Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2023.00508
Urteil
der 4. Kammer
vom 7. Dezember 2023
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber Elias Ritzi.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinderat Weiach, vertreten durch RA B,
Beschwerdegegner,
betreffend Bewilligung eines Kredits für das Gemeindeinfrastruktur-Bauprojekt "Zukunft8187" und eines Zusatzkredits für den Bau einer Tiefgarage,
hat sich ergeben:
I.
Der Gemeinderat Weiach legte den Stimmberechtigten der Gemeinde Weiach am 18. Juni 2023 zwei Vorlagen zur Abstimmung an der Urne vor: Als Hauptantrag die Bewilligung eines Kredits von Fr. 28,3 Millionen für das Gemeindeinfrastruktur-Bauprojekt "Zukunft8187" und – nur für den Fall, dass der Hauptantrag angenommen würde – die Bewilligung eines zusätzlichen Kredits von Fr. 3,2 Millionen für den Bau einer Tiefgarage (inkl. Sanierung Sportanlage).
II.
Noch vor dem Abstimmungstag erhob A am 24. Mai 2023 Stimmrechtsrekurs beim Bezirksrat Dielsdorf und beantragte, die Urnenabstimmung sei zu verschieben, wobei er im Wesentlichen rügte, die Ausführungen im Beleuchtenden Bericht seien irreführend.
Der Präsident des Bezirksrats wies "[d]as Wahlbüro" der Gemeinde Weiach mit Verfügung vom 6. Juni 2023 an, die Abstimmung durchzuführen und die Stimmen auszuzählen, jedoch das Abstimmungsresultat einstweilen nur dem Bezirksrat Dielsdorf mitzuteilen und nicht zu publizieren; die Stimmzettel und das unterschriebene Abstimmungsprotokoll seien "ordnungsgemäss zu versiegeln". Die Stimmberechtigten nahmen den Hauptantrag mit 348 Jastimmen gegen 337 Neinstimmen an und lehnten den zusätzlichen Kredit mit 307 Jastimmen gegen 375 Neinstimmen ab.
Mit Beschluss vom 28. August 2023 wies der Bezirksrat den Stimmrechtsrekurs ab, soweit er darauf eintrat (Dispositiv-Ziff. I). In Dispositiv-Ziff. II wies er den Gemeinderat Weiach an, das Abstimmungsresultat vom 18. Juni 2023 "nach Rechtskraft dieses Entscheids mit Rechtsmittelbelehrung zu publizieren".
III.
A erhob hiergegen am 6. September 2023 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss, der Rekursentscheid sei aufzuheben und die Abstimmung zu wiederholen. Der Bezirksrat Dielsdorf verzichtete am 11. September 2023 auf Stellungnahme. Auf Aufforderung des Verwaltungsgerichts reichte er am 13. September 2023 das nicht bei den Akten liegende Protokoll des Wahlbüros zur Urnenabstimmung vom 18. Juni 2023 ein. Der Gemeinderat Weiach schloss mit Beschwerdeantwort vom 13. September 2023 auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Mit Verfügung vom 14. September 2023 wies der Vorsitzende den Gemeinderat Weiach an, das Ergebnis der Urnenabstimmung vom 18. Juni 2023 umgehend amtlich zu publizieren, was gleichentags geschah.
Mit Eingaben vom 18. September 2023 und 22. September 2023 nahmen A und der Gemeinderat Weiach Stellung. Am 25. September 2023 teilte der Bezirksrat Dielsdorf dem Verwaltungsgericht mit, dass innert der Rekursfrist gegen das Resultat der Urnenabstimmung vom 18. Juni 2023 kein (weiterer) Rekurs eingegangen sei.
Mit Präsidialverfügung vom 9. November 2023 wurde der Gemeinderat Weiach aufgefordert, die im Beleuchtenden Bericht erwähnten Berechnungen eines externen Beratungsunternehmens und die diesen Berechnungen zugrunde liegenden Finanzkennzahlen einzureichen. Dem kam der Gemeinderat Weiach mit Eingabe vom 17. November 2023 nach.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von Beschwerden gegen Rekursentscheide der Bezirksräte in Stimmrechtssachen zuständig (§ 161 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 [GPR, LS 161] in Verbindung mit §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).
1.2 Nach § 54 Abs. 1 VRG muss die Beschwerdeschrift einen Antrag und dessen Begründung enthalten. Beides sind formelle Gültigkeitserfordernisse der Beschwerde, deren Nichterfüllung zu einem Nichteintretensentscheid führt (Alain Griffel in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 23 N. 8).
Aus dem Antrag muss ersichtlich sein, inwiefern nach Meinung der beschwerdeführenden Partei das Dispositiv des angefochtenen Entscheids abzuändern ist, sofern nicht dessen gänzliche Aufhebung verlangt wird. Besonders bei juristischen Laien ist die Praxis indes nicht allzu streng, es genügt, wenn aus dem Zusammenhang und unter Beizug der Begründung zumindest sinngemäss klar wird, was die beschwerdeführende Partei will. Der Antrag muss jedenfalls klar, eindeutig und unbedingt sein (VGr, 25. November 2020, VB.2020.00721, E. 1.3.1; Griffel, § 23 N. 12 ff.).
1.3 Der Beschwerdegegner macht geltend, die Beschwerdeschrift enthalte keinen diesen Anforderungen genügenden Antrag, da sich aus der Beschwerdeschrift nicht ergebe, wie der vorinstanzliche Entscheid abzuändern sei. Dem ist nicht zu folgen. Der vorinstanzliche Entscheid beschäftigt sich mit der Frage, ob die Urnenabstimmung vom 18. Juni 2023 aufzuheben ist. Indem der Beschwerdeführer die "Überprüfung" des vorinstanzlichen Entscheids verlangt, äussert er seinen Willen, auch im Beschwerdeverfahren die Aufhebung der Urnenabstimmung vom 18. Juni 2023 zum Gegenstand zu machen. Ein ausdrückliches Begehren des Beschwerdeführers um Aufhebung der Urnenabstimmung vom 18. Juni 2023 ist - zumal er ein juristischer Laie ist - entbehrlich. Die Beschwerdeschrift genügt den Anforderungen von § 54 Abs. 1 VRG.
1.4 Die Prozessvoraussetzungen müssen sowohl im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung als auch im Zeitpunkt der Entscheidfällung gegeben sein. Fällt eine Prozessvoraussetzung während der Rechtshängigkeit weg, so ist das Verfahren grundsätzlich als gegenstandslos abzuschreiben. Zu den Prozessvoraussetzungen der Beschwerde gehört auch in Stimmrechtssachen unter anderem, dass die beschwerdeführende Partei ein aktuelles Interesse an der Gutheissung ihrer Begehren hat (Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 21a, N. 10).
Der Beschwerdeführer beantragt die Aufhebung der Abstimmung vom 18. Juni 2023. Er begründet sein Begehren damit, dass der Beschwerdegegner mit unsachlicher und unzutreffender Information für eine Annahme der Vorlagen geworben habe. Der Zusatzantrag wurde von den Stimmberechtigten abgelehnt. Dadurch ist das mit der Beschwerde verfolgte Ziel insofern erreicht und das Rechtsschutzinteresse des Beschwerdeführers mit Bekanntgabe des Abstimmungsresultats weggefallen. Soweit sie den Zusatzantrag betrifft, ist die Beschwerde deshalb als gegenstandslos geworden abzuschreiben.
2.
2.1 Die in der Bundesverfassung verankerte Garantie der politischen Rechte (Art. 34 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe (Art. 34 Abs. 2 BV). Geschützt wird durch Art. 34 Abs. 2 BV namentlich das Recht der Stimmberechtigten, weder bei der Bildung noch bei der Äusserung des politischen Willens unter Druck gesetzt oder in unzulässiger Weise beeinflusst zu werden (BGE 130 I 290 E. 3.1 mit Hinweisen; VGr, 7. März 2018, VB.2017.00547, E. 3.1.1).
Gemäss dem ergänzenden kantonalen Recht gewährleisten die staatlichen Organe entsprechend, dass die Meinung der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck gebracht werden kann, indem sie insbesondere einen freien und offenen Prozess der Meinungsbildung fördern und eine von Zwang und unzulässigem Druck freie Stimmabgabe ermöglichen (§ 6 Abs. 1 GPR).
2.2 Aus Art. 34 Abs. 2 BV wird namentlich eine Verpflichtung der Behörden zu korrekter und zurückhaltender Information im Vorfeld von Abstimmungen abgeleitet. In Bezug auf Abstimmungen im eigenen Gemeinwesen kommt den Behörden eine gewisse Beratungsfunktion zu. Diese nehmen sie mit der Redaktion der Abstimmungserläuterungen, aber auch in anderer Form wahr. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind behördliche Abstimmungserläuterungen, in denen eine Vorlage erklärt wird, unter dem Blickwinkel der Abstimmungsfreiheit zulässig. Die Behörde ist dabei zwar nicht zur Neutralität verpflichtet – und darf eine Abstimmungsempfehlung abgeben –, wohl aber zur Sachlichkeit (zum Ganzen BGE 143 I 78 E. 4.4 mit Hinweisen).
Diesem Erfordernis genügen Abstimmungserläuterungen, wenn die Aussagen darin wohlabgewogen sind und beachtliche Gründe für diese sprechen, wenn sie ein umfassendes Bild der Vorlage mit ihren Vor- und Nachteilen abgeben und den Stimmberechtigten eine Beurteilung ermöglichen oder wenn sie trotz einer gewissen Überspitzung nicht unwahr und unsachlich bzw. lediglich ungenau und unvollständig sind. Die Behörde muss sich nicht mit jeder Einzelheit einer Vorlage befassen und nicht alle denkbaren Einwendungen erwähnen, welche gegen eine Vorlage erhoben werden können. Im Sinn einer gewissen Vollständigkeit verbietet das Gebot der Sachlichkeit aber, in den Abstimmungserläuterungen für den Entscheid der Stimmberechtigten wichtige Elemente zu unterdrücken oder für die Meinungsbildung bedeutende Gegebenheiten zu verschweigen (BGE 138 I 61 E. 6.2, 135 I 292 E. 4.2; zum Ganzen auch VGr, 22. Juli 2021, VB.2021.00382, E. 4.2).
2.3 Gemäss § 64a in Verbindung mit § 64 Abs. 1 lit. a GPR ist in diesem Sinn für Urnenabstimmungen in einer Versammlungsgemeinde zu jeder Abstimmungsvorlage ein kurzer, sachlich gefasster und gut verständlicher Beleuchtender Bericht (auch Abstimmungszeitung oder Abstimmungsbüchlein genannt) zu verfassen, in dem die Vorlage erläutert wird und die wesentlichen Vor- und Nachteile der Vorlage (lit. a), die Anträge der Exekutivorgane und der Rechnungsprüfungskommission (lit. b) und die Abstimmungsempfehlung der vorberatenden Gemeindeversammlung (lit. c) genannt werden.
3.
3.1 Der Beschwerdeführer rügt, der im Vorfeld der Urnenabstimmung zuhanden der Stimmberechtigten verfasste Beleuchtende Bericht enthalte Mängel, Unwahrheiten und Unvollständigkeiten. Er macht sinngemäss geltend, dadurch sei die Abstimmungsfreiheit der Stimmberechtigten verletzt, und beantragt die Aufhebung der Urnenabstimmung. Unter anderem bringt der Beschwerdeführer vor, im Beleuchtenden Bericht seien bis 2035 jährliche Kieserträge in der Höhe des Budgets 2023 als gesichert bezeichnet worden. Diese Angabe sei deutlich zu hoch und habe bei den Stimmberechtigten den falschen Eindruck hervorgerufen, das Projekt "Zukunft8187" sei mit der vom Beschwerdegegner geplanten Steuerfusserhöhung um 6 Prozent finanzierbar. Tatsächlich sei für die Finanzierung des Projekts ein deutlich höherer Steuerfuss notwendig.
3.2 Der Beschwerdegegner bestreitet, Kieserträge in der für 2023 budgetierten Höhe als bis 2035 gesichert bezeichnet zu haben. Berechnungsgrundlage für die Dauer der gesicherten Kieserträge sei nicht das Budget 2023, sondern der Durchschnitt der letzten Jahre gewesen. Aufgrund dieser Berechnungsgrundlage sei der Kiesertrag der Gemeinde Weiach bis 2035 gesichert und die geplante Steuerfusserhöhung reiche zur Finanzierung des Projekts aus.
3.3 Auf Seite 23 des Belechtenden Berichts findet sich die folgende Formulierung:
"Die Firma Swissplan hat die Gemeindefinanzen inklusive dem Gemeindeinfrastruktur-Bauprojekt 'Zukunft8187' mit Planungshorizont 2032 berechnet. Es zeigt sich, dass bei stabilen Kies-Abbauerträgen (gesichert bis 2035) auf dem Niveau Budget 2023 die geplante Steuerfusserhöhung von 6 Prozent ausreicht."
Auf Seite 22 enthält sodann die Tabelle "Langfristige Finanzplanung / Finanzierbarkeit 'Zukunft8187' " die in Rot hervorgehobene Formulierung "Kiesabbau stabil Niveau 2023".
Die den Beleuchtenden Bericht lesenden Stimmberechtigten durften diesen dahingehend verstehen, dass die Kies- und Inertstofferträge auf dem Niveau des Budgets 2023 bis 2035 gesichert sind und dass eine Steuerfusserhöhung von 6 Prozent zur Finanzierung des Projekts ausreicht. Im Folgenden ist darauf einzugehen, ob dies den Tatsachen entspricht.
3.4 Der Beschwerdegegner hat dem Verwaltungsgericht die Berechnungen des externen Finanzplanungsunternehmens eingereicht, auf welchen "die Angaben auf S. 23 im Beleuchtenden Bericht beruhen". Es handelt sich hierbei einerseits um den Finanz- und Aufgabenplan 2022–2026 der Gemeinde Weiach und anderseits eine mit "Langfristperspektive" betitelte Tabelle. Der Finanz- und Aufgabenplan äussert sich nicht zu den Jahren nach 2026 und die "Langfristperspektive" enthält lediglich eine Extrapolation der im Finanz- und Aufgabenplan 2022–2026 vorgenommenen Prognosen für den Zeitraum bis 2032. Diese Extrapolation beruht auf der Annahme, dass die Kieserträge auf dem Niveau des Budgets 2023 stabil bleiben, sagt allerdings nichts über die Wahrscheinlichkeit dieses Szenarios aus.
Das Budget der Gemeinde Weiach für das Jahr 2023 sieht eine "Kiesentschädigung Weiacher Kies AG" in Höhe von Fr. 1'469'997.- und eine "Auffüllentschädigung Inertstoffdeponie Weiacher Kies AG" in Höhe von Fr. 521'698.- vor (Budget 2023 Gemeinde Weiach, S. 24, abrufbar unter https://www.weiach.ch/page/397/event/2084/eventdate/1 606.). Die für 2023 budgetierten Kies- und Interstofferträge betragen somit Fr. 1'991'695.-. Die Erträge könnten bis zum Jahr 2035 nur stabil bleiben, wenn ab 2023 gesamthaft noch mit Erträgen von fast Fr. 26 Millionen zu rechnen wäre.
Bei den Akten liegt eine Prognose der Weiacher Kies AG, aus welcher sich ergibt, dass der Gemeinde Weiach noch Kies- und Inertstofferträge in Höhe von gesamthaft Fr. 14'600'652.- ab 2023 bzw. von gesamthaft Fr. 12'820'128.- ab 2024 verbleiben. Damit besteht zur Hochrechnung des Gemeinderats eine Lücke von rund Fr. 11'400'000.-. Die Information im Beleuchtenden Bericht, bis 2035 seien gleichbleibende Kies- und Inertstofferträge gesichert, entspricht nicht den Tatsachen. Daraus folgt, dass auch die Finanzplanung und die daraus abgeleitete Prognose, die Folgekosten des Projekts seien mit einer Erhöhung des Steuerfusses um sechs Prozentpunkte finanzierbar, auf unzutreffenden Annahmen beruht.
3.5 Die Vorbingen des Beschwerdegegners vermögen daran nichts zu ändern. Er bringt vor, laut einer "aktuellen Prognose der Weiacher Kies AG" betrügen die ab 2023 noch verbleibenden Erträge nicht ungefähr Fr. 14,6 Millionen, sondern Fr. 16,6 Millionen. Sodann seien "direkte und indirekte Einnahmen aus weiteren Kiesabbaugebieten" zu addieren. Insgesamt seien stabile Kieserträge bis mindestens 2035 gesichert. Der anwaltlich vertretene Beschwerdegegner legt jedoch weder diese "aktuelle Prognose" vor noch substanziiert er, welche weiteren Kiesabbaugebiete in den kommenden Jahren Erträge generieren werden. Es wäre an ihm gelegen, die entsprechenden Unterlagen vorzulegen.
3.6 Nach dem Gesagten verletzte der Beschwerdegegner seine aus der Abstimmungsfreiheit abgeleitete Pflicht zur sachlichen und verhältnismässigen Information.
4.
4.1 Es bleibt zu prüfen, welche Rechtsfolgen diese Verletzung der Abstimmungsfreiheit hat.
Die Wiederholung einer Volkswahl oder Volksabstimmung wird nach § 27b (in Verbindung mit §§ 63 und 70) VRG nur dann angeordnet, wenn Gründe für die Annahme bestehen, dass die Unregelmässigkeit den Ausgang der Wahl oder Abstimmung mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit beeinflusst hat. Das kantonale Recht knüpft damit an die entsprechende Praxis des Bundesgerichts an. Im Fall von Mängeln mit nicht bezifferbaren Auswirkungen berücksichtigt dieses bei der Prüfung, ob der gerügte Mangel das Wahl- oder Abstimmungsergebnis beeinflusst haben könnte, insbesondere die Grösse des Stimmenunterschieds, die Schwere des festgestellten Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen der Abstimmung (BGE 143 I 78 E. 7.1).Der Urnengang wird aufgrund einer gesamthaften Betrachtung nur dann aufgehoben, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben können. Erscheint die Möglichkeit, dass die Wahl oder Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, nach den gesamten Umständen als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt, so kann von der Aufhebung des Urnengangs abgesehen werden (BGE 145 I 282 E. 4.2; BGr, 5. März 2018, 1C_632/2017, E. 7.5; Michel Besson, Behördliche Information vor Volksabstimmungen, Bern 2003, S. 394 ff.; zum Ganzen VGr, 7. Januar 2021, VB.2020.00405, E. 3.1).
4.2 Der Kredit für das Projekt "Zukunft8187" wurde mit einer knappen Mehrheit von 348 Jastimmen gegen 337 Neinstimmen bzw. einem Jastimmenanteil von 50,8 Prozent angenommen. Die Stimmendifferenz ist damit gering.
Die vorliegend festgestellte Verletzung der Abstimmungsfreiheit betrifft den Beleuchtenden Bericht. Dieser bildet eine der Hauptinformationsquellen für die Stimmberechtigten, welche sich ein Bild des zur Abstimmung vorgelegten Projekts machen wollen, um über Annahme oder Ablehnung der Vorlage zu entscheiden. Der Beleuchtende Bericht stellte die Finanzierbarkeit des Projekts "Zukunft8187" und insbesondere die notwendige Erhöhung des Steuerfusses in erheblichem Masse falsch dar. Es ist wahrscheinlich, dass eine Vielzahl Stimmberechtigter von erheblich höheren künftigen Erträgen der Gemeinde ausgingen, als in Tat und Wahrheit prognostiziert werden konnten, und deshalb von deutlich geringeren Auswirkungen auf den Steuerfuss, als tatsächlich zu erwarten gewesen wären. Die Höhe der notwendigen Steuerfusserhöhung dürfte in den Augen eines bedeutenden Teils der Stimmberechtigten ein gewichtiges Kriterium dafür sein, ob die entsprechende Vorlage anzunehmen oder abzulehnen ist.
Zwar stand der Position des Gemeinderats im Beleuchtenden Bericht diejenige der Rechnungsprüfungskommission (RPK) gegenüber, wonach die "Annahme, dass die Abbauerträge über die nächsten 13 Jahre aus dem Kies stabil bleiben, […] nicht nachvollzogen werden" könne. Das vermag die Fehlinformation durch den Gemeinderat indes nicht aufzuwiegen. Die RPK stellte den Berechnungen des Gemeinderats keine konkreten eigenen Berechnungen gegenüber, sondern äusserte einzig Zweifel, die nicht näher substanziiert wurden. Es kommt hinzu, dass der Gemeinderat für eine sachliche und vollständige Information der Stimmbevölkerung zu sorgen hat, unabhängig davon, ob ein anderes Gemeindeorgan im Beleuchtenden Bericht eine Gegenposition vertritt.
Vor diesem Hintergrund erscheint wahrscheinlich, dass bereits die falschen Annahmen betreffend der Kies- und Inertstofferträge einen erheblichen Einfluss auf das Abstimmungsergebnis hatten. Eine Prüfung der weiteren vom Beschwerdeführer geltend gemachten Verletzungen der Abstimmungsfreiheit kann deshalb unterbleiben.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen, soweit sie nicht als gegenstandslos geworden abzuschreiben ist, und die Urnenabstimmung vom 18. Juni 2023 über den Hauptantrag aufzuheben.
6.
Gemäss § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG ist das Verfahren in Stimmrechtssachen grundsätzlich kostenlos. Die Kosten sind deshalb auf die Gerichtskasse zu nehmen. Der Beschwerdeführer beantragt keine Parteientschädigung, dem Beschwerdegegner ist ausgangsgemäss keine solche zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit sie nicht als gegenstandslos geworden abgeschrieben wird. Die Abstimmung vom 18. Juni 2023 über den Hauptantrag wird aufgehoben.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 95.-- Zustellkosten,
Fr. 3'095.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) den Bezirksrat Dielsdorf.