Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2023.00485
Urteil
der 4. Kammer
vom 12. Oktober 2023
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Selina Sigerist.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinderat Dübendorf, vertreten durch RA B und/oder RA C,
Beschwerdegegner,
betreffend Ungültigerklärung der Volksinitiative "12 Jahre sind genug! Initiative zur Beschränkung der Amtszeit für gewählte Behördenmitglieder",
hat sich ergeben:
I.
Am 9. Januar 2023 wurde beim Stadtrat der Stadt Dübendorf die Volksinitiative "12 Jahre sind genug! Initiative zur Beschränkung der Amtszeit für gewählte Behördenmitglieder" eingereicht. Der Initiativtext lautet:
"Die Gemeindeordnung der Stadt Dübendorf wird wie folgt ergänzt:
Art. 7 Urnenwahlen; (neu) Absatz 2
Die Amtszeit von gewählten Behördenmitgliedern ist auf drei Amtsdauern, maximal 12 Jahre, beschränkt."
Am 2. März 2023 beschloss der Stadtrat, dem Gemeinderat der Stadt Dübendorf die Ungültigerklärung der Volksinitiative zu beantragen, da sie gegen übergeordnetes Recht verstosse. Der Gemeinderat erklärte die Volksinitiative daraufhin am 8. Mai 2023 für ungültig.
II.
Gegen diesen Beschluss erhob A am 17. Mai 2023 Rekurs beim Bezirksrat Uster. Dieser wies den Rekurs mit Beschluss vom 17. August 2023 ab.
III.
Am 28. August 2023 erhob A Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung der Beschlüsse des Bezirksrats sowie des Gemeinderats. Weiter beantragte er, der Gemeinderat habe ohne Bericht und Antrag des Stadtrats zur materiellen Beratung der Volksinitiative zu schreiten, einen Beschluss zu fassen und die Volksabstimmung anzuordnen.
Der Bezirksrat verzichtete am 31. August 2023 auf eine Stellungnahme; der Gemeinderat beantragte mit Beschwerdeantwort vom 4. September 2023, die Beschwerde sei unter Entschädigungsfolge abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats in Stimmrechtssachen zuständig (§ 161 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 [GPR, LS 161] in Verbindung mit §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Gemäss Art. 86 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) regelt das Gesetz die Volksrechte in der Gemeinde, wobei es insbesondere ein Initiativrecht, ein Referendumsrecht und ein Anfragerecht vorsieht. In Parlamentsgemeinden können Einzel- und Volksinitiativen eingereicht werden über Gegenstände, die dem obligatorischen oder fakultativen Referendum unterstehen (§ 147 Abs. 2 GPR). Möglich ist die kommunale Initiative sowohl in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs als auch der allgemeinen Anregung (§ 148 Abs. 1 GPR in Verbindung mit Art. 25 Abs. 1 KV). Für die Frage der Gültigkeit einer kommunalen Initiative verweist § 148 Abs. 2 GPR auf Art. 28 Abs. 1 KV und § 121 Abs. 2 GPR. Danach ist eine Initiative gültig, wenn sie die Einheit der Materie wahrt, nicht gegen übergeordnetes Recht verstösst und nicht offensichtlich undurchführbar ist.
2.2 Die Volksinitiative "12 Jahre sind genug! Initiative zur Beschränkung der Amtszeit für gewählte Behördenmitglieder" hat die Form eines ausgearbeiteten Entwurfs. Sie wahrt die Einheit der Materie und ist durchführbar. Strittig ist, ob sie mit übergeordnetem Recht vereinbar ist. Der Beschwerdegegner ist der Ansicht, das kantonale Recht lasse eine Einschränkung des passiven Wahlrechts durch Einführung einer Amtszeitbeschränkung auf Gemeindeebene nicht zu. Der Beschwerdeführer macht demgegenüber geltend, es sei nicht ersichtlich, inwiefern die Einführung einer Amtszeitbeschränkung in der Gemeindeordnung gegen übergeordnetes Recht verstossen solle.
3.
3.1 Die Einführung einer Amtszeitbeschränkung für Mitglieder von Gemeindebehörden bewirkte eine Einschränkung der Wählbarkeit beziehungsweise des passiven Wahlrechts. Weder die Kantonsverfassung noch das Gesetz über die politischen Rechte oder das Gemeindegesetz äussern sich ausdrücklich zur Zulässigkeit von Amtszeitbeschränkungen.
3.2 Gemäss Art. 40 Abs. 1 Satz 1 KV kann in den Kantonsrat, den Regierungsrat, die obersten kantonalen Gerichte und den Ständerat gewählt werden, wer in kantonalen Angelegenheiten stimmberechtigt ist. Wer in die übrigen Behörden – wie etwa Gemeindebehörden – gewählt werden kann, bestimmt das Gesetz (Art. 40 Abs. 1 Satz 2 KV). Die Amtsdauer für Behördenmitglieder beträgt gemäss Art. 41 Abs. 1 KV vier Jahre.
Das Gesetz über die politischen Rechte regelt den Inhalt der politischen Rechte und Pflichten auf der Ebene des Kantons, der Bezirke und der Gemeinden sowie die Voraussetzungen und das Verfahren ihrer Ausübung (§ 1 Abs. 1 GPR). Vorbehalten bleiben die Bestimmungen des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (LS 131.1) über die politischen Rechte und Pflichten in der Gemeinde (§ 1 Abs. 2 GPR). Gemäss Art. 22 KV und § 3 Abs. 1 GPR verfügt über die politischen Rechte, wer Schweizer Bürgerin oder Bürger ist, das achtzehnte Altersjahr zurückgelegt hat, im betreffenden Gemeinwesen politischen Wohnsitz hat und von der Ausübung der politischen Rechte auf Bundesebene nicht ausgeschlossen ist. Dabei bleiben abweichende Bestimmungen über die Wählbarkeit gemäss § 3 Abs. 3 GPR vorbehalten.
3.3 Nach Ansicht des Beschwerdegegners müssten abweichende Bestimmungen über die Wählbarkeit im Sinn von § 3 Abs. 3 GPR in einem kantonalen Gesetz vorgesehen sein. Eine Einschränkung des passiven Wahlrechts durch eine Bestimmung in einem Gemeindeerlass, die im kantonalen Gesetzesrecht nicht vorgesehen sei, sei nicht zulässig.
Demgegenüber ist der Beschwerdeführer der Ansicht, auch die Gemeindeordnung könne abweichende Bestimmungen über die Wählbarkeit auf Gemeindeebene enthalten.
3.4 Das Stimm- und Wahlrecht in den Gemeinden ist im Kanton Zürich weitgehend durch die Kantonsverfassung und das Gesetz über die politischen Rechte geregelt. Die Gemeinden geniessen auf dem Gebiet des Stimm- und Wahlrechts keine beziehungsweise nur wenig Autonomie (vgl. BGE 103 Ia 487 E. 2, 113 Ia 212 E. 3a; Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 5. Auflage, Zürich 2019, N. 2318 und 2666). Der Regierungsrat hielt in seiner Weisung zum Gesetz über die politischen Rechte sinngemäss fest, abweichende Bestimmungen über die Wählbarkeit im Sinn von § 3 Abs. 3 GPR müssten in einem Gesetz vorgesehen sein (ABl 2002 1507 ff., 1563). Die Gemeindeordnung ist zwar ebenfalls ein Gesetz im formellen Sinn (vgl. Pierre Tschannen/Markus Müller/Markus Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Bern 2022, Rz. 288 und 328). Verweist der kantonale Gesetzgeber auf gesetzliche Bestimmungen, meint er damit aber grundsätzlich Erlasse gleicher oder höherer Stufe. Daher ist davon auszugehen, dass der Regierungsrat lediglich auf kantonale Gesetze Bezug nahm. Eine Einschränkung der Wählbarkeit durch eine Bestimmung in der Gemeindeordnung sollte folglich gemäss der Weisung nicht zulässig sein.
Zum gleichen Schluss führt eine systematische Auslegung: Im Gesetz über die politischen Rechte finden sich verschiedene Bestimmungen, die eine abweichende Regelung der politischen Rechte durch die Gemeindeordnung zulassen (so etwa § 23 Abs. 3, § 29 Abs. 3, § 40 Abs. 1 lit. b und c, § 43 Abs. 2, § 49 Abs. 2 und § 84a Abs. 3 GPR). In Bezug auf das passive Wahlrecht sieht das Gesetz über die politischen Rechte die Möglichkeit einer abweichenden Regelung in der Gemeindeordnung nur bezüglich der Wohnsitzpflicht sowie zusätzlicher Unvereinbarkeitsgründe ausdrücklich vor (§ 23 Abs. 3 und § 29 Abs. 3 GPR). Demgegenüber räumt weder das Gesetz über die politischen Rechte noch ein anderes kantonales Gesetz den Gemeinden ausdrücklich die Möglichkeit ein, eine Amtszeitbeschränkung einzuführen. Daraus ist zu schliessen, dass der kantonale Gesetzgeber den Gemeinden hinsichtlich dieser Frage keine Entscheidungsfreiheit einräumen wollte. Die kantonale Regelung der Amtsdauer sowie des passiven Wahlrechts erweist sich insofern als abschliessend. Die in der kommunalen Volksinitiative vorgesehene Amtszeitbeschränkung ist daher nicht mit dem übergeordneten kantonalen Recht vereinbar.
Dieses Ergebnis deckt sich auch mit der in der Lehre vertretenen Auffassung, dass es den Gemeinden im Kanton Zürich nicht zusteht, eine Amtszeitbeschränkung auf Gemeindeebene einzuführen (Theo Loretan/Peter Saile, Amtszeitbeschränkung für Zürcher Gemeindeexekutiven, in: Markus Rüssli/Julia Hänni/Reto Häggi Furrer [Hrsg.], Staats- und Verwaltungsrecht auf vier Ebenen, Festschrift für Tobias Jaag, Zürich etc. 2012, S. 103 ff.; Jaag/Rüssli, N. 2318 und 2666).
4.
Nach dem Gesagten erklärte der Gemeinderat die Volksinitiative zu Recht für ungültig. Somit ist die Beschwerde abzuweisen.
5.
Die Gerichtskosten sind auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG). Dem in seinem amtlichen Wirkungskreis tätigen Beschwerdegegner ist praxisgemäss keine Parteientschädigung zuzusprechen (VGr, 22. Juni 2023, VB.2022.00754, E. 7 – 29. April 2021, VB.2020.00882, E. 7 – 28. April 2020, VB.2020.00132, E. 2; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 51).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 95.-- Zustellkosten,
Fr. 2'095.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) den Bezirksrat Uster.