Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2023.00472
Urteil
der 3. Kammer
vom 11. Oktober 2023
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
A AG, vertreten durch RA B,
Zürcher Heimatschutz ZVH, vertreten durch RA Prof. Dr. C und/oder Dr. iur D,
Beschwerdeführende,
gegen
Stadt Uster, vertreten durch RA E,
Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerinnen,
**betreffend Gestaltungsplan
Wiederaufnahme von VB.2019.584 und VB.2019.593,**
hat sich ergeben:
I.
Der Gemeinderat Uster beschloss am 4. September 2017 die Festsetzung des öffentlichen Gestaltungsplans "Park am Aabach" sowie die damit zusammenhängende Teilrevision der Richt- und Nutzungsplanung. Ferner beantragte er der Baudirektion des Kantons Zürich die Gewässerraumfestlegung nach Art. 41a der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV, SR 814.201). Mit Verfügung vom 10. Oktober 2018 genehmigte die Baudirektion den Gestaltungsplan teilweise. Zuvor hatte sie mit Verfügungen vom 26. März 2018 die Teilrevision der kommunalen Richt- und Nutzungsplanung genehmigt und mit Verfügung vom 28. September 2018 den Gewässerraum entlang des Aabachs festgelegt. Am 9. November 2018 wurden diese Entscheide im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert.
II.
Daraufhin erhoben einerseits die A AG und andererseits der Zürcher Heimatschutz ZVH Rekurs beim Baurekursgericht und beantragten im Wesentlichen die Aufhebung der genannten Entscheide. Mit Entscheid vom 10. Juli 2019 wies das Baurekursgericht die vereinigten Rekurse ab, soweit es auf darauf eintrat.
III.
Mit Beschwerde vom 11. September 2019 beantragte die A AG dem Verwaltungsgericht Folgendes:
" 1. Es sei der Entscheid des Baurekursgerichts (BRGE III Nr. 0093/2019 und 0094/2019) vom 10.07.2019 vollumfänglich aufzuheben.
2.1 der Festsetzungsbeschluss der Baudirektion Nr. 1728/17 vom 10.10.2018 hinsichtlich des Öffentlichen Gestaltungsplans 'Park am Aabach', Uster, Teilrevision Richt- und Nutzungsplanung im Gestaltungsplangebiet, Bekanntmachung der kommunalen Festsetzung und der teilweisen Nichtgenehmigung der Baudirektion vollumfänglich aufzuheben;
2.2 der Beschluss der Baudirektion des Kantons Zürich Nr. 526 vom 28.09.2018 hinsichtlich der Festlegung des Gewässerraums im Zusammenhang mit dem Gestaltungsplanverfahren 'Park am Aabach', Uster, Bekanntmachung der kantonalen Festlegung vollumfänglich aufzuheben;
2.3 und der vom Stadtrat Uster am 04.09.2017 festgesetzte, 'Öffentliche Gestaltungsplan Park am Aabach' sowie die Teilrevision Richt- und Nutzungsplanung im Gestaltungsplangebiet nicht zu genehmigen
Am 12. September 2019 erhob auch der Zürcher Heimatschutz Beschwerde und beantragte, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Stadt Uster und der Baudirektion seien der Entscheid des Baurekursgerichts vom 10. Juli 2019, der Festsetzungsbeschluss der Baudirektion vom 10. Oktober 2018 und die kommunale Festsetzung des öffentlichen Gestaltungsplans "Park am Aabach" vom 4. September 2017 aufzuheben. Mit Präsidialverfügung vom 19. September 2019 vereinigte das Verwaltungsgericht die beiden unter den Geschäftsnummern VB.2019.00584 und VB.2019.00593 angelegten Beschwerdeverfahren und führte diese unter der erstgenannten Nummer weiter. In seiner Vernehmlassung vom 7. Oktober 2019 beantragte das Baurekursgericht die Abweisung der Rechtsmittel. Denselben Antrag stellte die Baudirektion am 18. Oktober 2019. Die Stadt Uster beantragte mit Beschwerdeantwort vom 21. Oktober 2019, die Beschwerden seien unter Kosten- und Entschädigungsfolgen der Beschwerdeführenden abzuweisen. In den folgenden Eingaben hielten die Parteien an ihren Anträgen fest. Mit Urteil vom 3. Dezember 2020 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerden ab. Die Gerichtskosten auferlegte es der A AG und dem Zürcher Heimatschutz je zur Hälfte. Sodann verpflichtete es die A AG und den Zürcher Heimatschutz, der Stadt Uster eine Parteientschädigung von je Fr. 2'000.- (total Fr. 4'000.-, einschliesslich Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
IV.
Daraufhin gelangte die A AG mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 28. Januar 2021 an das Bundesgericht und beantragte, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 3. Dezember 2020 sei aufzuheben; eventualiter sei die Angelegenheit zur ergänzenden Abklärung und Prüfung an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen. Mit Urteil 1C_58/2021 vom 27. Juli 2023 hiess das Bundesgericht die Beschwerde gut, soweit es darauf eintrat, hob das Urteil vom 3. Dezember 2020 im Sinn der Erwägungen auf und wies die Sache zur Fortsetzung des Verfahrens an das Verwaltungsgericht zurück. Verfahrenskosten erhob das Bundesgericht keine, verpflichtete jedoch die Stadt Uster, die A AG für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 4'000.- zu entschädigen.
V.
Am 13. September 2023 reichte die Stadt Uster dem Verwaltungsgericht unaufgefordert eine Eingabe ein, womit sie beantragte, das Verfahren sei zur Einholung des vom Bundesgericht verlangten Gutachtens der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK; vgl. hinten E. 2.2) an die Stadt Uster zurückzuweisen.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Im Anschluss an einen Rückweisungsentscheid des Bundesgerichts wird das kantonale Verfahren in dem Zustand wiederaufgenommen, in welchem es sich unmittelbar vor dem Erlass des aufgehobenen Entscheids befunden hat. Für die erneute Beurteilung durch die kantonalen Instanzen sind die Erwägungen des Bundesgerichts verbindlich. Dies gilt sowohl für Punkte, für die keine Rückweisung erfolgt und die damit "definitiv" entschieden sind, als auch für die Erwägungen, welche die Rückweisung umschreiben (VGr, 7. Februar 2019, VR.2018.00001, E. 1.2; Johanna Dormann, Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz [BGG], 3. A., 2018, Art. 107 N. 18).
1.2 Aufgrund des bundesgerichtlichen Rückweisungsentscheids vom 27. Juli 2023 sind die mit Präsidialverfügung vom 19. September 2019 (vorn III.) vereinigten Beschwerdeverfahren VB.2019.00584 und VB.2019.00593 als Verfahren VB.2023.00472 wiederaufzunehmen.
2.
2.1 Das Bundesgericht erwog im Urteil vom 27. Juli 2023, es sei fraglich, ob noch der gesamte, 43'280 m2 grosse Gestaltungsplanperimeter im Streit liege. Dieser umfasse unter anderem die der Stadt Uster gehörenden Liegenschaften "Dorfbad" (Kat.-Nr. B6316) und "Villa am Aabach" (Kat.-Nr. B6321), weitere städtische und private Grundstücke sowie einen Teil der Gewässerparzellen Aabach des Kantons Zürich. Der Aabach fliesse von Osten nach Westen in künftig mäandrierendem Lauf. An dessen Gewässerraum stiessen im Westen die Baufelder A und B (südlich des Aabachs) sowie C und D (nördlich des Aabachs). Weiter nördlich und östlich davon befinde sich eine ausgedehnte Parkanlage, sowie, weiter nördlich, die Baufelder E und F (am Dorfbad) sowie die Kinderkrippe (Parzelle Kat.-Nr. B6630). Vor Bundesgericht bestreite die Beschwerdeführerin im Wesentlichen nur noch die Vereinbarkeit der auf Parzelle Kat.-Nr. B2925, zwischen Aabach und Brauereistrasse, festgelegten Baubereiche A und B mit den Schutzzielen des Bundesinventars der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS) sowie die Erschliessung an der Brauereistrasse. Die Erwägungen des Verwaltungsgerichts zur Villa am Aabach, dem Dorfbad, der Kinderkrippe und den an diese Objekte angrenzenden Baubereiche (C–F) würden nicht beanstandet; auch die mit dem Gestaltungsplan koordinierte Festsetzung des Gewässerraums des Aabachs werde nicht mehr thematisiert. Insofern fehle es jedenfalls an einer rechtsgenügenden Beschwerdebegründung. Im Folgenden sei daher einzig auf die Baubereiche A und B einzugehen (E. 1.3).
Weiter erwog das Bundesgericht, zwar sei die Nutzungsplanung Sache der Kantone. Dies schliesse indessen nicht aus, gewisse nutzungsplanerische Festsetzungen, welche sich unmittelbar auf Bundesrecht stützten, als Bundesaufgabe im Sinn von Art. 78 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) und Art. 2 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG, SR 451) zu qualifizieren (E. 4.3).
Wie schon das Verwaltungsgericht ausgeführt habe, handle es sich auch um eine Bundesaufgabe, wenn ein Vorhaben auf eine gewässerrechtliche Ausnahmebewilligung nach Art. 19 Abs. 2 des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 (GSchG, SR 814.20) angewiesen sei, weil es (entgegen Art. 31 Abs. 1 lit. a und Ziff. 211 Abs. 2 Satz 1 Anh. 4 GSchV) unterhalb des mittleren Grundwasserspiegels in einem Gewässerschutzbereich Au erstellt werden solle. Die Behörde könne Ausnahmen bewilligen, soweit die Durchflusskapazität des Grundwassers gegenüber dem unbeeinflussten Zustand um höchstens 10 % vermindert werde (Ziff. 211 Abs. 2 Satz 2 Anh. 4 GSchV). In BGE 145 II 176 habe das Bundesgericht das Vorliegen einer Bundesaufgabe bei einem privaten Quartierplan in einem ISOS- und BLN-Gebiet, der die Erstellung eines Untergeschosses bis unter den Grundwasserspiegel im Grundwasserschutzbereich Au zugelassen habe, bejaht. Es habe es als unwesentlich erachtet, dass die Bauherrschaft theoretisch die Möglichkeit habe, das Projekt noch so abzuändern, dass der Grundwasserspiegel nicht unterschritten werde: Der Quartierplan verpflichte sie zwar nicht, die darin vorgesehenen Möglichkeiten maximal zu nutzen; die Bauherrschaft müsse aber darauf vertrauen können, die Nutzungsmöglichkeiten des Quartierplans ausschöpfen zu dürfen. Diese Erwägungen – so das Bundesgericht im Urteil vom 27. Juli 2023 weiter – liessen sich auch auf den vorliegenden Gestaltungsplan übertragen. Dessen Perimeter befinde sich vollständig im Gewässerschutzbereich Au, mit einem mittleren Grundwasserspiegel nur ca. 2 m unter der Terrainoberfläche. Schon der Planungsbericht gehe davon aus, dass Ausnahmebewilligungen gemäss Ziff. 211 Anh. 4 GSchV für die Bauten erforderlich sein würden. Für die direkt am Aabach liegenden Baubereiche würden sogar Mindestfundamenttiefen vorgegeben, um im Fall eines Versagens des Uferschutzes ein Unterspülen der Gebäude zu verhindern. Zwar sei der Detaillierungsgrad des streitigen Gestaltungsplans geringer als derjenige des privaten Quartierplans in BGE 145 II 176, der ein konkretes Projekt auf einem einzigen Grundstück betroffen und Teile der Baubewilligung vorweggenommen habe. Immerhin aber würden die Baubereiche und damit die horizontale und vertikale Ausdehnung der Gebäude detailliert festgelegt. Mit dem Verwaltungsgericht sei davon auszugehen, dass die Rechtmässigkeit dieser Baubereiche schon auf Stufe Gestaltungsplan und nicht erst in einem nachfolgenden Baubewilligungsverfahren überprüft werden müsse: Die akzessorische Überprüfung des Gestaltungsplans sei im Baubewilligungsverfahren in der Regel ausgeschlossen und die Bauherrschaft habe grundsätzlich das Recht, die ihr durch die Gestaltungsplanung zugestandenen Baumöglichkeiten auszuschöpfen. Wäre die Vereinbarkeit mit dem ISOS erst im Baubewilligungsverfahren (wegen der dannzumal einzuholenden gewässerrechtlichen Ausnahmebewilligung) zu prüfen, bestünde das Risiko, dass sich wichtige Teile des Gestaltungsplans nachträglich als nicht bewilligungsfähig und damit nicht realisierbar erwiesen. Dies wiederspräche dem Grundsatz der Beständigkeit und der Verbindlichkeit des Gestaltungsplans (E. 4.5).
Die Baubereiche A und B in der U-Zo I, unmittelbar angrenzend an das ebenfalls geschützte Brauereiensemble, stünden im Widerspruch zum Schutzziel des ISOS, die bestehenden Freiflächen zu erhalten, und könnten daher zu einer schweren Beeinträchtigung führen. Daran ändere auch der Umstand nichts, dass schon die Grundordnung eine Überbauung der Parzelle Kat.-Nr. B2925 zulasse. Die geltende Bau- und Zonenordnung sei bald 25 Jahre alt und habe daher die vorliegend streitigen Festsetzungen des ISOS nicht berücksichtigen können. Sie enthalte im Übrigen lediglich eine Zonenzuweisung, ohne bereits spezielle Baubereiche für die Parzelle Kat.-Nr. B2925 festzulegen. Der streitige Gestaltungsplan solle diese Grundordnung nicht bloss verfeinern, sondern ersetzen und die Voraussetzungen für eine qualitative Entwicklung des Quartiers schaffen. In dieser Situation müsse die Vereinbarkeit der im Gestaltungsplan neu geplanten Baubereiche mit dem ISOS überprüft werden (E. 4.6).
Nach dem Gesagten seien die Voraussetzungen von Art. 7 Abs. 2 NHG erfüllt, mithin sei zwingend ein Gutachten der ENHK einzuholen, bevor über die Beschwerde gegen den Gestaltungsplan entschieden werde. Die Sache sei daher an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen. Dieses habe die Möglichkeit, selbst das Gutachten einzuholen und anschliessend über die Sache neu zu entscheiden oder sie weiter, an eine der Vorinstanzen, zurückzuweisen (E. 4.7).
2.2 Gestützt auf § 7 Abs. 1 VRG könnte das Verwaltungsgericht das vom Bundesgericht verlangte Gutachten der ENHK selber einholen und danach die Vereinbarkeit der im Gestaltungsplan neu geplanten Baubereiche mit dem ISOS überprüfen. Über den Wortlaut von § 64 Abs. 1 VRG hinaus ist es dem Verwaltungsgericht indes ebenso möglich, die Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz oder auch an die erstinstanzliche anordnende Behörde zurückweisen (sogenannte Sprungrückweisung; Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 64 N. 4), was es praxisgemäss insbesondere dann tut, wenn – wie vorliegend – der Sachverhalt ungenügend festgestellt wurde. So lag – wie die Stadt Uster in ihrer Eingabe vom 13. September 2023 zu Recht ausführt – im Zeitpunkt der Ausarbeitung und Festsetzung des Gestaltungsplans "Park am Aabach" noch kein Gutachten der ENHK vor und konnten damit deren Einschätzungen noch nicht berücksichtigt werden. Es ist deshalb angezeigt, die Sache unmittelbar an die Stadt Uster zurückzuweisen.
2.3 Nach dem Gesagten sind die Beschwerden teilweise gutzuheissen. Der Entscheid des Baurekursgerichts vom 10. Juli 2019, die Verfügungen der Baudirektion vom 10. Oktober 2018, 26. März 2018 und 28. September 2018 sowie der Beschluss des Gemeinderats Uster vom 4. September 2017 sind im Sinn der Erwägungen aufzuheben und die Sache ist zur Fortsetzung des Verfahrens an die Stadt Uster zurückzuweisen.
2.4 Die Beteiligten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens tragen die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG, teilweise in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Die (Sprung-)Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei offenem Ausgang ist in Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen zu behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch entscheiden kann (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f. mit Hinweisen; VGr,
Das Bundesgericht trat im Urteil vom 27. Juli 2023 bezüglich eines grossen Teils des Planperimeters auf die Beschwerde der Beschwerdeführerin 1 zufolge ungenügender Beschwerdebegründung nicht ein. Dadurch wurde der Streitgegenstand vor Bundesgericht eingeschränkt. Im Hinblick auf die noch im Streit liegende Parzelle Kat.-Nr. B2925 hat es die Beschwerde materiell geprüft und gutgeheissen – wenn auch mit einer Begründung, die örtlich darüber hinaus weist. Im Ergebnis hiess das Bundesgericht die Beschwerde im Sinn der Erwägungen gut, soweit es darauf eintrat. Im Rahmen des Streitgegenstands ist die Sache nun an die Stadt Uster zurückzuweisen. Insoweit sind die Beschwerdeführerin 1 und der im kantonalen Verfahren wieder einzubeziehende Beschwerdeführer 2 im Ergebnis als obsiegend zu betrachten. Im Übrigen bleiben jedoch die abweisenden Entscheide des Baurekursgerichts und des Verwaltungsgerichts bestehen.
In einer Gesamtbetrachtung erscheint keine der Parteien als überwiegend obsiegend bzw. unterliegend. Es rechtfertigt sich daher, sowohl die Kosten des Rekursverfahrens als auch die Kosten des Beschwerdeverfahrens den Beschwerdeführenden 1 und 2 und den Beschwerdegegnerinnen 1 und 2 je zu einem Viertel aufzuerlegen. Dementsprechend sind weder für das Rekursverfahren noch für das Beschwerdeverfahren Parteientschädigungen zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
3.
Das vorliegende Urteil ist ein Zwischenentscheid im Sinn von Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR. 173.110) und nur unter dessen einschränkenden Voraussetzungen anfechtbar.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerdeverfahren VB.2019.00584 und VB.2019.00593 werden als Verfahren VB.2023.00472 wiederaufgenommen.
Die Beschwerden werden teilweise gutgeheissen. Der Entscheid des Baurekursgerichts vom 10. Juli 2019, die Verfügungen der Baudirektion vom 10. Oktober 2018, 26. März 2018 und 28. September 2018 sowie der Beschluss des Gemeinderats Uster vom 4. September 2017 werden im Sinn der Erwägungen aufgehoben und die Sache wird zur Fortsetzung des Verfahrens an die Stadt Uster zurückgewiesen.
Die Kosten des Rekursverfahrens von total Fr. 10'290.- werden den Beschwerdeführenden 1 und 2 und den Beschwerdegegnerinnen 1 und 2 je zu einem Viertel auferlegt.
Fr. 8'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 640.-- Zustellkosten,
Fr. 8'640.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden 1 und 2 und den Beschwerdegegnerinnen 1 und 2 je zu einem Viertel auferlegt.
Für das Rekursverfahren und das Beschwerdeverfahren werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an:
a) die Beschwerdeführenden;
b) die Beschwerdegegnerinnen;
c) das Baurekursgericht;
d) das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE);
e) das Bundesamt für Kultur (BAK);
f) das Bundesamt für Umwelt (BAFU).