Aufforderung zur Einreichung von ergänzenden Unterlagen

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2023.00463

Urteil

der 3. Kammer

vom 27. Februar 2025

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiber Silvio Forster.

In Sachen

A,

vertreten durch RA C,

Beschwerdeführer,

gegen

Bauvorsteherin der Gemeinde B,

Beschwerdegegnerin,

und

Baudirektion des Kantons Zürich,

Mitbeteiligte,

betreffend Aufforderung zur Einreichung von ergänzenden Unterlagen,

hat sich ergeben:

I.

A. Mit Beschluss vom 25. Mai 2020 verweigerte der Gemeinderat B A die nachträgliche Baubewilligung für das Erstellen einer Baumschule (mit Pflanzen in Töpfen) und eines Zauns auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 in B und verlangte die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands innert sechs Monaten ab Rechtskraft des Beschlusses. Dieser Entscheid erging im koordinierten Verfahren mit der gleichzeitig eröffneten Verfügung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 10. Januar 2020. Die betroffene Parzelle liegt in der Landwirtschaftszone. A erhob gegen diese Verfügungen Rekurs ans Baurekursgericht. Dieses hielt in seinem Entscheid vom 18. Dezember 2020 fest, dass die Ausarbeitung eines Betriebskonzepts nötig sei, welches A nicht rechtsgenüglich eingereicht habe. Seine eingereichten Unterlagen hätten lediglich eine Beschreibung des bestehenden Zustands, eine Erklärung hierfür sowie vage Ideen für die Zukunft enthalten. Dagegen hätten sämtliche Angaben zum rekurrentischen Betrieb gefehlt. Das eingereichte "Betriebskonzept" habe daher keine genügende Grundlage gebildet, um die Zonenkonformität oder allfällige Ausnahmebewilligungen zu prüfen. Die Sache wurde in teilweiser Gutheissung des Rechtsmittels an die Baudirektion des Kantons Zürich zur weiteren Abklärung zurückgewiesen.

B. In der Folge forderte die Bauvorsteherin der Gemeinde B A mit Verfügung vom 3. November 2022 letztmalig auf, innert 30 Tagen nach Rechtskraft der Verfügung ein detailliertes Betriebskonzept im Sinn des Baurekursgerichtsentscheids vom 18. Dezember 2020 einzureichen oder den rechtmässigen Zustand wiederherzustellen (Dispositivziffer 1). Verstreiche diese Frist erneut, ohne dass die Bedingungen oder Auflagen erfüllt seien, werde das Ersatzvornahmeverfahren eingeleitet und die Bauherrschaft zur Zahlung eines Bardepositums in Höhe von Fr. 1'000.- verpflichtet (Dispositivziffer 2). Bei erneuter Missachtung bzw. ungenutztem Verstreichen der Frist gemäss Dispositivziffer 1 sei die Bauherrschaft beim Statthalteramt zu verzeigen. Die Bauherrschaft sei vorgängig zur Gewährung des rechtlichen Gehörs mittels separaten Schreibens die Gelegenheit zu geben, sich innert Frist von 10 Tagen zu äussern, weshalb der/den Aufforderung/en keine Folge geleistet worden sei (Dispositivziffer 3). Die Kosten von Fr. 250.- wurden A auferlegt; zahlbar innert 30 Tagen (Dispositivziffer 4).

II.

Gegen die Verfügung der Bauvorsteherin B vom 3. November 2022 liess A mit Eingabe vom 7. Dezember 2022 Rekurs ans Baurekursgericht erheben. Er beantragte die Aufhebung der angefochtenen Verfügung unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Mit Entscheid vom 9. Juni 2023 wies das Baurekursgericht den Rekurs ab (Dispositivziffer I). Es auferlegte die Verfahrenskosten von Fr. 3'755.- A (Dispositivziffer II). Es wurden keine Parteientschädigungen zugesprochen (Dispositivziffer III).

III.

Gegen den Entscheid des Baurekursgerichts vom 9. Juni 2023 liess A mit Schreiben vom 16. August 2023 Beschwerde ans Verwaltungsgericht erheben. Er liess beantragen, die vorinstanzlichen Entscheide seien unter Kosten- und Entschädigungsfolgen aufzuheben (Anträge 1, 3 und 4). Zudem seien die Vernehmlassungen der Beschwerdegegnerin sowie der Mitbeteiligten umgehend zur Stellungnahme zuzustellen (Antrag 2). Weiter liess er beantragen, es sei im Bestreitungsfall ein Augenschein durchzuführen. Mit Schreiben vom 12. September 2023 teilte der Gemeinderat B seinen Verzicht auf eine Beschwerdeantwort mit und beantragte die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Mit Eingabe vom 14. September 2023 verzichtete die Baudirektion des Kantons Zürich auf eine Stellungnahme. Das Baurekursgericht beantragte am 15. September 2023 die Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 i. V. m. § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Nach § 41 Abs. 3 i. V. m. § 19a Abs. 1 VRG sind Anordnungen anfechtbar, welche das Verfahren abschliessen (sog. Endentscheide). Die Anfechtbarkeit von Teil-, Vor- und Zwischenentscheiden richtet sich laut § 41 Abs. 3 i. V. m. § 19a Abs. 2 VRG sinngemäss nach Art. 91–93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110). Vor- und Zwischenentscheide sind alle Entscheide, die das Verfahren nicht abschliessen und daher weder End- noch Teilentscheid sind; sie können formell- und materiellrechtlicher Natur sein (BGE 141 III 395 E. 2.2; 138 V 106 E. 1.1). Sie stellen daher nur einen Schritt auf dem Weg zum Endentscheid dar. Zwischenverfügungen sind akzessorisch zu einem Hauptverfahren; sie können nur vor oder während eines Hauptverfahrens erlassen werden und nur für die Dauer desselben Bestand haben bzw. unter der Bedingung, dass ein solches eingeleitet wird. Sie fallen mit dem Entscheid in der Hauptsache dahin (BGE 139 V 42 E. 2.3).

1.2 Nach Ansicht des Baurekursgerichts handelt es sich bei den Anordnungen der Beschwerdegegnerin um eine verfahrensleitende Zwischenverfügung. Nach Anschauung des Beschwerdeführers handelt es sich sinngemäss um einen Endentscheid, geht er doch davon aus, dass die Beschwerdegegnerin die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands verfügt habe.

1.3 Dispositivziffer 1 der Ausgangsverfügung kann sinnvollerweise nur so verstanden werden, dass die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands dem Beschwerdeführer freigestellt wurde, sodass bei einem freiwilligen Rückbau kein detailliertes Betriebskonzept erforderlich wäre. Obwohl der Wortlaut der Verfügung die beiden Aufforderungen – Vorlegen eines Betriebskonzepts bzw. Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands – unpräzise mit einem "oder" anordnet, kann die Auslegung des Beschwerdeführers bei objektiver Betrachtung nicht zutreffen. Wie das Baurekursgericht erwogen hat, dient das eingeforderte Betriebskonzept gerade dazu, die nachträgliche Bewilligungsfähigkeit der streitigen Bauten und Anlagen zu prüfen. Sollte keine nachträgliche Baubewilligung möglich sein, ist die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands nach § 341 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) anzuordnen. Es wäre daher widersprüchlich, neben der Aufforderung zur Einreichung des Betriebskonzepts sogleich die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands anzuordnen (vgl. zum Ganzen auch VGr, 29. August 2019, VB.2019.00245, E. 4). Dementsprechend sind auch die Dispositivziffern 2 (Einleitung der Ersatzvornahme) und 3 (Verzeigung) der kommunalen Verfügung auszulegen, welche sich auf die Einreichung des Betriebskonzepts beziehen und nicht auf die (freiwillige) Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands.

1.4 Zusammenfassend handelt es sich bei der angefochtenen Verfügung um einen verfahrensleitenden Zwischenentscheid. So dient die Anordnung der Beschwerdegegnerin der Erstellung des Sachverhalts, um das nachträgliche Baubewilligungsverfahren voranzutreiben. Diese Verfügung und der angefochtene Rekursentscheid schliessen das vorliegende Verfahren nicht ab.

2.

2.1 Ein Zwischenentscheid, der weder die Zuständigkeit noch den Ausstand betrifft, ist gestützt auf § 41 Abs. 3 VRG i. V. m. § 19a Abs. 2 VRG i. V. m. Art. 93 Abs. 1 lit. a und b BGG nur anfechtbar, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken könnte oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde. Diese Voraussetzungen werden im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nur sinngemäss angewendet, was namentlich erlaubt, zugunsten der Anfechtbarkeit von der restriktiven Praxis des Bundesgerichts abzuweichen (VGr, 10. Mai 2024, VB.2024.00099, E. 2.1; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19a N. 58). Demgegenüber steht die Beschwerde unmittelbar gegen selbständig eröffnete Zwischenentscheide über die Zuständigkeit offen; diese Entscheide können später nicht mehr angefochten werden (§ 41 Abs. 3 VRG i. V. m. § 19a Abs. 2 VRG i. V. m. Art. 92 Abs. 1 und 2 BGG).

2.2 Der Beschwerdeführer macht geltend, dass die Beschwerdegegnerin nicht für den Erlass der streitigen Verfügung zuständig gewesen sei. Insoweit das Baurekursgericht bei der Rekursabweisung diese kommunale Zuständigkeit geschützt hat, stellt dies einen anfechtbaren Zwischenentscheid dar.

2.3 Was die weiteren Rügen gegen die streitige Anordnung betrifft, wurde kein nicht wiedergutzumachender Nachteil dargetan und ein solcher ist auch nicht ersichtlich (vgl. für Beweismassnahmen Bertschi, Kommentar VRG, § 19a N. 48; BGE 134 III 188 E. 2.3). Ausserdem lässt sich bei einer Gutheissung des Rechtsmittels kein Endentscheid herbeiführen, denn das nachträgliche Baubewilligungsverfahren bliebe auch in einem solchen Fall hängig. Ferner reichen die blosse Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens oder andere finanzielle Einbussen nicht, um einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil anzunehmen, sofern sie kein erhebliches Gewicht aufweisen (Bertschi, Kommentar VRG, § 19a N. 51; vgl. VGr, 5. Mai 2022, VB.2022.00025, E. 1.4.2). Soweit die Kosten der kommunalen Verfügung von Fr. 250.- angefochten sind (vorne Ziff. I.B), ist nicht ersichtlich, dass dies den Beschwerdeführer finanziell empfindlich treffen würde, womit auch diesbezüglich kein nicht wiedergutzumachender Nachteil vorliegt. Das lediglich in Aussicht gestellte Bardepositum verursacht jedenfalls derzeit keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil. Damit ist die Anfechtbarkeit der Zwischenverfügung insoweit erst im Rahmen eines Endentscheides gegeben.

3.

Zusammenfassend ist auf die Beschwerde betreffend die Zuständigkeit der Beschwerdegegnerin einzutreten, da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind. Im Übrigen ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.

4.

4.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, dass für einen Sachentscheid bei Bewilligungen ausserhalb der Bauzonen die kantonale Behörde nach Art. 25 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) zuständig sei und nicht die Bauvorsteherin der Gemeinde. Zudem falle die Anordnung zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands gemäss Art. 25 des Organisationsreglements 2022–2026 des Gemeinderats B vom 18. Juli 2022 (im Folgenden: Organisationsreglement B) in die Zuständigkeit des Gemeinderats. Darüber hinaus sei die Beschwerdegegnerin auch nicht zum Erlass von verfahrensleitenden Anordnungen befugt.

4.2 Wie bereits dargelegt, ist die Verfügung der Beschwerdegegnerin dahingehend auszulegen, dass es sich um einen verfahrensleitenden Zwischenentscheid handelt und nicht um einen das Verfahren abschliessenden Sachentscheid (vorne E. 1). Die Argumente des Beschwerdeführers, wonach für die Anordnung der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands die kommunale Bauvorsteherin nicht zuständig sei, gehen daher fehl. Wie das Baurekursgericht weiter unter Hinweis auf § 9 und § 11 Abs. 3 der Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997 (BVV; LS 700.6) erwogen hat, ist auch im koordinierten Baubewilligungsverfahren die Gemeinde dafür zuständig, die Gesuchstellenden zur Einreichung ergänzender Unterlagen aufzufordern. Was die kommunale Zuständigkeitsordnung betrifft, hat das Baurekursgericht sodann ausgeführt, dass Art. 25 des Organisationsreglements B nicht zur Anwendung gelange, da es sich weder um einen baurechtlichen Entscheid im Anzeige- noch um einen baurechtlichen Entscheid im ordentlichen Verfahren handle. Vielmehr sei Art. 9 des Organisationsreglements B massgebend, zumal es sich um eine erforderliche Verfügung im der Bauvorsteherin gemäss Art. 24 des Organisationsreglements B unterstellten Bereich "Baurecht / Baupolizei / Baukontrolle" handle. Es kann auf die zutreffenden Erwägungen des Baurekursgerichts verwiesen werden, wonach die Beschwerdegegnerin zum Erlass der prozessleitenden Verfügung zuständig war (§ 70 i. V. m. § 28 Abs. 1 VRG). Die Beschwerde erweist sich diesbezüglich als unbegründet.

5.

Insgesamt ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

6.

6.1 Da der Beschwerdeführer unterliegt, sind ihm die Kosten des Beschwerdeverfahrens aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 i. V. m. § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung nach § 17 Abs. 2 VRG ist ihm ausgangsgemäss nicht zuzusprechen.

6.2 Die Beschwerdegegnerin beantragt ebenfalls eine Parteientschädigung. Den Gemeinwesen bzw. Behörden ist gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG gemäss ständiger Rechtsprechung lediglich in Ausnahmefällen, insbesondere bei ausserordentlichen Bemühungen, eine solche zuzusprechen. Die Entschädigungsberechtigung entfällt in der Regel, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört, der Aufwand für das Rechtsmittelverfahren jenen nicht wesentlich übersteigt, den das Gemeinwesen im Rahmen des nichtstreitigen Verfahrens ohnehin erbringen musste, und die Behörden meist einen Wissensvorsprung aufweisen (VGr, 14. März 2024, AN.2022.00008, E. 6 mit Hinweisen). Ein Ausnahmefall liegt nicht vor, weshalb der Beschwerdegegnerin keine Parteientschädigung zuzusprechen ist.

7.

Zwischenentscheide sind nach Art. 93 Abs. 1 BGG vor Bundesgericht nur dann anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Soweit es sich beim vorliegenden Urteil um einen Zwischenentscheid über die Zuständigkeit handelt, ist nach Art. 92 Abs. 1 BGG die Beschwerde zulässig; eine spätere Anfechtung mit dem Endentscheid ist nicht mehr möglich (Art. 92 Abs. 2 BGG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 105.-- Zustellkosten,

Fr. 2'305.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5. Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) das Baurekursgericht;

c) das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).