Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2023.00610
Urteil
der 4. Kammer
vom 25. April 2024
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber Michael Spring.
In Sachen
Prof. Dr. A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Universität Zürich, vertreten durch Universität Zürich, Rechtsdienst,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Verteilung personeller und finanzieller Ressourcen,
hat sich ergeben:
I.
A ist seit 2009 ordentlicher Professor für … am Institut C der Wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät der Universität Zürich.
Das Direktorium des Instituts C beschloss am 2. September 2021, dass innerhalb des Instituts ab dem Jahr 2022 jeder neue Anstellungsvertrag für akademisches und administratives Personal der Genehmigung durch den Institutsdirektor bedarf, und am 1. Oktober 2021, dass die dem Departement zustehenden kantonalen Finanzmittel ab dem Jahr 2022 auf Institutsebene zusammengefasst ("to pool") und die den Fakultätsmitgliedern zustehenden Betriebsmittel jährlich durch das Direktorium festgelegt werden.
Weil er damit nicht einverstanden war, ersuchte A die Universität Zürich sinngemäss darum, diese Beschlüsse aufzuheben bzw. sicherzustellen, dass ihm weiterhin ein Betriebsmittelkredit über Fr. 30'000.- und Personalressourcen im Umfang von 250 Stellenprozenten zustehen. Mit Beschluss vom 16. Dezember 2021 wies die Universitätsleitung diese Begehren ab.
II.
Einen hiergegen erhobenen Rekurs wies die Rekurskommission der Zürcher Hochschulen mit Beschluss vom 31. August 2023 ab, soweit sie darauf eintrat.
III.
A erhob am 10. Oktober 2023 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge seien der Rekursentscheid und der Beschluss vom 16. Dezember 2021 aufzuheben und die Universität Zürich bzw. das Institut C sei anzuweisen, "den Eingriff durch das neue Pooling-System des Instituts C in die Ressourcen des Beschwerdeführers, namentlich in den Betriebskredit von CHF 30'000.00 pro Jahr sowie in die Personalressourcen von 250%, zu unterlassen und die bereits vorgenommenen Eingriffe zu beseitigen". Die Rekurskommission der Zürcher Hochschulen mit Vernehmlassung vom 23. Oktober 2023 und die Universität Zürich mit Beschwerdeantwort vom 16. November 2023 schlossen je auf Abweisung der Beschwerde. Mit weiteren Stellungnahmen von A vom 8. Januar, 1. und 23. Februar 2024 und der Universität Zürich vom 18. Januar und 23. Februar 2024 hielten die Parteien an ihren jeweiligen Anträgen fest. Mit Eingabe vom 10. April 2024 reichte A unaufgefordert weitere Unterlagen ein.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Rekurskommission der Zürcher Hochschulen betreffend Anordnungen der Universität Zürich nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) in Verbindung mit § 46 des Universitätsgesetzes vom 15. März 1998 (LS 415.11) zuständig.
Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Das Verwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob die Prozessvoraussetzungen bei der Vorinstanz gegeben waren (VGr, 14. März 2024, VB.2024.00025, E. 2.1 – 29. Februar 2024, VB.2023.00600, E. 2.1 – 30. November 2023, VB.2022.00759, E. 2.1).
2.2 Gemäss § 19 Abs. 1 lit. a VRG steht der Rekurs offen gegen Anordnungen, das heisst hoheitliche, individuell-konkrete (oder generell-konkrete) Akte, die ein Rechtsverhältnis verbindlich und erzwingbar regeln und sich auf öffentliches Recht stützen (ausführlich hierzu Martin Bertschi/Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 13 ff.).
Nach Rechtsprechung und Lehre haben im öffentlichen Personalrecht nur jene Dispositionen Verfügungscharakter, welche Rechte und Pflichten im Grundverhältnis betreffen, das heisst die private Rechtsstellung der Angestellten berühren. Organisatorische Massnahmen und Dienstbefehle, die nur das Betriebsverhältnis betreffen, also die Tätigkeit der betroffenen Person in deren Eigenschaft als Organ der Verwaltung, haben demgegenüber keinen Verfügungscharakter und sind entsprechend nicht anfechtbar (Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 12; VGr, 3. Februar 2022, VB.2021.00374, E. 2.2 – 28. Oktober 2021, VB.2021.00417, E. 5.3 – 6. März 2013, VB.2013.00037, E. 2.3.2 Abs. 2 [nicht publiziert]).
2.3 Streitgegenstand bilden vorliegend Beschlüsse, die Auswirkungen auf die finanzielle und personelle Ausstattung des Lehrstuhls des Beschwerdeführers haben können. Dem Beschwerdeführer persönlich zustehende Ansprüche sind davon nicht betroffen, sondern einzig die Rahmenbedingungen seiner beruflichen Tätigkeit. Die (behauptete) Situation des Beschwerdeführers ist vergleichbar mit derjenigen von Abteilungsleitenden der kantonalen Verwaltung, deren Personal- und Ressourcenetat durch die übergeordnete Instanz gekürzt wird. Die Beschlüsse greifen damit nicht in Rechte und Pflichten des Beschwerdeführers als Angestellter der Beschwerdegegnerin ein, sondern betreffen ihn einzig in seiner Tätigkeit als Professor. Mithin haben die Beschlüsse nur Auswirkungen auf das Betriebsverhältnis. Dass die finanzielle und personelle Ausstattung des Lehrstuhls Gegenstand der Gespräche im Rahmen der Berufung des Beschwerdeführers war, führt nicht dazu, dass eine Änderung dieser Rahmenbedingungen den Beschwerdeführer in seiner privaten Rechtsstellung beträfe. Die fraglichen Beschlüsse betreffen denn auch nur die Organisation des Instituts C, indem damit die Zuständigkeiten für finanzielle und personelle Belange beim Direktorium des Instituts zentralisiert werden. Bei den Beschlüssen des Instituts C handelt es sich demnach um organisatorische Massnahmen, die nicht anfechtbar sind.
In diesem Sinn kann das Begehren des Beschwerdeführers an die Universitätsleitung nur aufsichtsrechtlicher Natur gewesen sein und handelt es sich auch beim Beschluss der Universitätsleitung um eine nicht anfechtbare (aufsichtsrechtliche) organisatorische Massnahme.
2.4 Weil es demnach schon an einem zulässigen Anfechtungsobjekt fehlte, hätte die Vorinstanz auf den Rekurs (vollständig) nicht eintreten dürfen. Das führt zur Abweisung der Beschwerde im Sinn der Erwägungen (vgl. Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 8).
3.
Gemäss § 65a Abs. 3 VRG ist das Beschwerdeverfahren in personalrechtlichen Angelegenheiten mit einem Streitwert bis Fr. 30'000.- grundsätzlich unentgeltlich. Fehlt ein Streitwert, werden praxisgemäss Kosten erhoben, wenn es sich um eine Streitigkeit von grosser Tragweite handelt (Plüss, § 65a N. 29 f.; vgl. VGr, 22. Juli 2021, VB.2020.00607, E. 5, und 9. Januar 2019, VB.2018.00458, E. 5.1). Die vorliegende Streitigkeit hat keinen Streitwert und ist auch nicht von grosser Tragweite. Die Gerichtskosten sind deshalb auf die Gerichtskasse zu nehmen.
Ausgangsgemäss ist dem Beschwerdeführer keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
4.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:
Gegen Entscheide auf dem Gebiet der öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur zulässig, wenn es sich um eine vermögensrechtliche Angelegenheit handelt (Art. 83 lit. g e contrario BGG). Vermögensrechtlicher Natur sind Streitigkeiten dann, wenn mit ihnen vordringlich wirtschaftliche Interessen verfolgt werden (Thomas Häberli, Basler Kommentar, 2018, Art. 83 BGG N. 171).
Soweit eine vermögensrechtliche Angelegenheit bejaht wird, steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zudem nur offen, wenn der Streitwert mindestens Fr. 15'000.- beträgt oder sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 85 Abs. 1 lit. b und Abs. 2 BGG).
Andernfalls steht nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 145.-- Zustellkosten,
Fr. 2'145.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
Mitteilung an:
a) die Parteien, an die Beschwerdegegnerin unter Beilage von act. 19 f.;
b) die Rekurskommission der Zürcher Hochschulen.