzten das Äquivalenz- sowie das Kostendeckungsprinzip. Sie setzt sich indes weder mit der (nachvollziehbaren) Begründung des Kostenentscheids in der Verfügung vom 31. März 2022 noch mit den diesbezüglichen Erwägungen der Vorinstanz auseinander. Darauf ist nicht weiter einzugehen.
4.2 Die Beschwerdeführerin erblickt schliesslich im Umstand, dass sie vom AWEL vor Erlass der Ausgangsverfügung auf deren Kostenfolge hingewiesen wurde, den Versuch einer Nötigung im strafrechtlichen Sinn, und überlässt es dem Verwaltungsgericht, "allenfalls auch noch weitere, rechtliche Schritte" einzuleiten.
Soweit die Beschwerdeführerin damit auf die Einleitung eines Strafverfahrens gegen Mitarbeitende des AWEL hinwirken wollte, mangelt es dem Verwaltungsgericht hierfür an der Zuständigkeit, zumal anhand der vorliegenden Akten kein ausreichender Tatverdacht erkennbar ist (vgl. Robert Hauser/Erhard Schweri/Viktor Lieber, GOG-Kommentar zum zürcherischen Gesetz über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010, 2. A., Zürich 2017, § 167 N. 4). Der Beschwerdeführerin ist es unbenommen, von sich aus bei den kompetenten Strafverfolgungsbehörden (Polizei, Staatsanwaltschaft) vorstellig zu werden.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
6.
6.1 Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und bleibt ihr eine Parteientschädigung verwehrt (§ 17 Abs. 2 VRG).
6.2 Nach § 17 Abs. 2 VRG kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden, namentlich wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte (lit. a) oder wenn ihre Rechtsbegehren oder die angefochtene Anordnung offensichtlich unbegründet waren (lit. b).
Gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG hat das Gemeinwesen in der Regel – und so auch hier – keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den Privaten meist über einen Wissensvorsprung verfügen (RB 2008 Nr. 18 E. 2.3.1; Kaspar Plüss in Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 17 N. 51). Weil das Begehren der Beschwerdeführerin nicht als mutwillig erscheint, rechtfertigt sich auch die Zusprechung einer Parteientschädigung gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. b VRG nicht, und bleibt (auch) dem Beschwerdegegner eine solche mithin verwehrt (vgl. Plüss, § 17 N. 60).
Demgemäss erkennt der Einzelrichter:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 70.-- Zustellkosten,
Fr. 570.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) erhoben werden. Die Beschwerde ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) das Baurekursgericht.