Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2023.00647
Urteil
der 1. Kammer
vom 29. Februar 2024
Mitwirkend: Abteilungspräsident Peter Sprenger (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiberin Viviane Eggenberger.
In Sachen
Verein A, vertreten durch RA A,
Beschwerdeführer,
gegen
Abteilung Hochbau und Planung der Gemeinde Maur,
Beschwerdegegnerin,
**betreffend Verweigerung nachträgliche Baubewilligung
(Wiederaufnahme von VB.2022.00041 und VB.2022.00058),**
hat sich ergeben:
I.
A. Am 27. November 2020 reichte der Verein A ein Gesuch um Erteilung einer nachträglichen Baubewilligung betreffend eine im Südosten eines auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01, C-Strasse 02, in der Gemeinde Maur (Ortsteil Binz) errichteten Wohnheims erstellte Terrasse ein. Diese war in Abweichung von einer mit Stammbaubewilligung vom 3. Juni 2015 statuierten Auflage, wonach neben dem Trottoir ein 0,3 m breites Bankett auszubilden sei, im Rahmen der Bauausführung stellenweise direkt an die C-Strasse gestellt worden.
Mit Verfügung vom 3. März 2021 verweigerte die Abteilung Hochbau und Planung der Gemeinde Maur dem Verein A die ersuchte nachträgliche Baubewilligung. Gleichzeitig ordnete sie die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands bzw. die Anpassung der Terrasse (Ausbildung eines entsprechenden Banketts) innert 60 Tagen ab Rechtskraft der Verfügung an.
B. Der Verein A reichte mit Eingabe vom 9. August 2021 sodann ein "Alternativgesuch zur Projektänderung Terrasse" betiteltes Gesuch ein. Gemäss diesem "Alternativgesuch" soll – unter Belassung der Terrasse in der ausgeführten bzw. bestehenden Gestalt – vor deren südlicher Ecke ein runder Poller aus Holz (Durchmesser 25 cm) platziert werden. Auf dieses Gesuch trat die Abteilung Hochbau und Planung der Gemeinde Maur am 6. September 2021 nicht ein.
II.
A. Gegen die Abweisung des Gesuchs um Erteilung einer nachträglichen Baubewilligung sowie Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands mit Verfügung vom 3. März 2021 rekurrierte der Verein A am 6. April 2021 an das Baurekursgericht des Kantons Zürich. Das Baurekursgericht wies das Rechtsmittel mit Entscheid vom 1. Dezember 2021 ab.
B. Gegen das Nichteintreten auf das Wiedererwägungsgesuch vom 9. August 2021 mit Schreiben bzw. Entscheid vom 6. September 2021 rekurrierte der Verein A am 11. Oktober 2021 an das Baurekursgericht, welches das Rechtsmittel mit Entscheid vom 15. Dezember 2021 abwies.
III.
Gegen den Rekursentscheid vom 1. Dezember 2021 erhob der Verein A am 24. Januar 2022 (verwaltungsgerichtliches Verfahren VB.2022.00041) sowie gegen denjenigen vom 15. Dezember 2021 am
Das Verwaltungsgericht wies beide Beschwerden mit Urteilen vom 22. September 2022 in den Verfahren VB.2022.00041 und VB.2022.00058 ab.
IV.
Die dagegen vom Verein A erhobenen Beschwerden hiess das Bundesgericht am 27. September 2023 gut, wobei es die angefochtenen Urteile aufhob und die Sache zur neuen Beurteilung an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich zurückwies (1C_633/2022). Das Verwaltungsgericht eröffnete in der Folge das vorliegende Verfahren und zog die vom Bundesgericht zurückerhaltenen bisherigen Akten bei.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Nachdem das Bundesgericht die Beschwerden gegen die Urteile des Verwaltungsgerichts vom 22. September 2022 gutgeheissen und die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen hat, sind die Verfahren VB.2022.00041 und VB.2022.00058 über die Verwaltungsgerichtsbeschwerden vom 24. Januar 2022 und vom 1. Februar 2022 unter der Verfahrensnummer VB.2023.00647 wiederaufzunehmen.
1.2 Im Anschluss an einen Rückweisungsentscheid des Bundesgerichts wird das kantonale Verfahren in dem Zustand wiederaufgenommen, in welchem es sich unmittelbar vor dem Erlass des aufgehobenen Entscheids befand. Für die erneute Beurteilung durch die kantonalen Instanzen sind die Erwägungen des Bundesgerichts verbindlich; zusätzliche Rechtsgründe oder Tatsachen, zu denen sich das Bundesgericht nicht geäussert hat, dürfen jedoch in Betracht gezogen werden (vgl. zum Ganzen, statt vieler: VGr, 1. Juni 2011, VB.2010.00358, E. 1.1 mit weiteren Hinweisen).
1.3 Die Urteile des Verwaltungsgerichts vom 22. September 2022 wurden vom Bundesgericht aus formellen Gründen aufgehoben und zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
2.
Mit Stammbaubewilligung vom 3. Juni 2015 war ein Gesamtprojekt auf dem Grundstück Kat.-Nr. 03 (alt), C-Strasse 02–04 in der Gemeinde Maur (Ortsteil Binz), unter Auflagen bewilligt worden. Der Beschwerdeführer plante in diesem Rahmen die Realisierung eines Wohnheims mit Werkstätte auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 (neu), C-Strasse 02 (VB.2022.00041). Als Auflage wurde dabei unter anderem statuiert: "Der Bestandteil bildende Umgebungsplan der Baugesuchseingabe gilt lediglich als Übersichtsplan. Der detaillierte Umgebungsplan [...] ist […] nachzureichen, mit Angabe: [...] - des Banketts; gegenüber dem öffentlichen Grund ist ein horizontales Bankett von mind. 0.30 m auszubilden (gilt auch bei Stützmauern, toten Einfriedungen und Terrasse A)" (a. a. O., Dispositiv-Ziff. 1.5.8, 8. Lemma [S. 15]). Diese Bewilligung erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
Mit Eingaben vom 13. April 2018 und vom 23. Mai 2019 wurde jeweils ein gemeinsamer Umgebungsplan eingereicht und um Genehmigung ersucht. Diese wurde mit Verfügungen der Abteilung Hoch- und Tiefbau vom 23. Mai 2018 respektive 9. Juli 2019 erteilt (jeweils unter Mitunterzeichnung des Ressortvorstehers; VB.2022.00041).
Im Oktober 2018 wurde eine Zwischen- und nach Abschluss der Bauarbeiten im Oktober 2019 eine Nachkontrolle durchgeführt, bei welchen unter anderem festgestellt wurde, dass die Terrasse im südöstlichen Bereich unter Auslassung des geforderten Banketts unmittelbar angrenzend an das Trottoir erstellt worden war. Daraufhin wurde der Beschwerdeführer mit Baukontrollentscheid der Abteilung Hoch- und Tiefbau vom 13. Dezember 2019 unter anderem aufgefordert, bis zum 31. Januar 2020 "[g]emäss Baubewilligung vom 3. Juni 2015" (Ziff. 1.5.8) bei der Terrasse A gegenüber dem öffentlichen Grund ein horizontales Bankett von mindestens 0,3 m auszubilden. Die Terrasse sei entsprechend anzupassen (VB.2022.00041, auch diese Verfügung blieb unangefochten). Seither sei der Beschwerdeführer mehrfach aufgefordert worden, die offenen Pendenzen zu bereinigen bzw. die erforderlichen Arbeiten auszuführen (so die Verfügung vom 3. März 2021 [VB.2022.00041]).
In der Folge reichte der Beschwerdeführer zunächst das Gesuch vom 27. November 2020 um Erteilung einer nachträglichen Baubewilligung für die Terrasse in der ausgeführten Gestalt (VB.2022.00041) sowie danach das Wiedererwägungsgesuch vom 9. August 2021 (VB.2022.00058) ein (vgl. oben Sachverhalt I.A und B).
3.
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist die Frage der Zuständigkeit der Abteilung Hochbau und Planung der Gemeinde zum Erlass der beiden Verfügungen vom 3. März 2021 (Verweigerung der ersuchten nachträglichen Baubewilligung) und vom 6. September 2021 (Nichteintreten auf das sich auf diesen ablehnenden Entscheid beziehende Wiedererwägungsgesuch vom 9. August 2021).
3.1 Klarzustellen ist zunächst, dass – anders als das Bundesgericht meint (BGr, 27. September 2023, 1C_633/2022, E. 2.3) – die Kammer im Urteil vom 22. September 2022 im Verfahren VB.2022.00058 (E. 4.2 f.) nicht zum Schluss gekommen war, dass die Abteilung Hochbau und Planung der Gemeinde zum Erlass des Entscheids vom 6. September 2021 nicht zuständig gewesen sei bzw. wäre. Die Formulierung in der Erwägung 4.3 des verwaltungsgerichtlichen Urteils, auf welche sich das Bundesgericht in diesem Zusammenhang bezieht (nämlich, folglich sei "jedenfalls nicht von einer offensichtlichen bzw. leicht erkennbaren Unzuständigkeit" der Abteilung Hochbau und Planung auszugehen), bedeutete, dass die Frage der Zuständigkeit unter dem Blickwinkel der mit der Beschwerde vom 1. Februar 2022 geltend gemachten Nichtigkeit betrachtet worden war. Dass die Abteilung Hochbau und Planung zur Fällung des Nichteintretensentscheids vom 6. September 2021 nicht zuständig gewesen wäre, war hingegen nicht die Bedeutung, welche den Erwägungen 4.2 f. des Urteils vom 22. September 2022 nach Auffassung des Verwaltungsgerichts zukam (vgl. VGr, 22. September 2022, VB.2022.00058, E. 4.1–3).
3.2 Im Folgenden wird sodann – in Nachachtung des bundesgerichtlichen Entscheids (BGr, 27. September 2023, 1C_633/2022, E. 2.3 f.) – auf die Frage der Zuständigkeit vertieft eingegangen:
3.2.1 Die in den beiden Verfahren in Frage stehenden Verfügungen (diejenige vom 3. März 2021 [VB.2022.00041] und diejenige vom 6. September 2021 [VB.2022.00058]) ergingen seitens der Abteilung Hochbau und Planung und wurden jeweils vom Vorsteher des Ressorts Hochbau sowie dem Leiter der Abteilung Hochbau und Planung unterzeichnet.
3.2.2 Der Gemeindevorstand ist nach § 48 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) die oberste Behörde der Gemeinde und zuständig für die politische Planung und Führung (Abs. 1). Er regelt (nach Abs. 2) die Organisation der Verwaltung in einem Behördenerlass (vgl. auch Art. 25 der Gemeindeordnung vom 29. November 2020 [GO Maur, Ordnungsnummer 100.10]). Gemeindevorstand und damit oberste Exekutivbehörde der Gemeinde Maur ist der Gemeinderat (vgl. § 5 Abs. 1 lit. c Ziff. 1 und Abs. 2 sowie § 48 Abs. 1 und 3 GG; Art. 3 sowie Art. 22 ff. GO Maur). Der Gemeindevorstand kann einzelnen Mitgliedern einer Behörde oder Ausschüssen aus seiner Mitte (nach §§ 44 GG) oder Gemeindeangestellten (§ 45 GG; vgl. auch Art. 23 GO Maur) Aufgaben zur selbständigen Erledigung übertragen (vgl. auch § 325 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG, LS 700.1] betreffend das Anzeigeverfahren; zur Kompetenzdelegation im Allgemeinen vgl. Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019, S. 427 ff.). Die Aufgaben und Entscheidungsbefugnisse (sowie gegebenenfalls die genaue Ausgestaltung, Mitgliederzahl und Zusammensetzung) werden durch den Gemeindevorstand in einem Behördenerlass ausgestaltet (§ 45 Abs. 2 GG, § 50 Abs. 2 GG [gegebenenfalls analog]; vgl. Art. 23 und Art. 25 GO Maur).
Gemäss Art. 29 Abs. 2 Satz 2 des gestützt auf Art. 25 GO Maur erlassenen Organisationsreglements des Gemeinderats vom 4. April 2022 ([OrgR Maur, Ordnungsnummer 100.20] vgl. Art. 1 OrgR Maur) wird bezüglich der Aufgaben, Kompetenzen, Verantwortung und Zusammensetzung der Ausschüsse auf die entsprechenden Beschlüsse des Gemeinderates und Pflichtenhefte verwiesen. Das vom Gemeinderat festgesetzte Pflichtenheft Bauausschuss (Ordnungsnummer 106.50) weist einen (separaten) Anhang ("Übersicht über die Aufgaben und Kompetenzen"; Ordnungsnummer 106.51) auf, der eine detaillierte, wenn auch nicht vollkommen lückenlose Kompetenzzuweisung in Bausachen enthält:
Der Bauausschuss entscheidet über Baugesuche im ordentlichen Verfahren (vgl. vorliegend die Stammbaubewilligung vom 3. Juni 2015 [VB.2022.00041]). Die Leitung der Abteilung Hochbau und Planung ihrerseits ist für den Entscheid über Baugesuche im Anzeigeverfahren zuständig (so auch der Beschwerdeführer in VB.2022.00041 PBG sowie § 13 ff. der Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997 [LS 700.6]), ebenso für "alle Bewilligungen der Auflagenerfüllung", mit Ausnahme lediglich des Farb- und Materialkonzepts sowie der Bewilligung von Umgebungsplänen (die Zuständigkeit für diese zwei Geschäfte wie auch für Ersatzvornahmen im Bereich Hochbau liegt beim Ressortvorstand Hochbau). Die Leitung der Abteilung Hochbau und Planung ist des Weiteren zuständig für den Entscheid in weitgehend allen übrigen baurechtlichen Belangen, so etwa für die Baufreigabe, Baueinstellungsverfügungen, Baukontrollen, die Aufforderung zur Einreichung eines Baugesuchs, Mutationsbewilligungen und Schlussabnahmen im Bereich Hochbau. Punktuell kommt schliesslich Dritten eine Zuständigkeit zu.
In Ermangelung einer ausdrücklichen Regelung betreffend die vorliegend in Frage stehenden Konstellationen (nachträgliche Baubewilligung sowie Wiedererwägungsgesuch) im Anhang zum Pflichtenheft ist unter Bezugnahme auf die bestehende Regelung die zum Entscheid zuständige Behörde zu ermitteln.
3.2.3 Das Bauvorhaben als solches war mit – korrekt – durch den Bauausschuss erteilter Stammbaubewilligung vom 3. Juni 2015 bewilligt worden (einschliesslich Statuierung der Auflage betreffend Bankett). Darüber hinaus war auch ein am 20. Juli 2018 beim Bauausschuss eingegangenes Gesuch um Absehen von bzw. (sinngemäss) Wiedererwägung der betreffenden Auflage Dispositiv-Ziff. 1.5.8 der Stammbaubewilligung von diesem mit Beschluss vom 15. August 2018 abgewiesen worden (VB.2022.00041 vgl. hierzu VGr, VB.2022.00041, 22. September 2022, E. 3.2.1 Abs. 4). Mit Gesuch vom 27. November 2020 ersuchte die Bauherrschaft um Erteilung einer nachträglichen Baubewilligung für die ausgeführte, entgegen der (auch ihrerseits unangefochten gebliebenen) Stammbaubewilligung vom 3. Juni 2015 ohne Bankett erstellte Terrasse, weil sie selbst dieses Bankett – entgegen der Auffassung des Bauausschusses – nach wie vor nicht für notwendig erachtete (VB.2022.00041). Hierbei handelte es sich nicht um ein Vorhaben, welches mit Blick auf seine Bedeutung und das Dargelegte in die Zuständigkeit des Bauausschusses gefallen wäre. Vielmehr handelte es sich offenkundig um ein Vorhaben untergeordneter Bedeutung, wie sie Gegenstand des Anzeigeverfahrens sind, für welche gemäss der kommunalen Zuständigkeitsregelung, wie dargelegt, die Leitung der Abteilung Hochbau und Planung zuständig ist. Auf ein dem Anzeigeverfahren zugängliches Bagatellprojekt kann geschlossen werden, wenn sich dessen räumliche Ausdehnung bescheiden ausnimmt, eine Änderung wenig auffällt und Auswirkungen auf die Umwelt kaum wahrnehmbar sind (Fritzsche et al., S. 409; Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, S. 104 f.). Ergänzungen und Änderungen eines bewilligten Projekts dürfen ebenfalls im Anzeigeverfahren ergehen, wenn sie untergeordneter Natur sind (Fritzsche et al., S. 412). Um ein solches Bagatellprojekt handelte es sich bei der in Frage stehenden Abänderung der Terrasse.
Die Zuständigkeit für den Entscheid über die ersuchte nachträgliche Bewilligung der punktuell bewilligungswidrig erstellten Terrasse gemäss Gesuch vom 27. November 2020 bzw. die Verfügung vom 3. März 2021 lag damit bei der Leitung der Abteilung Hochbau und Planung.
Der Beschwerdeführer hatte in der Beschwerde im Verfahren VB.2022.00041 dafürgehalten (ferner auch VB.2022.00058), die Verfügung vom 3. März 2021 habe einen Widerruf der Genehmigung des (ersten) Umgebungsplans (datiert 18. August 2017/revidiert 6. April 2018, eingereicht am 13. April 2018) mit Verfügung vom 23. Mai 2018 dargestellt, welcher Plan kein Bankett vorgesehen habe, sondern das Erstellen der Terrasse direkt an der Strasse. Für den Widerruf einer erteilten Bewilligung wäre jedoch der Bauausschuss zuständig gewesen. Diese Argumentation verfängt nicht: Bei der Verfügung vom 3. März 2021 ging es nicht um einen Widerruf einer erteilten Bewilligung; Gegenstand des Verfahrens war vielmehr die Frage der Bewilligungsfähigkeit – auf das Gesuch des Beschwerdeführers vom 27. November 2020 hin – der von diesem eigenmächtig (punktuell) bewilligungswidrig erstellten Terrasse. Die Haltung der Gemeinde bezüglich der Terrasse und des auszubildenden Banketts war sodann auch in der Sache stets dieselbe (gewesen): Sie war in ihren Verfügungen in grundsätzlich konsistenter Weise von der Notwendigkeit eines solchen Banketts ausgegangen. Die Genehmigung des (ersten) Umgebungsplans mit Verfügung vom 23. Mai 2018 war offensichtlich, insoweit dort – entgegen dem in der rechtskräftigen Stammbaubewilligung Statuierten – tatsächlich kein Bankett vorgesehen war, versehentlich erfolgt (vgl. hierzu ausführlich VB.2022.00041, 22. September 2022, E. 3.2.1 f., auch zum Folgenden). Der Beschwerdeführer hatte gestützt hierauf nicht davon ausgehen können, dass ohne jede Erklärung bzw. Erläuterung plötzlich etwas Gegenteiliges bewilligt worden sein sollte. Wie aus den Akten hervorgeht, war er hiervon denn auch nicht ausgegangen (vgl. auch oben 3.2.3 Abs. 1 am Anfang und namentlich das dort erwähnte Gesuch an den Bauausschuss vom 20. Juli 2018 [VB.2022.00041). Um einen Widerruf ging es bei der Verfügung vom 3. März 2021 mithin von vornherein nicht.
3.2.4 Dieselbe Zuständigkeit gilt sodann für den Entscheid über das Wiedererwägungsgesuch vom 9. August 2021 (VB.2022.00058): Ein Wiedererwägungsgesuch richtet sich an die erstinstanzlich verfügende Behörde, bei welcher die Befugnis zur Wiedererwägung liegt. Da, wie dargelegt, die Leitung der Abteilung Hochbau und Planung für die Beurteilung des Gesuchs um Erteilung der nachträglichen Baubewilligung bzw. den Entscheid hierüber zuständig war, lag auch die Zuständigkeit für den Entscheid über das sich hierauf beziehende Wiedererwägungsgesuch bei ihr. Auch mit Blick auf die Bedeutsamkeit des Projekts – bei welchem es, wie erwähnt, lediglich darum ging, die punktuell bewilligungswidrig erstellte und auch nachträglich nicht bewilligte Terrasse mit einem Holzpoller zu ergänzen – stand im Übrigen höchstens ein solches von untergeordneter Bedeutung in Frage (vgl. in diesem Zusammenhang VGr, VB.2022.00058, 22. September 2022, E. 5.2.2).
3.3 Die Leitung der Abteilung Hochbau und Planung war somit für den Erlass beider Verfügungen zuständig.
Die entsprechenden Rügen des Beschwerdeführers erweisen sich als unbegründet.
4.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihm bei diesem Ausgang nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Der Entschädigungsantrag der Gemeinde ist abzuweisen, da die Prozessführung keinen besonderen Aufwand verursachte und das Gemeinwesen in der vorliegenden Konstellation in der Regel ohnehin keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung hat (vgl. Kaspar Plüss, in Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014, § 17 Abs. 51 ff.).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Verfahren VB.2022.00041 und VB.2022.00058 werden als Verfahren VB.2023.00647 wiederaufgenommen.
Die Beschwerden werden abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 215.-- Zustellkosten,
Fr. 2'715.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) das Baurekursgericht.