Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2023.00448
Urteil
der 4. Kammer
vom 21. Dezember 2023
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiber Elias Ritzi.
In Sachen
Universität Zürich,
Philosophische Fakultät, Studiendekanat,
Beschwerdeführerin,
gegen
A,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Anerkennung des Moduls "Grundlagen Latein",
hat sich ergeben:
I.
A studiert an der Philosophischen Fakultät der Universität … im Hauptfach und … im Nebenfach. Im Herbstsemester 2021 absolvierte A erfolglos das Modul "Grundlagen Latein". Zwischen 2003 und 2007 hatte A an der Universität B in Belarus studiert. Mit E-Mail vom 22. Mai 2022 ersuchte A das Studiendekanat der Philosophischen Fakultät um Anerkennung von in Minsk absolvierten Studienleistungen als äquivalent mit dem Modul "Grundlagen Latein" der Universität Zürich. Mit Verfügung vom 2. September 2022 wies das Studiendekanat der Philosophischen Fakultät das Gesuch von A ab. Eine hiergegen erhobene Einsprache von A wies das Studiendekanat der Philosophischen Fakultät mit Entscheid vom 15. Dezember 2022 ab.
II.
Am 23. Januar 2023 erhob A Rekurs bei der Rekurskommission der Zürcher Hochschulen. Diese hiess den Rekurs mit Beschluss vom 6. Juli 2023 gut und beschloss, die von A "an der Universität B erbrachten Studienleistungen" "als gleichwertig mit dem Modul "Grundlagen Latein" anzurechnen".
III.
Die Universität Zürich erhob hiergegen am 9. August 2023 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, der Rekursentscheid sei aufzuheben und der Entscheid des Studiendekanats der Philosophischen Fakultät vom 15. Dezember 2022 "wiederherzustellen". A beantragte mit Beschwerdeantwort vom 13. September 2023 die Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge, soweit darauf einzutreten sei. Die Rekurskommission beantragte gleichentags die Abweisung der Beschwerde und verzichtete ansonsten auf eine Vernehmlassung.
Am 4. Oktober 2023 ersuchte die Universität Zürich um Wiederherstellung, eventualiter Erstreckung der Frist zur Vernehmlassung. Mit Verfügung der Abteilungspräsidentin vom 10. Oktober 2023 wies das Verwaltungsgericht das Gesuch der Universität Zürich ab.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Rekurskommission der Zürcher Hochschulen über Anordnungen der Universität zuständig (§ 46 Abs. 5 des Universitätsgesetzes vom 15. März 1998 [UniG, LS 415.11] in Verbindung mit §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).
1.2 Die Beschwerdeführerin ist eine öffentlich-rechtliche Anstalt des Kantons mit eigener Rechtspersönlichkeit (§ 1 Abs. 1 UniG). Nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden und andere Träger öffentlicher Aufgaben mit Rechtspersönlichkeit beschwerdeberechtigt, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben (lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung gesetzlicher Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c). Das allgemeine Interesse an der richtigen Anwendung des objektiven Rechts verschafft indessen keine Beschwerdebefugnis; insbesondere genügt zur Legitimation nicht, dass ein Gemeinwesen in einem Bereich, in welchem es für die Rechtsanwendung zuständig ist, eine bestimmte Rechtsauffassung vertritt, die in Widerspruch steht zu derjenigen einer anderen zuständigen bzw. übergeordneten Behörde oder Instanz (VGr, 23. November 2016, VB.2016.00317, E. 1.2 ff., ebenso zum Folgenden; siehe auch BGE 134 II 45 E. 2.2.1 mit Hinweisen).
1.3 Die Beschwerdeführerin kann sich auf § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG berufen. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist sie als Hochschule Trägerin (bundes)verfassungsrechtlich geschützter Autonomie (Art. 63a Abs. 3 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]; vgl. BGr, 8. September 2023, 2C_694/2021, E. 1.3 [zur Publikation vorgesehen], ferner Art. 5 Abs. 1 sowie Art. 30 Abs. 2 Satz 2 des Hochschulförderungs- und -koordinationsgesetzes vom 30. September 2011 [SR 414.20], VGr, 23. November 2016, VB.2016.00317, E. 1.3). Wie die nachstehenden Erwägungen zeigen, rügt die Beschwerdeführerin zudem im Ergebnis die falsche Durchsetzung der Rahmenverordnung über die Bachelor- und Masterstudiengänge an der Philosophischen Fakultät der Universität Zürich [Rahmenverordnung der Philosophischen Fakultät, LS 415.455.1], das heisst von ihr in ihrer Eigenschaft als Hochschule gesetzten Rechts. Betroffen ist somit ein Sachbereich, welcher ihr nach § 24 Abs. 3 UniG zur Regelung überlassen wurde, in dem sie mithin über einen gewissen Regelungsspielraum verfügt, weshalb sie in diesem Zusammenhang in analoger Anwendung der Rechtsprechung zur Beschwerdelegitimation von Gemeinden zur Autonomiebeschwerde zuzulassen ist (vgl. zur Autonomiebeschwerde Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 118 ff.).
1.4 Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Die Beschwerdeführerin rügt, die Vorinstanz sei zu Unrecht zum Schluss gekommen, die von der Beschwerdegegnerin an der Universität B erbrachten Studienleistungen seien als gleichwertig mit dem Modul "Grundlagen Latein" anzurechnen.
Das Übereinkommen über die Anerkennung von Qualifikationen im Hochschulbereich in der europäischen Region vom 11. April 1997 (Lissabonner Übereinkommen, SR 0.414.8) will den Menschen in den Signatarstaaten unter anderem erleichtern, "ihre Bildung an Hochschuleinrichtungen dieser anderen Vertragsstaaten fortzusetzen oder dort eine Studienzeit abzuschliessen" (vgl. die Präambel des Lissabonner Übereinkommens). Abschnitt V regelt die "Anerkennung von Studienzeiten". Art. V.1 verpflichtet die Vertragsparteien, "Studienzeiten" an Hochschulen einer anderen Vertragspartei anzuerkennen. Jeder Mitgliedstaat hat zwar die Möglichkeit, die wesentlichen Unterschiede ausländischer Studienleistungen zum eigenen Studiensystem selbst zu definieren und gewisse Ergänzungen zu verlangen, doch liegt die Beweislast, dass ein Antrag die vermutete Äquivalenz bzw. die entsprechenden Voraussetzungen zwischen den Unterzeichnerstaaten nicht erfüllt, bei der die Bewertung durchführenden Stelle (Art. III.3 Abs. 3 des Lissabonner Übereinkommens), und kann in diesem Verfahren das Prinzip der Akzeptanz bzw. der wechselseitigen Anerkennung vom Antragsteller direkt geltend gemacht werden (zur Justiziabilität dieser Rechtsposition BGE 140 II 185, E. 4.2). Eine schweizerische Universität hat demnach nach wie vor die Möglichkeit, die Anerkennung der ausländischen Studienleistung auf Grund einer sachlich belegten, diskriminierungsfrei festgestellten tatsächlich fehlenden Äquivalenz im Einzelfall zu beschränken (BGr, 22. August 2016, 2C_9/2016, E. 2.1.2; BGE 140 II 185, E. 4.3).
Die Beweislastverteilung nach Art. III.3 Abs. 5 des Lissabonner Übereinkommens wird durch Art. III.3 Abs. 2 des Lissabonner Übereinkommens relativiert, welcher festhält, dass die Verantwortung für die "Bereitstellung hinreichender Informationen" in erster Linie der um Anerkennung ersuchenden Person obliegt.
2.2 Dasselbe ergibt sich aus dem anwendbaren Verfahrensrecht. Der Untersuchungsgrundsatz gemäss § 7 Abs. 1 VRG verpflichtet die Verwaltungsbehörden dazu, von Amtes wegen für die richtige und vollständige Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts zu sorgen. Der Untersuchungsgrundsatz wird jedoch durch die Mitwirkungspflicht der am Verfahren Beteiligten relativiert (§ 7 Abs. 2 VRG). Demnach ist die entscheidende Behörde zwar für die Ermittlung des massgebenden Sachverhalts verantwortlich; die betroffene Partei hat jedoch, insbesondere wenn sie – wie hier – ein Gesuch gestellt hat, die dieses stützenden Tatsachen substanziiert darzulegen und die entsprechenden Beweismittel einzureichen. Folglich kam der Beschwerdegegnerin im Rahmen des gesamten Gesuchs- wie auch im Rechtsmittelverfahren eine Mitwirkungspflicht zu, welche den Untersuchungsgrundsatz relativiert (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 94, 101 f.; zum Ganzen VGr, 27. Oktober 2022, VB.2022.00254, E. 6.2).
2.3 Der Universitätsrat der Universität Zürich hat gestützt auf § 29 Abs. 5 Ziff. 5 UniG die Rahmenverordnung der Philosophischen Fakultät erlassen, welche in §§ 44 ff. die Anerkennung und Anrechnung von Modulen regelt. Während an der Universität Zürich erbrachte Studienleistungen automatisch anerkannt werden (§ 44 Abs. 1 der Rahmenverordnung der Philosophischen Fakultät), erfolgt die Anerkennung an anderen Hochschulen erbrachter Leistungen nur, wenn diese äquivalent zu der an der Universität Zürich zu erbringenden Studienleistung sind (§ 44 Abs. 2 lit. a der Rahmenverordnung der Philosophischen Fakultät). Weiter werden diese nur anerkannt, wenn sie nicht bereits an einen Studienabschluss angerechnet worden sind und es sich nicht um die Bachelor- bzw. Masterarbeit handelt (§ 44 Abs. 2 lit. b und c der Rahmenverordnung der Philosophischen Fakultät).
3.
3.1 Die Vorinstanz stützte sich bei ihrer Beurteilung der Äquivalenz der strittigen Studienleistungen hauptsächlich auf die Modulbeschriebe und die Angaben zu den Präsenzstunden und zum zeitlichen Aufwand für das Selbststudium der Universitäten Minsk und Zürich. Sie befand, sowohl der zeitliche Aufwand als auch der Inhalt der in Minsk erbrachten Studienleistungen seien mit dem Modul "Grundlagen Latein" vergleichbar, weshalb von deren Äquivalenz auszugehen sei.
3.2 Die Beschwerdeführerin rügt unter anderem, die Vorinstanz habe den zeitlichen Aufwand für das Modul "Grundlagen Latein" und die inhaltlichen Schwerpunkte der Zürcher und Minsker Studienleistungen falsch festgestellt. Daraus habe sie fälschlicherweise auf die Äquivalenz der Studienleistungen geschlossen, obwohl das Modul "Grundlagen Latein" nicht nur einen deutlich höheren zeitlichen Aufwand erfordere, sondern auch inhaltlich anders ausgerichtet sei.
3.3 Aus einem von der Beschwerdegegnerin eingereichten Dokument der Universität B ergibt sich ein zeitlicher Aufwand für das Fach ''Lateinische Sprache'' von 34 Stunden Präsenzunterricht und 38 Stunden Selbststudium, was einem Gesamtaufwand von 72 Stunden entspricht. Aus einer anderen Bescheinigung der Universität B ergibt sich Präsenzunterricht von insgesamt 40 Stunden.
Das Modul ''Grundlagen Latein'' an der Universität Zürich umfasst 6 ECTS-Punkte, was einem zeitlichen Aufwand von 180 Stunden entspricht (vgl. § 21 Abs. 1 der Rahmenverordnung der Philosophischen Fakultät), wovon je nach Art des Kurses (zweisemestriger Kurs oder Expresskurs) 112 oder 98 Unterrichtseinheiten à 45 Minuten auf Präsenzunterricht, der Rest auf das Selbststudium entfallen.
Daraus ergibt sich, dass das fragliche Modul an der Universität Zürich in zeitlicher Hinsicht einen deutlich höheren Aufwand erfordert, als das Fach "Lateinische Sprache" an der Universität B.
3.4 Aus dem Beschrieb des Moduls "Grundlagen Latein" im Vorlesungsverzeichnis und dem entsprechenden Vorlesungsprogramm ergibt sich, dass einer der Schwerpunkte dieses Moduls die Kompetenz der Studierenden ist, lateinische Texte zu übersetzen. Ziel des Moduls ist, dass die Studierenden Lateinkenntnisse auf dem Niveau A2 bis B1 des (an alte Sprachen angepassten) europäischen Referenzrahmens erwerben.
Die Beschwerdegegnerin legt abgesehen von einem kurzen, stichwortartigen Beschrieb der Lehrveranstaltungsinhalte an der Universität B keine Dokumente zu den in Minsk absolvierten Studienleistungen vor. Aus dem Beschrieb ergibt sich nicht, dass die Lehrveranstaltung die Erreichung eines bestimmten Sprachniveaus, bzw. den Erwerb von Übersetzungskompetenzen zum Ziel hatte. Der eingereichte Beschrieb listet einzig theoretisch-linguistische Aspekte der Lateinischen Sprache auf, insbesondere deren Phonetik, Morphologie, Syntax und andere Aspekte der Grammatik. Dies lässt auf eine weitgehend theoretische Beschäftigung mit der lateinischen Sprache schliessen.
3.5 Nach dem Gesagten ergibt sich, dass sich das Modul ''Grundlagen Latein'' sowohl in zeitlichem Aufwand als auch inhaltlich erheblich von den durch die Beschwerdegegnerin in Minsk erbrachten Studienleistungen unterscheidet. Die von der Beschwerdegegnerin an der Universität B erbrachten Studienleistungen sind von der Beschwerdeführerin zu Recht als nicht äquivalent mit dem Modul "Grundlagen Latein" an der Universität Zürich im Sinne von Art. V.1 des Lissabonner Übereinkommens und § 44 Abs. 2 der Rahmenverordnung der Philosophischen Fakultät anerkannt worden.
3.6 Daran vermöchte auch die von der Beschwerdegegnerin geltend gemachte Berücksichtigung der ebenfalls an der Universität B absolvierten Fächer "Philosophie", "Geschichte der Weltkunst", "Kulturwissenschaft" und "Religionswissenschaft" nichts zu ändern. Was der auf die lateinische Sprache bezogene Lehrinhalt dieser Fächer war, ergibt sich aus den von der Beschwerdegegnerin eingereichten Dokumenten nicht.
4.
4.1 Damit ist die Beschwerde gutzuheissen und der vorinstanzliche Entscheid aufzuheben. Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten unter dem Vorbehalt des Folgenden der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und ist ihr mangels Obsiegens eine Parteientschädigung zu versagen (§ 17 Abs. 2 VRG).
4.2 Die von der Beschwerdeführerin mit ihrem erfolglosen Fristwiederherstellungsgesuch vom 4. Oktober 2023 verursachten Kosten sind ihr in Anwendung des Verursacherprinzips aufzuerlegen (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 60).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Rekursentscheid vom 6. Juli 2023 wird aufgehoben.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 120.-- Zustellkosten,
Fr. 2'120.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden zu 1/4 der Beschwerdeführerin und zu 3/4 der Beschwerdegegnerin auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) die Rekurskommission der Zürcher Hochschulen.