Zulassung als schulische Heilpädagogin

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2023.00350

Urteil

der 4. Kammer

vom 29. Februar 2024

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.

In Sachen

A,vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Volksschulamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Zulassung als schulische Heilpädagogin,

hat sich ergeben:

I.

A. A (geboren 1976) wurde Anfang Mai 2018 befristet bis zum Ende des Schuljahrs 2020/2021 als Förderlehrperson in der Schulgemeinde C zugelassen, dies unter der Auflage, dass sie bis spätestens zum Ende des Schuljahrs 2020/2021 das Modul P03 "Förderdiagnostik und -planung" an der Interkantonalen Hochschule für Heilpädagogik (HfH) absolviert und sich für den Studiengang Sonderpädagogik mit Vertiefungsrichtung Schulische Heilpädagogik angemeldet haben müsse.

Anfang März 2021 gab das Volksschulamt des Kantons Zürich (VSA) einem Gesuch der Kreisschulpflege C um Verlängerung der befristeten Bewilligung von A für einen Einsatz als Förderlehrperson insofern statt, als sie die befristete Zulassung bis zum Ende des Schuljahrs 2021/2022 verlängerte. Die betreffende Verfügung war abermals mit der Auflage bzw. dem Hinweis verbunden, dass eine weitere Tätigkeit als Förderlehrperson nach Ablauf dieser Frist nur möglich sei, wenn A ein Masterstudium in Sonderpädagogik mit Vertiefungsrichtung Schulische Heilpädagogik aufnehme.

B. Mit Schreiben vom 2. Juni 2021 ersuchte A das VSA um unbefristete Zulassung als Förderlehrperson für die Integrative Förderung im Kanton Zürich, da sie "über eine gleichwertige Ausbildung verfüge". Das VSA forderte sie in der Folge auf, der Schweizerischen Konferenz der Erziehungsdirektoren (EDK) ihre Ausbildungsunterlagen zur Prüfung einzureichen. A nahm dieses Schreiben "als Einladung, ein verbessertes Gesuch einzureichen", und beantragte dem VSA am 5. Januar 2022 erneut, sie "basierend auf dem Master of Arts 'Inklusive Pädagogik und Kommunikation / Wirksamer Umgang mit Heterogenität' am Institut Unterstrass in Kooperation mit der Universität Hildesheim in Verbindung mit den Ausbildungen 'Specialist in gifted education' (ECHA), Universität Nijmegen und DAS Supervision, Coaching und Mediation, ZHAW sowie diverse Weiterbildungsmodule […] als schulische Heilpädagogin im Kanton Zürich zuzulassen".

Mit Verfügung vom 9. März 2022 sistierte das VSA das Verfahren bis zum Einreichen eines Entscheids der EDK. Am 17. Mai 2022 bat es A um "Rückmeldung zum Stand des Gesuchs um Anerkennung des Lehrdiploms […] bei der EDK" und Dokumentation der dort eingereichten Unterlagen, worauf die Angeschriebene der EDK am 23. Mai 2022 "sämtliche Diplome" zur Prüfung übermittelte.

Am 30. Mai 2022 teilte die EDK A mit, dass sie zwar über eine EDK-Anerkennung als Primarlehrperson verfüge, für eine Tätigkeit im Bereich der Schulischen Heilpädagogik jedoch "ein Lehramtsstudium (zweite Staatsprüfung für das Lehramt an Sonderschulen) vorausgesetzt" werde. Wenn sie diese Voraussetzung nicht erfüllen sollte, bestehe die Möglichkeit, sich in der Schweiz an eine Hochschule zu wenden mit dem Ziel, in das Masterstudium für Schulische Heilpädagogik einzusteigen. Die Hochschule würde auch abklären, welche der von ihr bereits erbrachten Leistungen an das Studium angerechnet werden.

C. Mit Verfügung vom 27. Juni 2022 hob das VSA die Sistierung des Verfahrens auf und wies das Gesuch von A um einzelfallweise Anerkennung und Zulassung als Förderlehrperson ab.

II.

Den dagegen erhobenen Rekurs von A wies die Bildungsdirektion mit Verfügung vom 15. Mai 2023 ab (Dispositiv-Ziff. I), auferlegte der Genannten die Rekurskosten in Höhe von Fr. 751.- (Dispositiv-Ziff. II) und sprach in Dispositiv-Ziff. III keine Parteientschädigung zu.

III.

A führte am 22. Juni 2023 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantrage Folgendes:

"1. Die Verfügung […] vom 15. Mai 2023 der Bildungsdirektion über die Abweisung des Rekurses vom 22. Juli 2022 sei aufzuheben und die Beschwerdeführerin sei gemäss § 29 Abs. 4 VSM [Verordnung über die sonderpädagogischen Massnahmen vom 11. Juli 2007 {LS 412.103}] als schulische Heilpädagogin zuzulassen;

2. Eventualiter sei die angefochtene Verfügung aufzuheben und es sei die Sache mit verbindlichen Weisungen betreffend die Anwendung von § 29 Abs. 4 VSM an den Beschwerdegegner zurückzuweisen;

3. Subeventualiter sei die angefochtene Verfügung aufzuheben und es sei der Beschwerdeführerin gemäss § 29 Abs. 5 VSM die Zulassung zu einem Teilbereich zu erteilen;

4. Subsubeventualiter sei die angefochtene Verfügung aufzuheben und es sei die Sache mit verbindlichen Weisungen betreffend die Anwendung von § 29 Abs. 5 VSM an den Beschwerdegegner zurückzuweisen;

5. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des Beschwerdegegners."

Die Bildungsdirektion erklärte am 14. Juli 2023 Verzicht auf Vernehmlassung. Das Volksschulamt beantragte mit Beschwerdeantwort vom 18. Juli 2023 die Abweisung der Beschwerde und verwies zur Begründung auf den Rekursentscheid vom 15. Mai 2023 und ihre Eingaben im Rekursverfahren.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Vorinstanz über Anordnungen des Beschwerdegegners etwa betreffend die Zulassung einer Person zum Schuldienst zuständig (vgl. §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).

1.2 Der hier umstrittenen Frage, ob die Beschwerdeführerin als Förderlehrperson zuzulassen ist, kommt kein Streitwert zu, weshalb die Kammer für die Behandlung der Streitsache zuständig ist (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 e contrario VRG).

2.

2.1 Gemäss § 29 Abs. 1 VSM in Verbindung mit § 33 Abs. 2 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (LS 412.100) müssen Förderlehrpersonen für die Zulassung zum Schuldienst über ein von der EDK anerkanntes Hochschuldiplom in Sonderpädagogik mit Vertiefungsrichtung Schulische Heilpädagogik verfügen.

Im Einzelfall kann der Beschwerdegegner gleichwertige Ausbildungen oder berufsspezifische Aus- und Weiterbildungen in Kombination mit Berufserfahrung als genügende Ausbildung anerkennen (§ 29 Abs. 4 VSM). Gestützt auf § 29 Abs. 5 VSM kann er zudem im Einzelfall einer Person die Zulassung zu einer Unterrichtstätigkeit in einem Teilbereich (zum Beispiel als Förderlehrperson auf der Kindergartenstufe oder als Lehrperson an einer heilpädagogischen Sonderschule) erteilen, sofern sie die für diese Tätigkeit notwendigen Voraussetzungen erfüllt (Satz 1); die Zulassung kann mit Auflagen und Bedingungen verbunden (Satz 2) oder unter den in § 29 Abs. 6 VSM genannten Voraussetzungen auch lediglich befristet erteilt werden (vgl. ABl 2009 2651 ff., 2652 f.).

2.2 Die Beschwerdeführerin verfügt unbestrittenermassen nicht über einen anerkannten Ausbildungsabschluss im Sinn von § 29 Abs. 1 VSM. Sie macht jedoch geltend, Aus- und Weiterbildungen mit insgesamt 127 ECTS-Punkten, spezifisch in den Themenkreisen Pädagogik und Kommunikation, absolviert zu haben, die die Vorinstanz zu Unrecht nicht auf ihre inhaltliche Gleichwertigkeit im Sinn von § 29 Abs. 4 VSM überprüft habe. Der Umstand, dass sie als Klassenlehrperson und als Lehrperson einer Schülerin mit dem Asperger-Syndrom relevante Berufserfahrung vorweisen könne, sei ebenfalls unberücksichtigt geblieben und die Voraussetzungen von § 29 Abs. 5 VSM habe die Vorinstanz gar nicht erst geprüft.

Im Folgenden ist deshalb zu prüfen, ob die Vorinstanzen zu Recht eine einzelfallweise Anerkennung abgelehnt haben. Dabei ist zu beachten, dass ihnen bei der Anwendung von § 29 Abs. 4 f. VSM ein gewisser Ermessens- bzw. Beurteilungsspielraum zukommt und das Verwaltungsgericht die Ermessensausübung der Vorinstanz bzw. der erstinstanzlich verfügenden Behörde nicht frei überprüfen darf. So lassen sich mit verwaltungsgerichtlicher Beschwerde einzig Rechtsverletzungen (einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüber- und -unterschreitungen) sowie die unrichtige und ungenügende Feststellung des Sachverhalts rügen (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und lit. b VRG; vgl. Marco Donatsch, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 50 N. 25 ff.). Ob ein unangemessener Entscheid vorliegt, kann das Gericht hingegen grundsätzlich – und so auch hier – nicht überprüfen (§ 50 Abs. 2 VRG).

2.3 Die Beschwerdeführerin verfügt über ein EDK-anerkanntes Lehrdiplom und ist seit 1999 als Primarlehrerin tätig. Seit 2005 unterrichtet sie (auch) im Kanton Zürich, wobei sie ab dem Schuljahr 2018/2019 mit einer befristeten Zulassung im Sinn von § 29 Abs. 6 VSM als IF-Förderlehrperson mit einem Pensum von 35–60 % in C tätig war. Sie weist folgende Zusatzqualifikationen auf:

Master of Arts bzw. Master of Advanced Studies (MAS) in "Inklusiver Pädagogik und Kommunikation" der Universität Hildesheim und des Instituts Unterstrass der Pädagogischen Hochschule Zürich;

ECHA (European Council for High Ability)-Diplom "Specialist in Gifted Education" der Universität Nijmegen;

Diploma of Advanced Studies (DAS) in "Supervision, Coaching und Mediation" der Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften (ZHAW);

Besuch des Moduls P03 "Förderdiagnostik und -planung" der HfH;

Besuch des Onlinekurses "ADHS" der HfH;

Besuch des Onlinekurses "Neurowissenschaften und Heilpädagogik" der HfH;

Besuch der Veranstaltung "WISC-V Qualifizierung" der Hogrefe Academy.

Bei sämtlichen dieser von der Beschwerdeführerin besuchten Lehrgänge, so namentlich auch beim MAS in "Inklusiver Pädagogik und Kommunikation" handelt es sich um berufsbegleitende (postgraduale) Weiterbildungen, die sich (je für sich betrachtet) schon wegen der angesprochenen Zielgruppe, ihrer Zielsetzung und der für einen Abschluss zu erbringenden Arbeitsleistung von zwischen 1 und 60 ECTS-Punkten nicht mit dem konsekutiven Masterstudium in Schulischer Heilpädagogik vergleichen lassen. Letzteres hat das Erlangen der Berufsbefähigung als Schulische Heilpädagogin bzw. Schulischer Heilpädagoge zum Ziel, schliesst als universitäres Studium auf Masterstufe an ein Bachelorstudium an und umfasst 90 ECTS-Punkte (vgl. HfH, Studienbroschüre Master SHP, Stand: Oktober 2023, abrufbar unter https://www.hfh.ch). Wie sich den Akten entnehmen lässt, hat es die EDK denn auch abgelehnt, die Ausbildung(en) der Beschwerdeführerin als einem Master in Schulischer Heilpädagogik gleichwertig anzuerkennen, weil sie ihr nicht die (uneingeschränkte) Befähigung für den auszuübenden Beruf vermittelten. Entgegen der Beschwerde stellt es deshalb keine Ermessensverletzung dar, wenn die Vorinstanzen eine Zulassung der Beschwerdeführerin als Förderlehrperson gestützt auf § 29 Abs. 4 Variante 1 VSM ablehnten.

Was sodann die Möglichkeit anbelangt, berufsspezifische Aus- und Weiterbildungen in Kombination mit Berufserfahrung als genügende Ausbildung anzuerkennen (§ 29 Abs. 4 Variante 2 VSM), ist es jedenfalls nicht rechtsverletzend, wenn die Vorinstanz argumentiert, dass für eine Anerkennung Berufserfahrung als Förderlehrperson vorausgesetzt werde (vgl. VGr, 16. Dezember 2018, VB.2018.00621, E. 2.3), und nach einer umfassenden Würdigung des Curriculums der Beschwerdeführerin zum Schluss gelangt, diese vermöge keine genügende berufsspezifische(n) Aus- und Weiterbildung(en) in Kombination mit Berufserfahrung vorzuweisen. Wie die Vorinstanz in diesem Zusammenhang zu Recht erwägt, ist die Beschwerdeführerin erst seit Sommer 2018 als Förderlehrperson tätig und dies auch nur gestützt auf eine Ausnahmebewilligung nach § 29 Abs. 6 VSM, die mit der Auflage verbunden ist bzw. war, das Hochschuldiplom in Sonderpädagogik mit Vertiefungsrichtung Schulische Heilpädagogik zu erwerben. Die vorstehend aufgezählten, von der Beschwerdeführerin absolvierten Weiterbildungen richteten sich sodann nicht (nur) an Lehrpersonen im Bereich Sonderpädagogik, sondern in erster Linie an Personen, die in diesem Bereich beratend tätig sind und/oder Studierende bzw. Lehrpersonen oder Verwaltungsangestellte coachen. Dies spiegelt sich auch in den Lehrinhalten, die sich insofern von denjenigen an der HfH im Masterstudiengang Schulische Heilpädagogik unterscheiden. So bezweckt der 30 ECTS-Punkte umfassende DAS in "Supervision, Coaching, Mediation" laut Studienbeschrieb die Vermittlung praxisbezogener systematischer, lösungsfokussierter, hypnosystemischer und achtsamer Grundlagen für die berufliche Tätigkeit "als Supervisorinnen und Supervisors und Coachinnen und Coachs" und soll der 60 ECTS-Punkte umfassende Lehrgang MAS in "Inklusiver Pädagogik und Kommunikation" die Teilnehmenden gemäss Diploma Supplement zu "Tätigkeiten in Bereichen der Diagnose, Beratung, Durchführung und Evaluation von Steuerungs- und Innovationsprozessen in Organisationen" befähigen. Die 250 Stunden praktische und 250 Stunden theoretische Ausbildung umfassende Weiterbildung zum ''Specialist in Gifted Education'' wiederum vermittelte den Teilnehmenden hauptsächlich Kenntnisse im Bereich der Begabungs- und Begabtenförderung, welcher im Masterstudium der Schulischen Heilpädagogik lediglich in einem 5 ECTS-Punkte umfassenden Wahlpflichtmodul behandelt wird. Den übrigen vier besuchten Veranstaltungen und Modulen ("Förderdiagnostik und -planung", "ADHS", "Neurowissenschaften und Heilpädagogik", "WISC-V Qualifizierung") ist mit der Vorinstanz von vornherein keine massgebliche Bedeutung bei der vorliegenden Betrachtung beizumessen.

2.4 Nicht gefolgt werden kann der Beschwerdeführerin schliesslich, wenn sie im Weiteren beanstandet, die Voraussetzung, das Studium zur Schulischen Heilpädagogin aufzunehmen und abzuschliessen, um zu einem Teilbereich nach § 29 Abs. 5 VSM zugelassen zu werden, sei geradezu widersinnig, weil die Zulassung zu einem Teilbereich dann sachlich gerechtfertigt sei, wenn zwar die Ausbildung nicht in dem Umfang vorhanden sei, wie es für eine Berufszulassung vorausgesetzt werde, indes in einem Teilbereich aufgrund der Berufserfahrung und des spezifischen Ausbildungs- oder Weiterbildungshintergrunds eine Zulassung möglich sei. Der von der Beschwerdeführerin angesprochene Sachverhalt ist von § 29 Abs. 4 Variante 2 VSM erfasst. Mit der auf § 29 Abs. 5 VSM gestützten Zulassung soll dagegen – wie im Fall der Beschwerdeführerin geschehen – dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit Rechnung getragen werden. Die Beschwerdeführerin profitierte hier denn auch über mehrere Schuljahre hinweg davon, dass ihr der Beschwerdegegner eine Zulassung als Förderlehrperson erteilte, obschon sie die Voraussetzungen hierfür nach seinem Dafürhalten nicht erfüllte. Nachdem die Beschwerdeführerin der mit der Ausnahmebewilligung verbundenen Auflage bis heute nicht nachkam, ist nicht zu beanstanden, wenn der Beschwerdegegner diese androhungsgemäss nicht weiter verlängerte. Namentlich ist in der Nichtverlängerung kein Verstoss gegen Treu und Glauben zu erblicken.

3.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

4.

Im vorliegenden Verfahren sind keine personalrechtlichen Fragen zwischen der Beschwerdeführerin als Arbeitnehmerin und ihrer derzeitigen Arbeitgeberin umstritten; es geht darin einzig um die – von einem konkreten Arbeitsverhältnis losgelöste – Zulassung der Beschwerdeführerin als Förderlehrperson in der Volksschule durch den Beschwerdegegner. Unter diesen Umständen ist nicht von einer personalrechtlichen Streitigkeit im Sinn von § 65a Abs. 3 Satz 1 VRG auszugehen, weshalb Gerichtskosten zu erheben sind (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 65a N. 23 in Verbindung mit § 13 N. 85).

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65 Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung bleibt ihr verwehrt (§ 17 Abs. 2 VRG).

5.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Gemäss Art. 83 lit. t des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unzulässig gegen Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsbewertungen, namentlich auf den Gebieten der Schule, der Weiterbildung und der Berufsausübung. Vom Ausschlussgrund von Art. 83 lit. t BGG werden sämtliche Entscheide erfasst, die sich auf eine Bewertung der intellektuellen oder physischen Fähigkeiten oder die Eignung einer Kandidatin oder eines Kandidaten beziehen (BGr, 26. Februar 2021, 2D_5/2019, E. 1.3). Soweit indessen nicht die Bewertung der intellektuellen oder physischen Fähigkeiten, sondern organisatorische bzw. verfahrensrechtliche Gesichtspunkte Gegenstand des Verfahrens bilden, wird dies vom Ausschlussgrund nicht erfasst und steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG zur Verfügung (vgl. BGr, 26. Februar 2021, 2D_5/2019, E. 1.3 und 19. Mai 2011, 2D_7/2011, E. 1.2). Ansonsten kann die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG ergriffen werden.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 2'070.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lau­sanne 14.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Bildungsdirektion.