Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2023.00605
Urteil
der 4. Kammer
vom 11. Juli 2024
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiber Dumenig Stiffler.
In Sachen
A,Einzelunternehmen B, vertreten durch Dr. RA C,
Beschwerdeführer,
gegen
Kanton Zürich,
vertreten durch die Finanzdirektion des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Covid-19-Härtefallprogramm: 2., 3. und 4. Zuteilungsrunde,
hat sich ergeben:
I.
A. A ist Inhaber des Einzelunternehmens B mit Sitz in D. Dieses wurde 2009 gegründet und hat die Beratung in allen finanziellen Belangen zum Zweck.
B. Am 18. Februar 2021 ersuchte A die Finanzdirektion des Kantons Zürich im Rahmen der 2. Zuteilungsrunde des Covid-19-Härtefallprogramms um einen nicht rückzahlbaren Beitrag für sein Einzelunternehmen von Fr. 86'528.-. Mit Verfügung vom 18. März 2021 wies die Finanzdirektion das Gesuch mangels Einreichung von unterschriebenen Erfolgsrechnungen und Umsatzbelegen für die letzten zwölf Monate ab.
C. Am 27. April 2021 beantragte A für sein Einzelunternehmen im Rahmen der 3. Zuteilungsrunde des Covid-19-Härtefallprogramms erneut einen nicht rückzahlbaren Beitrag im Umfang von Fr. 86'528.-. Dieses Gesuch wies die Finanzdirektion mit Verfügung vom 17. Juni 2021 ab, weil der tatsächliche Umsatz 2020 nicht den Belegen entspreche, der Umsatzrückgang 2020 unter 40 % liege und es an einem Zusammenhang zwischen dem Umsatzrückgang und den behördlich angeordneten Covid-19-Massnahmen fehle.
D. Am 3. September 2021 ersuchte A die Finanzdirektion im Rahmen der 4. Zuteilungsrunde um einen nicht rückzahlbaren Beitrag von Fr. 129'793.- für sein Einzelunternehmen. Dieses Gesuch wies die Finanzdirektion mit Verfügung vom 7. Oktober 2021 ab, weil der Umsatzrückgang keinen Zusammenhang mit den behördlich angeordneten Covid-19-Massnahmen habe.
E. Die am 7. April 2021 (2. Zuteilungsrunde), 29. Juni 2021 (3. Zuteilungsrunde) und 2. November 2021 (4. Zuteilungsrunde) gegen die entsprechenden Verfügungen erhobenen Rekurse von A vereinigte der Regierungsrat mit Beschluss vom 12. Januar 2022, hiess sie teilweise gut und wies die Sache an die Finanzdirektion zur neuen Verfügung zurück.
F. Auf eine am 16. Februar 2022 gegen diesen Beschluss erhobene Beschwerde von A trat das Verwaltungsgericht mit Verfügung vom 16. Mai 2022 nicht ein (Verfahren VB.2022.00089).
G. Am 5. Juli 2022 verfügte die Finanzdirektion erneut, dass A in der 2., 3. und 4. Zuteilungsrunde des Covid-19-Härtefallprogramms keine Beiträge gewährt werden, und begründete dies damit, dass eine Gewährung von Beiträgen bei A zu einer Überentschädigung führte.
II.
Hiergegen rekurrierte A am 21. Juli 2022 an den Regierungsrat. Dieser wies den Rekurs mit Beschluss vom 30. August 2023 ab.
III.
Am 5. Oktober 2023 erhob A Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss des Regierungsrats vom 30. August 2023 aufzuheben und ihm im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms (2., 3., und 4. Zuteilungsrunde) ein nicht rückzahlbarer Beitrag in der Höhe von Fr. 129'793.- zuzüglich Zins von 5 % seit dem 7. Oktober 2021 zuzusprechen.
Die Staatskanzlei beantragte mit Vernehmlassung vom 27. Oktober 2023 namens des Regierungsrats die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Finanzdirektion erstattete am 10. November 2023 eine Beschwerdeantwort und beantragte Nichteintreten auf die Beschwerde, eventualiter deren Abweisung. A mit Stellungnahme vom 24. November 2023 und die Finanzdirektion mit Stellungnahme vom 8. Dezember 2023 hielten an ihren Anträgen fest.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von Beschwerden gegen Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen der Finanzdirektion betreffend Beiträge im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Der Beschwerdeführer rügt vorweg eine Verletzung der Aktenführungspflicht als Teilgehalt des rechtlichen Gehörs durch den Beschwerdegegner. Anlässlich der Neubeurteilung der Härtefallgesuche des Beschwerdeführers nach dem Rückweisungsentscheid des Regierungsrats vom 12. Januar 2022 sei zwischen dem 17. Februar 2022 und dem 11. Juli 2022 E-Mail-Verkehr zwischen der Finanzdirektion und dem Beschwerdeführer erfolgt. Diesen habe die Finanzdirektion nicht zu den Akten genommen und erst mit der Beschwerdeantwort vor Verwaltungsgericht eingereicht. Damit seien diese relevanten Aktenstücke dem Regierungsrat nicht vorgelegen, als dieser am 30. August 2023 über den Rekurs des Beschwerdeführers befand.
2.2 Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst unter anderem das Recht der Privaten, in einem von einer Verwaltungs- oder Justizbehörde geführten Verfahren mit ihrem Begehren angehört zu werden, Einblick in die Akten zu erhalten und zu den für die Entscheidung wesentlichen Punkten Stellung nehmen zu können (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich etc. 2020, N. 1002). Dementsprechend garantiert § 8 Abs. 1 VRG Personen, die durch eine Anordnung berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben, ein Recht auf Akteneinsicht im laufenden Verfahren. Die Aktenführungspflicht von Verwaltung und Behörden bildet das Gegenstück zum Akteneinsichtsrecht, indem die Wahrnehmung des Akteneinsichtsrechts durch die betroffene Person sie voraussetzt (BGE 138 V 218 E. 8.1.2 mit Hinweisen). Die Behörden sind deshalb verpflichtet, alle entscheidrelevanten Vorgänge in den Akten festzuhalten und die entscheidrelevanten Dokumente im betreffenden Dossier abzulegen (VGr, 5. Januar 2022, VB.2021.00644, E. 6.1; Alain Griffel in: ders. [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 8 N. 5 und § 26a N. 7).
2.3 Die Finanzdirektion räumt ein, dass sie den erwähnten E-Mail-Verkehr versehentlich nicht in den Akten abgelegt habe. Sie macht jedoch geltend, dass es sich hierbei nicht um fallrelevante Inhalte handle und insofern höchstens eine leichte Verletzung des rechtlichen Gehörs des Beschwerdeführers vorliege. Dem ist zuzustimmen. Es handelt sich bei den E-Mails ausschliesslich um Aktenstücke, die auch im Besitz des Beschwerdeführers sind. Soweit die Aktenführungspflicht also zum Zweck hat, das Akteneinsichtsrecht des Beschwerdeführers zu ermöglichen, wurde letztere vorliegend nicht beeinträchtigt.
Sodann ist den vorinstanzlichen Akten ein E-Mail-Verlauf zu entnehmen, in welchem zahlreiche der von der Finanzdirektion vor Verwaltungsgericht vermeintlich erstmals eingereichten E-Mails enthalten sind. So waren die E-Mails des Beschwerdeführers vom 21. Februar 2022, 3. März 2022, 4. März 2022 und 2. Juni 2022 der Vorinstanz bekannt. Bei den nicht in den vorinstanzlichen Akten liegenden E-Mails vom 9. Juni 2022, 10. Juni 2022, 13. Juni 2022, 8. Juli 2022 und 11. Juli 2022 handelt es sich nur um Sachstandsanfragen respektive Korrespondenz zum Verfahrensgang und der Vollständigkeit der Unterlagen, womit ihnen vorliegend keine Relevanz zukommt. Ebenfalls nicht in den vorinstanzlichen Akten enthalten war das E-Mail des Beschwerdeführers vom 2. März 2022, in welchem er auf Anfrage der Finanzdirektion seine Ansichten bezüglich der Abgrenzung von Privat- und Geschäftsaufwand darlegte (mit anderer Schriftfarbe direkt in das vorherige E-Mail der Finanzdirektion hineingeschrieben). Diese Erläuterungen des Beschwerdeführers flossen aber in die Ausgangsverfügung des Beschwerdegegners ein. Dieser verfügte in Kenntnis und unter Berücksichtigung der Ansicht des Beschwerdeführers abweichend hiervon und schied zahlreiche vom Beschwerdeführer als geschäftsmässig begründete Aufwände geltend gemachte Kostenpositionen als Privataufwände aus. Soweit der Beschwerdeführer mit dieser Einschätzung nicht einverstanden war, hätte er sich im Rekurs erneut spezifisch zu den einzelnen Aufwandspositionen äussern können. Dass die Vorinstanz, welche selbst die Ausscheidung von gewissen Privataufwänden noch einmal einlässlich begründete, keine Kenntnis vom E-Mail des Beschwerdeführers vom 2. März 2022 hatte, fällt vor diesem Hintergrund nicht ins Gewicht.
3.
3.1 Nach Art. 12 Abs. 1 des Covid-19-Gesetzes vom 25. September 2020 (Covid-19-Gesetz, SR 818.102, in der ab dem 19. Dezember 2020 geltenden Fassung [AS 2020 5821, vgl. unten E. 4.2]) kann der Bund auf Antrag eines oder mehrerer Kantone Härtefallmassnahmen dieser Kantone unterstützen für Einzelunternehmen, Personengesellschaften oder juristische Personen mit Sitz in der Schweiz (Unternehmen), die vor dem 1. Oktober 2020 gegründet worden sind oder ihre Geschäftstätigkeit aufgenommen haben und am 1. Oktober 2020 ihren Sitz im jeweiligen Kanton hatten und die aufgrund der Natur ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit von den Folgen von Covid-19 besonders betroffen sind und einen Härtefall darstellen, insbesondere Unternehmen in der Wertschöpfungskette der Eventbranche, Schausteller, Dienstleister der Reisebranche, Gastronomie- und Hotelleriebetriebe sowie touristische Betriebe. Dabei liegt ein Härtefall vor, wenn der Jahresumsatz des betroffenen Unternehmens unter 60 % des mehrjährigen Durchschnitts liegt (Art. 12 Abs. 1bis Covid-19-Gesetz). Art. 12 Abs. 2bis Covid-19-Gesetz macht die Unterstützung durch den Bund zudem davon abhängig, dass das Unternehmen vor dem Ausbruch von Covid-19 profitabel oder überlebensfähig war und dass es nicht Anspruch auf andere Covid-19-Finanzhilfen des Bundes hat. Gemäss Art. 12 Abs. 4 Covid-19-Gesetz regelt der Bundesrat die Einzelheiten in einer Verordnung.
Am 1. Dezember 2020 trat vor diesem Hintergrund die Verordnung über Härtefallmassnahmen für Unternehmen im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie vom 25. November 2020 (Covid-19-Härtefallverordnung 2020 [HFMV 20], SR 951.262) in Kraft (AS 2020 4919). Diese regelte im zweiten Abschnitt, der bis zum 31. Dezember 2021 Geltung hatte, welche Anforderungen die Unternehmen erfüllen müssen, damit sich der Bund an den Kosten und den Verlusten, die einem Kanton aus seinen Härtefallmassnahmen für Unternehmen entstehen, beteiligt (Art. 2–6 HFMV 20). Vorausgesetzt wurde unter anderem, dass das unterstützte Unternehmen gegenüber dem Kanton belegt hat, dass es profitabel oder überlebensfähig ist (Art. 4 Abs. 1 lit. a HFMV 20) sowie dass sein Umsatz im Jahr 2020 im Zusammenhang mit den behördlich angeordneten Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie unter 60 % des durchschnittlichen Jahresumsatzes der Jahre 2018 und 2019 liegt (Art. 5 Abs. 1 HFMV 20). Bei Umsatzrückgängen in den Monaten Januar 2021 bis Juni 2021 kann das Unternehmen für die Berechnung des Umsatzrückgangs anstelle des Jahresumsatzes 2020 den Umsatz einer späteren Periode von 12 Monaten verwenden (Art. 5 Abs. 1bis HFMV 20).
3.2 Nachdem der Bund allein die Voraussetzungen für seine Beteiligung an kantonalen Härtefallmassnahmen regelte, waren die Kantone grundsätzlich frei in der Entscheidung, ob sie Härtefallmassnahmen ergreifen und, falls ja, wie sie diese ausgestalten wollten; namentlich konnten die Kantone die Voraussetzungen für die Gewährung von Beiträgen auch enger als der Bund formulieren (EFV, Erläuterungen zur Verordnung über Härtefallmassnahmen für Unternehmen in Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie, Bern, 31. März 2021[Erläuterungen HFMV 20], S. 2; Bundesrat, Botschaft zu Änderungen des Covid-19-Gesetzes und des Covid-19-Solidarbürgschaftsgesetzes vom 18. November 2020, BBl 2020 8819 ff., 8822 und 8824).
3.3 Der Kantonsrat des Kantons Zürich beschloss am 14. Dezember 2020 einen Verpflichtungskredit für das Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich und legte gegenüber der Covid-19-Härtefallverordnung 2020 leicht angepasste Anforderungen für die Unterstützung von Unternehmen fest (ABl 2020-12-16, Meldungsnummer RS-ZH08-0000000086). Am 25. Januar 2021 beschloss der Kantonsrat einen Zusatzkredit und Nachtragskredite für eine 2. Zuteilungsrunde im Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich. Zudem ermächtigte er den Regierungsrat, die Kriterien und den Zuteilungsmechanismus des Covid-19-Härtefallprogramms des Kantons Zürich gemäss den Bundesvorgaben anzupassen (ABl 2020-01-29, Meldungsnummer RS-ZH02-0000000106). Der Regierungsrat beschloss am 22. Januar 2021, dass in der 2. Zuteilungsrunde nunmehr ausschliesslich die Kriterien des Bundes angewendet würden (RRB 56/2021 S. 2), was in der Folge auch für die weiteren Zuteilungsrunden galt. Am 15. März 2021 bewilligte der Kantonsrat einen zweiten Zusatzkredit und weitere Nachtragskredite für das Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich (ABl 2021-03-19, Meldungsnummer RS-ZH02-0000000108; zum Ganzen VGr, 6. Juli 2023, VB.2023.00058, E. 2.3 – 29. September 2022, VB.2022.00211, E. 2.2 – 28. Juli 2022, VB.2022.00135, E. 3.2).
4.
Weder das Bundesrecht (BGr, 28. September 2022, 2C_8/2022, E. 1.3.4) noch das kantonale Recht räumt einen Anspruch auf Covid-19-Härtefallhilfe ein. Bei den Covid-19-Härtefallbeiträgen, die im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms des Kantons Zürich ausbezahlt werden, handelt es sich folglich um Subventionen im Sinn von § 3 Abs. 1 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (StaatsbeitragsG, LS 132.2; VGr, 6. Juli 2023, VB.2023.00058, E. 3 – 22. Dezember 2022, VB.2022.00285, E. 4 – 1. September 2022, VB.2022.00134, E. 4.2). Die Gewährung von Covid-19-Härtefallhilfen an Unternehmen liegt damit im Ermessen der Finanzdirektion bzw. des Regierungsrats. Das Verwaltungsgericht kann die Ermessensausübung durch die Vorinstanzen nur auf das Überschreiten, Unterschreiten oder den Missbrauch des Ermessens überprüfen, hingegen nicht auf die Angemessenheit des Entscheids (§ 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 50 N. 25 ff. und 66 ff.).
5.
5.1 Das Covid-19-Gesetz und die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 wurden seit ihrem Inkrafttreten mehrfach revidiert. Nach den allgemeinen intertemporalrechtlichen Regeln hat das Verwaltungsgericht als Rechtsmittelinstanz das zum Zeitpunkt des erstinstanzlichen Entscheids massgebende materielle Recht anzuwenden (BGE 147 V 278 E. 2.1, 144 II 326 E. 2.1.1; VGr, 6. Juli 2023, VB.2023.00058, E. 4.1, und 3. Februar 2022, VB.2021.00688, E. 3). Gemäss § 5 StaatsbeitragsG sind Gesuche um Staatsbeiträge nach dem im Zeitpunkt der Zusicherung geltenden Recht zu behandeln.
5.2 Vorliegend sind insgesamt drei unterschiedliche Gesuche des Beschwerdeführers für Covid-19-Härtefallbeiträge zu beurteilen, die verteilt über den Zeitraum vom 18. März 2021 bis zum 7. Oktober 2021 (erstmals) erstinstanzlich entschieden wurden. Die zur Beantwortung der Streitfrage der Überentschädigung einschlägigen Normen (Art. 4 Abs. 1 lit. b und Art. 5a HFMV 20 sowie Art. 12 Abs. 1bis Satz 2 Covid-19-Gesetz) standen während dieses ganzen Zeitraums unverändert in Kraft. Mithin kommen vorliegend das Covid-19-Gesetz in der am 19. Dezember 2020 in Kraft getretenen Fassung (AS 2020 5821) und die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 in der am 14. Januar 2021 in Kraft getretenen Fassung (AS 2021 8) zur Anwendung.
6.
6.1 Strittig ist vorliegend, ob die Ausrichtung von Härtefallbeiträgen beim Beschwerdeführer zu einer Überentschädigung führt. Nach Art. 12 Abs. 1bis Satz 2 Covid-19-Gesetz ist bei der Beurteilung der Frage, ob ein Härtefall vorliegt, die gesamte Vermögens- und Kapitalsituation sowie der Anteil der nicht gedeckten Fixkosten des Unternehmens zu berücksichtigen. Das Unternehmen muss gegenüber dem Kanton bestätigen, dass aufgrund des Umsatzrückgangs infolge der behördlichen Massnahmen zur Bekämpfung von Covid-19 erhebliche ungedeckte Fixkosten resultieren (Art. 5a HFMV 20). Nach Art. 4 Abs. 1 lit. b HFMV 20 ist sodann Voraussetzung für die Ausrichtung von Härtefallbeiträgen, dass das Unternehmen gegenüber dem Kanton belegt, dass es die Massnahmen, die zum Schutz seiner Liquidität und seiner Kapitalbasis nötig sind, ergriffen hat. Hieraus ergibt sich, dass Härtefallbeiträge nur ausgerichtet werden, soweit sie ungedeckte Fixkosten decken. Die staatliche Unterstützung mit Härtefallbeiträgen ist subsidiär gegenüber der Deckung von Fixkosten aus anderen Quellen (vgl. VGr, 30. März 2023, VB.2022.00429, E. 5.4, und 25. April 2024, VB.2023.00494, E. 6.3). Dies bedeutet im Resultat, dass der gesuchstellenden Person aus der Gewährung von Härtefallbeiträgen kein Gewinn entstehen darf. Entsprechend ist die Praxis des Beschwerdegegners zulässig, die Überentschädigungsgrenze für Beiträge aus dem Covid-19-Härtefallprogramm durch Addition der buchmässigen Verluste der relevanten Geschäftsperioden zu berechnen (vgl. VGr, 30. März 2023, VB.2022.00429, E. 5.4 – 25. April 2024, VB.2023.00494, E. 6.3 – 13. Juni 2024, VB.2023.00649, E. 5.3 f.).
6.2 Diese Berechnung gestaltet sich im vorliegenden Fall insofern als komplexer, als dass der Beschwerdeführer ein Einzelunternehmen betreibt, welches nicht verpflichtet ist, eine Buchhaltung nach obligationenrechtlichen Grundsätzen zu führen, sondern lediglich über die Einnahmen und Ausgaben sowie über die Vermögenslage Buch führen muss (Art. 957 Abs. 1 Ziff. 1 in Verbindung mit Abs. 2 Ziff. 1 des Obligationenrechts [OR, SR 220]; sogenannte vereinfachte Buchführung). Folglich ist kein buchmässiger Verlust ausgewiesen. Hinzu kommt, dass das Einzelunternehmen keine eigene Rechtspersönlichkeit hat. Der Inhaber betreibt es in eigenem Namen und haftet für dessen Verbindlichkeiten unbeschränkt mit seinem eigenen Vermögen (Arthur Meier-Hayoz/Peter Forstmoser/Rolf Sethe, Schweizerisches Gesellschaftsrecht, 12. A., Bern 2018, § 26 N. 2). Es findet zivilrechtlich keine Trennung zwischen dem Geschäfts- und dem Privatvermögen statt (Arthur Meier-Hayoz/Peter Forstmoser/Rolf Sethe, § 26 N. 20). Dies ist auch im Steuerrecht insofern abgebildet, als dass der Inhaber eines Einzelunternehmens als Selbständigerwerbender den Ertrag aus seinem Einzelunternehmen über seine Einkommenssteuer versteuern muss (Art. 18 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die direkte Bundessteuer vom 14. Dezember 1990 [DBG, SR 642.11] und § 18 Abs. 1 des Steuergesetzes des Kantons Zürich vom 8. Juni 1997 [StG, LS 631.1]). Hierbei kann er geschäfts- oder berufsmässig begründete Kosten von den Gesamteinnahmen zum Abzug bringen, nicht jedoch private Aufwände (Art. 27 Abs. 1 DBG und § 27 Abs. 1 StG). Das Entgelt für die vom selbständig Erwerbenden geleistete Arbeit (der sogenannte Eigenlohn) stellt hierbei Bestandteil des steuerbaren Geschäftsertrags dar und ist deshalb für die Gewinnermittlung zum ausgewiesenen Ergebnis hinzuzurechnen (vgl. Markus Reich/Marina Züger/Philipp Betschart, in: Martin Zweifel/Michael Beusch [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer, 4. A., Basel 2022, Art. 27 N. 22). Da folglich aus steuerrechtlicher Sicht kein Eigenlohn des Einzelunternehmers ausgewiesen werden muss, fehlt es in der Praxis häufig an einer entsprechenden Ausscheidung. Ist dies der Fall, sind im Reinertrag des Einzelunternehmens zwei Positionen vermischt: Zum einen das Entgelt für die geleistete Arbeit des Einzelunternehmers, welches bei einer Kapitalgesellschaft, die sich ausser der Rechtsform in nichts vom Einzelunternehmen unterscheidet, als Lohnaufwand verbucht und im Rahmen von Art. 12 Abs. 1bis Covid-19-Gesetz zu den Fixkosten gezählt würde. Und zum anderen der Gewinn dieses Unternehmens, welcher im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms nicht entschädigungsfähig ist. Eine Trennung dieser Positionen ist notwendig, um die Überentschädigungsprüfung für die Gewährung von Covid-19-Härtefallbeiträgen rechtsgleich vornehmen zu können.
6.3 Wie sich aus den Steuererklärungen für die Jahre 2018–2021 ergibt, hat der Beschwerdeführer jeweils vom Gesamtumsatz seines Unternehmens (gemäss Blatt "Einkommen Selbständigkeit 20xx") die (aus seiner Sicht) geschäftsmässig begründeten Aufwendungen (gemäss Blatt "Zusammenstellung meiner Berufsauslagen 20xx") abgezogen und den resultierenden Reinertrag als Einkommen versteuert. Einen eigentlichen Eigenlohn hat er hierbei nicht ausgeschieden und über die Beilagen zur Steuererklärung hinaus hat er keine weitere Buchhaltung erstellt. Entsprechend ist es nach dem zuvor Gesagten angezeigt, einen Eigenlohn nachträglich auszuscheiden, um die Gleichbehandlung mit einer vergleichbaren Ein-Personen-Kapitalgesellschaft sicherzustellen. Es ist hierbei weder zulässig, den gesamten Reinertrag des Einzelunternehmens als Eigenlohn umzudeuten, wie dies der Beschwerdeführer verlangt, noch den gesamten Reinertrag als Gewinn des Einzelunternehmens zu betrachten. Im ersten Fall würde ein deutlich höherer Lohnaufwand als bei einer vergleichbaren Ein-Personen-Kapitalgesellschaft resultieren, da bei dieser die Lohnhöhe des an den Inhaber auszahlbaren Lohns durch die Regeln zur verdeckten Gewinnausschüttung (vgl. Art. 58 Abs. 1 lit. b DBG) beschränkt sind. Im zweiten Fall würde es dem Einzelunternehmen verwehrt, für die Arbeit des Inhabers einen den Fixkosten im Sinn von Art. 12 Abs. 1bis Covid-19-Gesetz zuzurechnenden Lohn auszuscheiden, womit es im Vergleich zu einer Ein-Personen-Kapitalgesellschaft, welche einen entsprechenden Lohnaufwand als Fixkostenposition verbuchen kann, benachteiligt wäre.
6.4 Somit gehen auch die Einwände des Beschwerdeführers fehl, es hätte für den in den Fixkosten zu berücksichtigenden Lohnaufwand auf das deklarierte (und von den Steuerbehörden akzeptierte) Erwerbseinkommen in seinen Steuererklärungen der Jahre 2018 und 2019 abgestellt werden sollen respektive dieses stelle im vollen Umfang seinen Eigenlohn dar, da bereits die Steuerbehörde die Angemessenheit der Lohnhöhe bestätigt und eine verdeckte Gewinnausschüttung verneint habe. Angesichts der steuerlich vorzunehmenden Zurechnung des Eigenlohns zum Gewinn des Einzelunternehmens ist nicht ersichtlich, weshalb die Steuerbehörden mit ihrer Veranlagung eine Aussage zur Angemessenheit des Eigenlohns getroffen haben sollen und der Beschwerdegegner und die Vorinstanz an eine entsprechende Beurteilung der Steuerbehörden gebunden sein sollen. Aus den zuvor angeführten Gründen waren sie unter dem Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit für die Beurteilung der Covid-19-Härtefallgesuche des Beschwerdeführers so oder so gehalten, einen Anteil des Reinertrags seines Einzelunternehmens als Eigenlohn auszuscheiden und den Fixkosten im Sinn von Art. 12 Abs. 1bis Covid-19-Gesetz zuzurechnen.
7.
7.1 Der Beschwerdegegner und die Vorinstanz legten in analoger Anwendung eines Informationsschreibens des Staatssekretariats für Wirtschaft (SECO) zu Art. 12 Abs. 1septies Covid-19-Gesetz (in Kraft ab dem 1. April 2021, AS 2021 184) den Eigenlohn des Beschwerdeführers auf 54 % des Reinertrags seines Einzelunternehmens fest.
7.2 Wie bereits ausgeführt liegt die Gewährung von Covid-19-Härtefallhilfen an Unternehmen im Ermessen der Finanzdirektion bzw. des Regierungsrats. Das Verwaltungsgericht kann die Ermessensausübung durch die Vorinstanzen nur auf das Überschreiten, Unterschreiten oder den Missbrauch des Ermessens überprüfen, hingegen nicht auf die Angemessenheit des Entscheids (vgl. zuvor E. 4).
Bei der Festlegung des Eigenlohnanteils des Beschwerdeführers, welcher den entschädigungsfähigen Fixkosten seines Einzelunternehmens hinzuzurechnen ist, haben der Beschwerdegegner und die Vorinstanz das ihnen zustehende Ermessen in zulässiger Art und Weise ausgeübt. Ein Ermessensmissbrauch ist, wie in der Folge aufgezeigt wird, nicht ersichtlich.
7.3 Art. 12 Abs. 1septies Covid-19-Gesetz, worauf das Schreiben des SECO Bezug nimmt, hat zum Zweck, nachträglich allfällige Gewinne von Unternehmen mit einem Umsatz von mehr als Fr. 5'000'000.- im Geschäftsjahr, für welches diese Härtefallbeiträge erhalten haben, wieder an den ausrichtenden Kanton zurückzuführen. Diese Norm regelt somit ebenfalls die Frage der Überentschädigung, wenn auch aus einer Ex-post-Perspektive. Die Notwendigkeit einer nachträglichen Überentschädigungsprüfung bei Unternehmen mit einem Umsatz von mehr als Fr. 5'000'000.- ergibt sich daraus, dass deren Härtefallentschädigungen im Sinn der Einfachheit mit pauschalen Fixkostenanteilen berechnet werden (vgl. Art. 8b Covid-19-Gesetz in Kraft ab dem 1. April 2021, AS 2021 184). Folglich kann sich nach der Gewährung der Beiträge die Situation ergeben, dass die angesetzte Fixkostenpauschale im Vergleich zu den tatsächlichen Fixkosten zu hoch war und somit nach Auszahlung der Härtefallbeiträge beim unterstützten Unternehmen ein Gewinn resultierte, welcher an den Kanton zurückzuführen ist. Hingegen war eine ähnliche Erleichterung der Berechnung für Unternehmen mit einem Umsatz von weniger als Fr. 5'000'000.- nicht vorgesehen, weshalb die Fixkosten und eine allfällige Überentschädigung in diesen Fällen bereits ex ante festgestellt werden können.
7.4 Das Schreiben des SECO bezieht sich im Kontext der nach Art. 12 Abs. 1septies Covid-19-Gesetz vorzunehmenden nachträglichen Überentschädigungsprüfung explizit auf die zuvor ausgeführte Spezialität von Einzelunternehmen, wonach häufig keine klare Trennung von Eigenlohn und Gewinnbeteiligung des Inhabers erfolgt, womit für die Vergleichbarkeit mit Kapitalgesellschaften eine solche Ausscheidung nachträglich zu erfolgen hat (vgl. zuvor E. 6.2). Wenn kein eigentlicher Drittvergleich vorgenommen wird, sieht das Schreiben des SECO vor, einen drittvergleichskonformen Eigenlohn des Einzelunternehmers durch Zuhilfenahme der Praxis der interkantonalen Steuerausscheidung auszuscheiden, wobei hier gewisse pauschale Prozentsätze abhängig von der Höhe des Reinertrags des Einzelunternehmens zur Anwendung gelangen. Der so ausgeschiedene Eigenlohn kann dann für die Zwecke der Überentschädigungsprüfung als Lohnaufwand vom Reinertrag des Einzelunternehmens abgezogen werden und fällt somit für eine allfällige Rückzahlungsverpflichtung nicht ins Gewicht.
7.5 Es ist nichts daran auszusetzen, wenn der Beschwerdegegner und die Vorinstanz diese Praxis zur Ex-post-Überentschädigungsprüfung in Art. 12 Abs. 1septies Covid-19-Gesetz analog auch für die hier vorzunehmende Ex-ante-Überentschädigungsprüfung (vgl. E. 6.1) heranziehen, da die Problematik von Einzelunternehmern, welche keinen Eigenlohn ausscheiden, in beiden Konstellationen die gleiche ist und die im Schreiben des SECO vorgeschlagene Lösung hierfür ohne Weiteres als sachgerecht zu qualifizieren ist. Dass Art. 12 Abs. 1septies Covid-19-Gesetz einzig auf Unternehmen mit einem Jahresumsatz von über Fr. 5'000'000.- anwendbar ist, hat zwar zur Folge, dass der Beschwerdeführer selbst dieser Norm nicht direkt unterliegt. Dies ändert aber nichts an der Sachgerechtigkeit und Zulässigkeit des vom Beschwerdegegner und der Vorinstanz vorgenommenen Analogieschlusses.
7.6 Da der Beschwerdegegner und die Vorinstanz das Schreiben des SECO nur über Analogieschluss und in Ausübung des ihnen zustehenden Ermessens anwendeten, ist nicht weiter auf das Vorbringen des Beschwerdeführers einzugehen, wonach es sich hierbei nicht um eine ausreichende gesetzliche Grundlage handle oder eine unzulässige Rückwirkung vorliege, weil das Schreiben erst Ende 2021 erlassen worden sei.
7.7 Schliesslich macht es aufgrund der geringen Differenz im Resultat vorliegend keinen Unterschied, ob bei der Anwendung des Schreibens des SECO zur Ermittlung des Eigenlohns auf das in der Steuererklärung deklarierte Erwerbseinkommen des Beschwerdeführers aus selbständiger Erwerbstätigkeit oder auf seinen AHV-pflichtigen Lohn gemäss Verfügung der Sozialversicherungsanstalt abgestellt wird. Da erstere Variante für den Beschwerdeführer vorteilhafter ist, wird in der Folge hiervon ausgegangen.
Wie bereits ausgeführt, ist das Erwerbseinkommen des Selbständigerwerbenden mit dem Reinertrag respektive Gewinn des Einzelunternehmens gleichzusetzen (vgl. zuvor E. 6.2). Entsprechend ist das Vorgehen der Vorinstanz und des Beschwerdegegner nachvollziehbar, als "steuerbaren Gewinn" des Einzelunternehmens den Durchschnitt des für die Geschäftsjahre 2018 und 2019 ausgewiesenen Erwerbseinkommens des Beschwerdeführers (falls auf die Steuererklärungen abgestellt: [Fr. 272'454.-
8.
8.1 Strittig ist sodann, für welchen Zeitraum die Fixkosten und Umsätze bei der Prüfung einer allfälligen Überentschädigung zu berücksichtigen sind. Der Beschwerdeführer bringt diesbezüglich vor, es sei die Zeitperiode vom
Der Beschwerdegegner bringt hiergegen vor, es sei zu unterscheiden zwischen der für die Bestimmung des Umsatzrückgangs massgeblichen Periode und der "Entschädigungsperiode". Erstere sei für die Frage relevant, welche Unternehmen überhaupt als Härtefälle gelten, und sei vom Bund in Art. 5 Abs. 1 und 1bis HFMV 20 abschliessend definiert worden. Bei der Frage der Bemessung der Härtefallentschädigungen komme den Kantonen hingegen erhebliches Ermessen zu, weshalb der Beschwerdegegner eine eigene Praxis entwickelt habe, für welche Zuteilungsrunde welche Zeitperiode bei der Überentschädigungsprüfung zu berücksichtigen sei. So habe er dem Beschwerdeführer bei seiner Neubeurteilung die Wahl gegeben, ob er die Zeitperiode der 4. Zuteilungsrunde (1. März 2020 bis zum 30. Juni 2021) oder der 5. Zuteilungsrunde (1. März 2020 bis zum 31. Dezember 2021) als massgeblich erachtet sehen möchte. Durch konkludentes Verhalten haben dieser Zweiteres gewählt.
8.2 Die bundesrechtlichen Regelungen machen keine Vorgaben, welche Zeitperioden bei der hier vorzunehmenden *Ex-ante-*Überentschädigungsprüfung zu berücksichtigen sind, womit auch dies im Ermessen der zuständigen Behörde liegt. Die Ausführungen des Beschwerdegegners, wonach bei einer konsolidierten Neubeurteilung mehrerer Härtefallgesuche in verschiedenen Zuteilungsrunden betreffend die Frage der Überentschädigung eine Gesamtbetrachtung vorzunehmen ist und folglich der Gesamtzeitraum von Beginn der Covid-19-Massnahmen bis zum Ende des Zeitraums, für welchen Härtefallentschädigungen in den jeweiligen Runden beantragt werden konnten, zu berücksichtigen ist, sind nachvollziehbar und sachgerecht. Sinn und Zweck des Covid-19-Härtefallprogramms war es, Unternehmen zu unterstützen, die aufgrund der Natur ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit von den Folgen von Covid-19 besonders betroffen sind und einen Härtefall darstellen. Wie bereits ausgeführt, gilt hierbei der Grundsatz, dass den unterstützten Unternehmen aus dieser Unterstützung kein Gewinn erwachsen darf (vgl. zuvor E. 6.1). Dies lässt sich vernünftigerweise nur dann sicherstellen, wenn die gesamte Dauer der Pandemiemassnahmen bis zum Ende der letzten relevanten Zuteilungsrunde berücksichtigt wird, statt eine durch die antragstellende Person getroffene Auswahl von 12 Monaten.
Hinzu kommt, dass die Finanzdirektion dem Beschwerdeführer in ihrem E-Mail vom 17. Februar 2022 die Möglichkeit gegeben hat, sich zur Frage der relevanten Zeitperiode zu äussern und ihm anbot, entweder die ungedeckten Kosten für den Zeitraum vom 1. März 2020 bis 31. Mai 2021 oder den Zeitraum vom 1. März 2020 bis 31. Dezember 2021 berücksichtigten zu lassen. Der Beschwerdeführer beantwortete diese Frage nicht explizit und reichte stattdessen Kostenaufstellungen ein, welche bis zum 31. Dezember 2021 reichen. Vor diesem Hintergrund ist es nicht rechtsverletzend, wenn der Beschwerdegegner und die Vorinstanz mit dem ihnen zustehenden Ermessen die Einnahmen den Fixkosten für den Zeitraum vom
9.
9.1 Bei einem monatlichen Eigenlohn von Fr. 11'191.45 resultiert somit für den relevanten Zeitraum (1. März 2020 bis 31. Dezember 2021; 22 Monate) ein den Fixkosten im Sinn von Art. 12 Abs. 1bis Covid-19-Gesetz anrechenbarer Eigenlohn von Fr. 246'212.-. Die übrigen Fixkosten des Einzelunternehmens des Beschwerdeführers für diesen Zeitraum berechneten der Beschwerdegegner und die Vorinstanz, indem sie von den in den Unterlagen "Finanzplan inkl. Ausgabenkontrolle 2020" sowie "Finanzplan inkl. Ausgabenkontrolle 2021" geltend gemachten Kosten diejenigen ausschieden, welche als Privataufwände des Beschwerdeführers zu qualifizieren sind, da sie keinen Bezug zur Geschäftstätigkeit seines Einzelunternehmens aufweisen.
9.1.1 Da der Beschwerdeführer seine Geschäftstätigkeit in seiner Eigentumswohnung ausübt, in der er auch wohnt, anerkannte die Vorinstanz die vom Beschwerdeführer unter dem Titel "Mietkosten" geltend gemachten Hypothekarzinsen, Nebenkosten, Kosten für die Reinigung, Strom und Wasser, Serafe, Kabelanschluss, Internet und Kosten für die Hausratversicherung je zur Hälfte als geschäftliche Kosten. Als private Aufwände qualifizierte sie den Wohnungsunterhalt, welcher in der Anschaffung von Sonnenstoren und der Wartung der Dunstabzugshaube bestanden habe, sowie die Positionen "Teleclub", "Family Paket" und "Welt der Wunder".
9.1.2 Von den "sonstigen Kosten" hat die Vorinstanz die Aufwände für Essen und Getränke, für das Geschäftsauto und für "Geschenke/Parfüm" ebenfalls zur Hälfte als Geschäftsausgaben akzeptiert. Die Kosten für das Mobiltelefon wurden zu 20 % als private Aufwendungen eingeschätzt, da dieses zweifellos auch zu einem Teil privat genutzt werde. Die Kostenposition "Gottenkinder" wurde vollumfänglich als Privatausgabe qualifiziert. Ebenso die Ausgaben für Krankenkasse sowie Einzahlungen in die dritte Säule des Beschwerdeführers, da diese bei einem unselbständigen Arbeitnehmer vom Lohn bezahlt werden müssten. Ausserdem wurden die Positionen "Ausgang/Freizeit/Lieferdienst/Onlinebestellungen", "Arzt/Zahnarzt", "Kleider einschliesslich Reinigung", "Ferien", "Hobby Tennis" ohne weitere Begründung als privat taxiert. Die Vorinstanz stützte zudem den Entscheid des Beschwerdegegners, auch die Position "Diverses (einschliesslich Möbel)" als ausschliesslich privat zu qualifizieren, da der Beschwerdeführer es unterlassen habe, darzulegen, weshalb diese als geschäftsmässig begründet anzurechnen seien. Hingegen wich die Vorinstanz von der Berechnung des Beschwerdegegners ab, indem sie analog zur Berechnung des Eigenlohns die geltend gemachten Steueraufwände nur zu 54 % als privat qualifizierte, während der Beschwerdegegner hierbei noch vollumfänglich von einer privaten Ausgabe ausging. Die Vorinstanz begründete dies erneut mit der Gleichbehandlung von Einzelunternehmen und Kapitalgesellschaften.
9.1.3 Unter dem Titel "Geschäftskosten" erachtete die Vorinstanz eine Berücksichtigung der Positionen "AHV + FAK" und "PK für [den Beschwerdeführer]" je zur Hälfte als geschäftsmässige Aufwände als angemessen, da bei unselbständig Erwerbenden nur ein Teil der AHV-Beiträge vom Arbeitgeber getragen und der Rest vom Lohn des Arbeitnehmers abgezogen wird und auch bei der Pensionskasse der Arbeitgeber mindestens 50 % der Beiträge zu bezahlen habe. Die Vorinstanz stützte ausserdem den Entscheid des Beschwerdegegners, die zusätzlichen Einlagen des Beschwerdeführers in die berufliche Vorsorge vollständig als private Aufwendungen zu qualifizieren, da es nicht Ziel des Härtefallprogramms sein könne, in der Vergangenheit entstandene Lücken in der Vorsorge eines Einzelunternehmers zu schliessen.
9.1.4 Unter der Berücksichtigung der so errechneten Abzüge (aber noch vor Addition des Eigenlohnaufwands) verblieben gemäss der Vorinstanz beim Einzelunternehmen des Beschwerdeführers Fixkosten von Fr. 153'705.-.
9.2 Was der Beschwerdeführer hiergegen vorbringt, vermag keine Rechtswidrigkeit des Vorgehens der Vorinstanz zu begründen.
9.2.1 Eine Festlegung des Steueraufwands zu 54 % als Privataufwand analog zur Berechnung des Eigenlohns lässt sich mit der Gleichbehandlung des Einzelunternehmens mit einer Ein-Personen-Kapitalgesellschaft rechtfertigen. Bei einer Kapitalgesellschaft fällt ein Teil der Steuerbelastung auf dem Lohn des Gesellschafters und ein Teil auf dem Gewinn der Gesellschaft an, weshalb sich eine Aufteilung auch für das Einzelunternehmen entlang des zuvor definierten Eigenlohns und der Gewinnkomponente aufdrängt. Richtigerweise wäre im Kontext des Covid-19-Härtefallprogramms der Steueraufwand des Einzelunternehmens jedoch sogar vollständig dem Privataufwand zuzurechnen, da bei einer Kapitalgesellschaft, die Covid-19-Härtefallbeiträge erhält, in der relevanten Zeitperiode gar kein steuerbarer Gewinn entstanden sein kann und somit auch kein Steueraufwand den Fixkosten zuzurechnen ist. Da vorliegend die falsche Einschätzung der Vorinstanz höhere Fixkosten im Sinn von Art. 12 Abs. 1bis Covid-19-Gesetz zur Folge hat und sich somit zugunsten des Beschwerdeführers auswirkt, kann von einer Korrektur abgesehen werden.
9.2.2 Soweit der Beschwerdeführer sodann ausführt, Einzelunternehmer dürften den Arbeitgeberanteil an die Pensionskasse für sich selbst dem Geschäftsaufwand belasten, so trifft dies zu. Die Vorinstanz hat dies berücksichtigt, indem sie die bezahlten Pensionskassenbeiträge zu 50 % als geschäftlichen Aufwand zulässt. Zu Recht als privat taxiert hat sie hingegen den Arbeitnehmeranteil, da dieser aus dem Lohn zu bezahlen ist. Dasselbe gilt im Übrigen für Einzahlungen des Beschwerdeführers in die Säule 3a – auch diese erfolgen in einem Angestelltenverhältnis nicht durch den Arbeitgeber, sondern sind eine rein private Form des Sparens, womit sie durch Lohn zu finanzieren sind und keinen geschäftsmässig begründeten Aufwand des Einzelunternehmens darstellen.
9.2.3 Schliesslich hat die Vorinstanz – entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers, diese seien vollständig als Privataufwand betrachtet worden – die Kosten für die Hausratversicherung zu 50 % als geschäftlich taxiert, womit der entsprechende Einwand des Beschwerdeführers ins Leere stösst. Dass die Kosten für das Mobiltelefon bloss zu 20 % als Privataufwand berücksichtigt wurden, während bei anderen nur teilweise berücksichtigten Positionen jeweils eine Aufteilung zu je 50 % erfolgte, führt sodann in dieser Position zu höheren zu berücksichtigenden Fixkosten und ist damit zum Vorteil des Beschwerdeführers erfolgt, weshalb diese Abweichung nicht zu beanstanden ist.
9.3 Unzutreffend ist schliesslich das sinngemässe Vorbringen des Beschwerdeführers, der Beschwerdegegner und die Vorinstanz hätten auf die Einschätzung der Steuerbehörden bezüglich der Zuteilung von Kosten als privat oder geschäftsmässig abstellen müssen. Die zuständigen Behörden sind im Rahmen der Ausübung ihres Ermessens bei der Bestimmung der ungedeckten Fixkosten im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms nicht an allfällige Einschätzungen der Steuerbehörde gebunden.
9.4 Die Berechnung der Fixkosten im Sinn von Art. 12 Abs. 1bis Covid-19-Gesetz der Vorinstanz sind mit Blick auf das ihr zustehende Ermessen nicht zu beanstanden.
10.
Streitig ist schliesslich auch die Berechnung des Umsatzes, welcher den Fixkosten des Einzelunternehmens des Beschwerdeführers gegenüberzustellen ist. Während bezüglich des relevanten Zeitraums und der relevanten Unterlagen ohne Weiteres auf das bereits Geschriebene verwiesen werden kann, ist zu ergänzen, dass der Beschwerdegegner und die Vorinstanz zu Recht die vom Beschwerdeführer erhaltenen Kurzarbeitsentschädigungen und die Erwerbsersatzentschädigung für seine Mitarbeiterin als Teil des Umsatzes seines Einzelunternehmens berücksichtigt haben. Diese decken die entsprechenden Personalkosten des Beschwerdeführers, womit sie aufgrund der Subsidiarität von Härtefallbeiträgen gegenüber der Deckung von Fixkosten aus anderen Quellen (vgl. VGr, 30. März 2023, VB.2022.00429, E. 5.4, und 25. April 2024, VB.2023.00494, E. 6.3) bei der Überentschädigungsprüfung zu berücksichtigen sind. Die Berechnung der Vorinstanz, wonach der Umsatz des Einzelunternehmens des Beschwerdeführers für den Zeitraum vom 1. März 2020 bis zum 31. Dezember 2021 Fr. 403'725.- beträgt, ist vor diesem Hintergrund nicht zu beanstanden.
11.
Stellt man dem die Fixkosten (inkl. Eigenlohnanteil) von Fr. 399'917.- (Fr. 153'705.- + Fr. 246'212.-) gegenüber, resultiert ein Überschuss. Entsprechend liegen keine ungedeckten Fixkosten vor und führte die Ausrichtung von Härtefallbeiträgen zu einer Überentschädigung des Beschwerdeführers. Die Beschwerde ist abzuweisen.
12.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihm nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
13.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur offen, wenn ein Anspruch auf die Subvention besteht (Art. 83 lit. k BGG). Ansonsten kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG erhoben werden.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'600.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 120.-- Zustellkosten,
Fr. 6'720.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) den Regierungsrat.