Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2023.00553
Urteil
der 4. Kammer
vom 21. Dezember 2023
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber Elias Ritzi.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Zweckverband C,
Beschwerdegegner,
betreffend Kündigung (Nichteintreten),
hat sich ergeben:
I.
A war ab dem 1. Januar 2019 für den Zweckverband C tätig, zuletzt als Heimleiterin.
Mit Schreiben vom 27. Dezember 2022 kündigte der Verbandsvorstand den Arbeitsvertrag per Ende Juni 2022 [recte 2023] unter dem Hinweis, dass innert 30 Tagen eine Begründung der Kündigung verlangt werden könne. Nachdem A eine Begründung verlangt hatte, wurde ihr am
II.
A rekurrierte am 5. April 2023 beim Bezirksrat D und beantragte eine Entschädigung von sechs Monatslöhnen sowie die Auszahlung allfälliger offener Ferienguthaben. Mit Beschluss vom 16. August 2023 trat der Bezirksrat D auf den Rekurs nicht ein, weil dieser zu spät erhoben worden sei.
III.
A erhob hiergegen am 21. September 2023 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid aufzuheben und der Bezirksrat D anzuweisen, auf den Rekurs einzutreten und einen materiellen Entscheid zu fällen. Der Bezirksrat D verzichtete am 26. September 2023 auf eine Stellungnahme; der Zweckverband C reichte keine Beschwerdeantwort ein. Mit Präsidialverfügung vom 15. November 2023 wurde der Zweckverband C aufgefordert, dem Verwaltungsgericht das nicht bei den Akten liegende Kündigungsschreiben vom 27. Dezember 2022 einzureichen; dem kam der Zweckverband am 21. November 2023 nach.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats betreffend die Auflösung eines Anstellungsverhältnisses bei einem Zweckverband nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
Nimmt eine Vorinstanz einen Rekurs nicht an die Hand, ist die formell unterlegene rekurrierende Partei legitimiert, sich auf dem Rechtsmittelweg gegen den Nichteintretensentscheid zu wehren (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG; VGr, 13. September 2023, VB.2023.00377, E. 1 – 30. August 2023, VB.2023.00346, E. 1.2 – 29. Juni 2023, VB02023.00339, E. 1.2).
Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführerin verlangte im Rekursverfahren eine Entschädigung von sechs Monatslöhnen sowie die Auszahlung allfälliger Ferienguthaben. Bereits der Entschädigungsantrag hat einen Streitwert von rund Fr. 70'000.-, weshalb die Angelegenheit in die Zuständigkeit der Kammer fällt (§ 38 Abs. 1 und § 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG).
3.
3.1 Nach § 22 Abs. 1 Satz 1 VRG ist der Rekurs innert 30 Tagen bei der Rekursinstanz schriftlich einzureichen. Diese Frist beginnt gemäss § 11 Abs. 1 Satz 1 VRG am Tag nach Eröffnung der Ausgangsverfügung.
Wird eine Kündigungsverfügung unbegründet eröffnet, beginnt die Rechtsmittelfrist erst mit Zustellung der begründeten Kündigungsverfügung zu laufen (§ 10a lit. b VRG).
Gemäss unbestritten gebliebener Darstellung wurde die Kündigungsbegründung der Beschwerdeführerin am 1. März 2023 übergeben. Die Rechtsmittelfrist hätte demnach am (Freitag, dem) 31. März 2023 geendet. Der erst am (Mittwoch, dem) 5. April 2023 erhobene Rekurs erwiese sich damit als verspätet. Das anerkennt auch die Beschwerdeführerin; sie macht aber geltend, weil die Ausgangsverfügung keine Rechtsmittelbelehrung enthalten habe, liege keine verspätete Rekurserhebung vor.
3.2 Nach § 10 Abs. 1 VRG sind schriftliche Anordnungen zu begründen und mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen. Die Rechtsmittelbelehrung ist formelles Gültigkeitserfordernis einer Anordnung; fehlt sie, beginnt die Rechtsmittelfrist nicht zu laufen und kann eine Anordnung grundsätzlich nicht in Rechtskraft erwachsen. Allerdings können Adressaten einer ohne Rechtsmittelbelehrung eröffneten Anordnung nach Treu und Glauben nicht beliebig lange mit der Anfechtung zuwarten; vielmehr sind sie gehalten, die Anordnung innert nützlicher Frist anzufechten bzw. sich zumindest nach dem Rechtsmittel zu erkundigen. Wie lange nach Treu und Glauben mit dem Tätigwerden zugewartet werden kann, ist von den Umständen des jeweiligen Einzelfalls abhängig, wobei bei rechtskundigen oder rechtskundig vertretenen Personen ein strengerer Massstab angesetzt wird als bei Laien (zum Ganzen VGr, 5. März 2014, VB.2014.00003, E. 2.3; Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014, § 10 N. 52).
Vorliegend enthielten weder das Kündigungsschreiben vom 27. Dezember 2022 noch das Begründungsschreiben vom 20. Februar 2023 eine Rechtsmittelbelehrung oder überhaupt einen Hinweis auf die Anfechtbarkeit. Einzig die Möglichkeit, innert 30 Tagen eine Begründung zu verlangen, wird im Schreiben vom 27. Dezember 2022 erwähnt, dies allerdings wiederum, ohne darauf hinzuweisen, dass das Anfechtungsrecht verwirkt, wenn nicht innert Frist eine Begründung verlangt wird. Dieses Schreiben vermittelt im Übrigen den Eindruck, der Beschwerdegegner habe damit ein Gestaltungsrecht ausgeübt und nicht über ein öffentlich-rechtliches Anstellungsverhältnis verfügt. Beim Begründungsschreiben vom 20. Februar 2023 handelt es sich sodann nicht um eine begründete Kündigung, sondern nur um eine Aufzählung von Kündigungsgründen. Dementsprechend ist für Laien kaum erkennbar, dass mit diesem Schreiben der Rechtsmittelweg gegen die Kündigung eröffnet wird. Schliesslich ist in diesem Zusammenhang auch zu berücksichtigen, dass dieses Schreiben der Beschwerdeführerin übergeben und damit in eher informellem Rahmen statt auf dem üblichen Weg mittels eingeschriebener Sendung eröffnet wurde.
Angesichts dieser Umstände konnte die Beschwerdeführerin die Anfechtbarkeit des Schreibens vom 20. Februar 2023 nicht ohne Weiteres erkennen. Entgegen der Vorinstanz ist die Beschwerdeführerin sodann nicht allein deswegen als prozesserfahren anzusehen, weil sie in einem personalrechtlichen Rekursverfahren namens des Beschwerdegegners Kündigung und Rekursantwort unterzeichnete. Auch aus ihrer Stellung als Heimleiterin lässt sich nicht schliessen, dass sie trotz fehlender Rechtsmittelbelehrung hätte erkennen müssen, dass mit Übergabe der Kündigungsbegründung eine Rechtsmittelfrist von 30 Tagen zu laufen begann.
Angesichts der schweren formellen Mängel, die sowohl dem Kündigungsschreiben als auch dem Begründungsschreiben anhaften, wurde die Beschwerdeführerin mit ihrer Rekurserhebung fünf Tage bzw. drei Arbeitstage nach Ablauf der Rekursfrist noch innert nützlicher Frist tätig. Die Vorinstanz ist demnach zu Unrecht auf den Rekurs nicht eingetreten.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und der Beschluss der Vorinstanz vom 16. August 2023 aufzuheben. Die Angelegenheit ist zur weiteren Behandlung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
5.
Weil der Streitwert mehr als Fr. 30'000.- beträgt (vorne 2), sind Gerichtskosten aufzuerlegen (§ 65a Abs. 3 e contrario VRG). Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
Der Beschwerdegegner ist sodann zu verpflichten, der obsiegenden Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- (inklusive Mehrwertsteuer) zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).
6.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:
Beim vorliegenden Rückweisungsentscheid handelt es sich um einen Zwischenentscheid im Sinn von Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110), der sich vor Bundesgericht nur anfechten lässt, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder eine Gutheissung sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen könnte (lit. b).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss des Bezirksrats D vom 16. August 2023 wird aufgehoben und die Angelegenheit zur weiteren Behandlung an den Bezirksrat D zurückgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 95.-- Zustellkosten,
Fr. 2'095.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- zu bezahlen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) den Bezirksrat D.