Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2023.00660
Urteil
der 3. Kammer
vom 18. Dezember 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
Stadt Zürich,
vertreten durch den Stadtrat,
dieser vertreten durch die Vorsteherin des Sicherheitsdepartements,
Beschwerdeführerin,
gegen
A GmbH in Liquidation,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Benutzung des öffentlichen Grundes zu Sonderzwecken,
hat sich ergeben:
I.
A. Mit Verfügungen vom 22. Dezember 2020 sowie ergänzend vom 3. Februar 2021 bewilligte die Vorsteherin des Sicherheitsdepartements der Stadt Zürich der A GmbH den Betrieb eines stationslosen Fahrzeugverleihs für insgesamt 800 E-Tretroller auf öffentlichem Grund der Stadt Zürich für das Jahr 2021 und auferlegte ihr dafür eine Benützungsgebühr von Fr. 10.- pro Fahrzeug und Monat, nebst einer Kaution von Fr. 50.- pro Fahrzeug sowie einer Kontrollgebühr von Fr. 1'500.- pro Jahr.
B. Mit Beschluss vom 31. März 2021 wies der Stadtrat von Zürich das seitens der A GmbH eingereichte Neubeurteilungsgesuch, soweit vorliegend interessierend, ab. Er verwarf dabei insbesondere die These, die infrage stehende Nutzung stelle schlichten Gemeingebrauch dar und dürfe bewilligungs-, gebühren- und kautionsfrei ausgeübt werden.
II.
Mit Verfügung vom 16. Oktober 2023 hiess das Statthalteramt des Bezirks Zürich den von deren Rechtsvertreter namens der A GmbH am 10. Mai 2021 eingereichten Rekurs gut. Das Statthalteramt kam dabei zum Ergebnis, entgegen der Meinung der Stadt Zürich stelle das Abstellen von Free-Floating-Zweirädern sehr wohl eine bestimmungsgemässe und gemeinverträgliche Nutzung öffentlichen Grundes dar, welche dementsprechend bewilligungs- und gebührenfrei ausgeübt werden könne. Die Verfahrenskosten von total Fr. 2'527.- auferlegte das Statthalteramt der Stadt Zürich (Dispositivziffer 2) und verpflichtete sie, der A GmbH eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu entrichten (Dispositivziffer 3).
III.
A. Mit Eingabe vom 6. November 2023 erhob die Stadt Zürich hiegegen Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, die Verfügung des Statthalteramts vom 16. Oktober 2023 sei unter Entschädigungsfolgen aufzuheben bzw. für nichtig zu erklären.
B. Mit Präsidialverfügung vom 8. November 2023 eröffnete das Verwaltungsgericht den Schriftenwechsel, wobei es den bisherigen Rechtsvertreter der A GmbH aufforderte, sich zu den Vertretungsverhältnissen zu äussern, nachdem diese am 13. Dezember 2022 in Konkurs gefallen und das Konkursverfahren am 20. Januar 2023 mangels Aktiven eingestellt worden war (vgl. von der Stadt eingereichter Handelsregisterauszug vom 20. Oktober 2023). Mit Eingabe vom 12. Dezember 2023 liess der Rechtsvertreter das Verwaltungsgericht wissen, auf mehrfache Aufforderung zur Instruktion der Sache seitens seiner (ehemaligen) Klientin keine Antwort erhalten zu haben, weshalb er vom Erlöschen seiner Vollmacht ausgehe. Hierauf strich das Verwaltungsgericht mit Präsidialverfügung vom 13. Dezember 2023 den (bisherigen) Rechtsvertreter aus dem Rubrum und setzte der (nunmehr nicht mehr anwaltlich vertretenen) A GmbH in Liquidation Frist zur Einreichung einer Beschwerdeantwort, ansonsten Verzicht auf Beschwerdeantwort angenommen würde. Die Präsidialverfügung konnte der A GmbH in Liquidation nicht zugestellt werden.
C. Das Statthalteramt beantragte mit Stellungnahme vom 6. Dezember 2023 die Abweisung der Beschwerde. Die Stadt Zürich replizierte am 21. Dezember 2023 und hielt an ihren Anträgen fest.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 und § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die Streitsache betrifft Gebühren in Fr. 20'000.- übersteigender Höhe (vgl. Verfügung der Beschwerdeführerin vom 3. Februar 2021), weshalb der Fall von der Kammer zu behandeln ist (§ 38 Abs. 1 und § 38b Abs. 2 VRG).
1.2 Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG ist eine Gemeinde rechtsmittellegitimiert, wenn sie die Verletzung von Garantien rügt, die ihr die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Die beschwerdeführende Stadt Zürich beruft sich in vertretbarer Weise auf eine Verletzung der ihr bei der Regelung der Benutzung des öffentlichen Grundes zustehenden Gemeindeautonomie (vgl. VGr, 26. Juni 2025, VB.2022.00346, E. 1.2; 16. Dezember 2021, VB.2020.00592, E. 1.2; 27. August 2019, VB.2019.00453, E. 1.2 und 4.2; BGE 126 I 133 E. 2). Ob die beanspruchte Autonomie dabei tatsächlich besteht und im konkreten Fall verletzt wurde, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung der Beschwerde (VGr, 30. April 2021, VB.2019.00681, E. 1.2.1 mit Hinweis auf BGE 135 I 43 E. 1.2).
1.3 Der Konkurs der Beschwerdegegnerin führt in derartigen Konstellationen nicht zum nachträglichen Entfall des Rechtsschutzinteresses der Beschwerdeführerin und damit zur Gegenstandslosigkeit des Verfahrens. Vielmehr bleibt die im Zentrum des Rechtsstreits stehende Frage, ob das von der Beschwerdegegnerin auf öffentlichem Grund (einst) betriebene Gewerbe schlichten oder gesteigerten Gemeingebrauch darstelle, zumindest dafür bedeutsam, ob der Beschwerdeführerin aus jener Tätigkeit noch Gebühren geschuldet sind bzw. bereits vereinnahmte Gebühren und/oder Kautionen von ihr einbehalten werden können (vgl. schon VGr, 16. Dezember 2021, VB.2020.00592, E. 1.3).
1.4 Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführerin moniert vorab, die Vorinstanz habe den Rekurs zu Unrecht materiell behandelt, habe es doch der Beschwerdegegnerin, nachdem sie während hängigen Rekursverfahrens in Konkurs gefallen sei, am aktuellen Rechtsschutzinteresse gefehlt. Dem kann nicht gefolgt werden: Auch wenn die Beschwerdegegnerin ihren Verleihbetrieb im Zeitpunkt des Rekursentscheids bereits eingestellt haben mag, blieben die pekuniären Folgen der städtischen Einstufung ihrer (einstigen) Tätigkeit als gesteigerten Gemeingebrauch (einstweilen) relevant für ihre Position als Gebühren- bzw. Gemeinschuldnerin. Weil für die Beurteilung des Bestands einer allfälligen Gebührenforderung der Beschwerdeführerin oder eines diesbezüglichen Rückerstattungsanspruchs der Beschwerdegegnerin die Vorfrage zu klären war, ob schlichter oder gesteigerter Gemeingebrauch vorliege, ist der Rekursentscheid, welcher dieser Frage nachgeht, insofern nicht zu beanstanden.
3.
3.1 Das Verwaltungsgericht hatte Ende 2021 über einen nahezu identischen Fall in der Stadt Zürich zu befinden, in welchem es um eine – ebenfalls in Konkurs gefallene – Anbieterin eines im Free-Floating-System, d. h. ohne fixe Standplätze auf öffentlichem Grund, betriebenen Veloverleihs ging. In jenem Fall belief sich die Zahl der auf öffentlichem Grund angebotenen E-Bikes je nach Parteistandpunkt auf 80 bzw. rund 170 E-Bikes (VGr, 16. Dezember 2021, VB.2020.00592, E. 3.1). Dabei kam das Verwaltungsgericht schon bei dieser im Verhältnis zum vorliegenden Fall deutlich kleineren Verleihflotte zum Ergebnis, die Grenze des schlichten Gemeingebrauchs werde überschritten. Insbesondere angesichts der mit stationslosen Fahrzeugverleihsystemen verbundenen Nutzungskonflikte sowie der Intensität der Nutzung des öffentlichen Raums liege gesteigerter Gemeingebrauch vor (a. a. O., E. 4). Weder die Gebühren- noch die Kautionspflicht, wie sie die Beschwerdeführerin vorsehe, erwiesen sich als rechtsverletzend (a. a. O., E. 5).
3.2 An den Erwägungen jenes Urteils, auf welche telquel verwiesen werden kann, ist vorbehaltlos festzuhalten. Wie dort unter Verweis auf die Lehre ausgeführt wurde, ist eine Nutzung öffentlicher Sachen im Gemeingebrauch namentlich dann nicht mehr gemeinverträglich, wenn eine Selbstregulierung unter den Benutzern nicht funktioniert und deshalb im Interesse einer geordneten Nutzung der Sache eine Sonderregelung bzw. die gezielte Bewirtschaftung der Sache durch das Gemeinwesen als notwendig erscheint. Bei einem Zweiradverleih mit grossen Fahrzeugflotten, welcher im Free-Floating-System betrieben wird, erscheint diese Regelungsnotwendigkeit offenkundig: Es entspricht gerade dem Wesen eines solchen stationslos betriebenen Verleihsystems, dass sich die Fahrzeuge nicht nur im Betrieb, sondern insbesondere auch bei Nichtbenützung rund um die Uhr und in grosser Zahl auf jenen öffentlichen Flächen befinden, welche von ihrer Zweckbestimmung her dem allgemeinen Fussgänger-, Velo- und Fahrverkehr offenstehen. Anders als beispielsweise Taxibetriebe oder Speditionsfirmen, welche ihr Gewerbe von privaten oder öffentlichen Standplätzen und damit von ausgeschiedenen Sonderflächen aus betreiben, vereinnahmen die Fahrzeuge im Free-Floating-System die allgemeinen Fahr-, Geh- und Verweilflächen des öffentlichen Grundes dauerhaft und beanspruchen die betreffenden Flächen im abgestellten Zustand in weit überdurchschnittlichem Umfang. Anders als bei privaten Halterinnen und Haltern von (Motor-)Fahrrädern, welche ihre Gefährte angelegentlich zwar ebenfalls auf öffentlichen Flächen abstellen, liegt bei einem auf öffentlichem Grund betriebenen kommerziellen Fahrzeugverleiher schon mit Blick auf die Grösse der Flotte eine gänzlich andere Situation vor, wobei selbstredend nicht das einzelne Fahrzeug isoliert betrachtet werden kann, sondern auf die Summe der durch den einzelnen Betrieb insgesamt beanspruchten Fläche abzustellen ist. Ferner gilt es zu beachten, dass sich die von den Kundinnen und Kunden stehengelassenen Gefährte notorisch regelmässig und in grosser Zahl an neuralgischen und verkehrssensiblen Punkten (etwa Gebiete rund um Bahnhöfe) ansammeln. Ausserdem haben die Free-Floating-Betriebe es – als verantwortliche Zustandsstörer – bislang versäumt, ein System zu entwickeln, welches das weit verbreitete verkehrsbehindernde und regelwidrige Abstellen der Fahrzeuge durch ihre Kundschaft, etwa mitten auf Trottoirs, in engen Gassen, vor Gebäudezugängen und an Haltestellen des öffentlichen Verkehrs, wirksam unterbindet. Es erscheint damit offenkundig, dass es sich bei einer solchen Nutzung typischerweise um gesteigerten Gemeingebrauch handelt, welcher erhöht regelungsbedürftig erscheint. Wie bereits im vorgenannten Urteil des Verwaltungsgerichts erwähnt, deckt sich dessen Einschätzung überdies durchaus mit jener des Bundesgerichts (vgl. BGr, 15. Mai 2018, 2C_975/2017, E. 4.2; vgl. auch BGr, 25. März 2021, 2C_230/2020, E. 4.3 am Ende). Die gegenteilige Einschätzung des Statthalteramts verfängt nicht.
3.3 Nach dem Gesagten erweist es sich als rechtsverletzend, wenn das Statthalteramt die streitige Nutzung – entgegen der auf autonomem kommunalem Recht gestützten Haltung der Beschwerdeführerin – als schlichten Gemeingebrauch einstuft und ihr damit die Erhebung von Benützungs- bzw. Kontrollgebühren sowie die Vereinnahmung der dort vorgesehenen Kautionen verwehrt. Die Beschwerde ist begründet und gutzuheissen.
4.
4.1 Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens der unterliegenden Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Aufgrund der offensichtlichen Unerhältlichkeit sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens jedoch sofort auf die Gerichtskasse zu nehmen und definitiv abzuschreiben. Eine Parteientschädigung bleibt der Beschwerdegegnerin in beiden Verfahren verwehrt (§ 17 Abs. 2 VRG).
4.2 Die obsiegende Stadt Zürich beantragt eine Parteientschädigung. Gemeinwesen steht eine solche gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG gemäss ständiger Rechtsprechung nur in Ausnahmefällen, insbesondere bei ausserordentlichen Bemühungen, zu. Die Entschädigungsberechtigung des Gemeinwesens entfällt in der Regel, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört, der Aufwand für das Rechtsmittelverfahren jenen nicht wesentlich übersteigt, den das Gemeinwesen im Rahmen des nichtstreitigen Verfahrens ohnehin erbringen musste, und die Behörden meist einen Wissensvorsprung aufweisen (zum Ganzen VGr, 10. September 2020, VB.2019.00188, E. 8.3 mit Hinweisen). Demzufolge ist ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen.
5.
Angesichts dessen, dass das über die Beschwerdegegnerin eröffnete Konkursverfahren mangels Aktiven eingestellt wurde und ihr die Präsidialverfügung vom 13. Dezember 2023 nicht zugestellt werden konnte (vorn III.B.), ist es angezeigt, der Beschwerdegegnerin das vorliegende Urteil mittels Publikation des Dispositivs im kantonalen Amtsblatt mitzuteilen (vgl. § 10 Abs. 4 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die Verfügung des Statthalteramts des Bezirks Zürich vom 16. Oktober 2023 wird aufgehoben und die Kosten des Rekursverfahrens werden der Beschwerdegegnerin auferlegt. Der Beschluss des Stadtrats von Zürich vom 31. März 2021 wird bestätigt.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'400.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 120.-- Zustellkosten,
Fr. 4'520.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt, zufolge offensichtlicher Unerhältlichkeit jedoch sofort auf die Gerichtskasse genommen und definitiv abgeschrieben.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) das Statthalteramt des Bezirks Zürich.