Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2023.00348
Urteil
der 4. Kammer
vom 14. März 2024
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
A,vertreten durch RA Dr. B,
Beschwerdeführer,
gegen
Volksschulamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Zulassung als DaZ-Lehrperson,
hat sich ergeben:
I.
A. A (geboren 1970) nahm im Jahr 2014 das Bachelorstudium "Quereinstieg Primarstufe" an der Pädagogischen Hochschule der Fachhochschule Nordwestschweiz (PH FHNW) auf. Mit Verfügungen vom 1. Juli 2015 und vom 30. Januar 2017 liess ihn das Volksschulamt des Kantons Zürich (VSA) jeweils befristet als Primarlehrperson im Schulkreis C zu. Die Zulassungen waren verbunden mit der Auflage, spätestens bis Ende Schuljahr 2018/2019 den berufsintegrierten Studienteil des Studiengangs "Quest Primarstufe" an der Pädagogischen Hochschule in Liestal zu absolvieren, ansonsten eine weitere Anstellung ohne Lehrdiplom, auch als Vikar, nicht möglich sei. Auf Gesuch der Schulleitung der Kreisschulbehörde C vom 24. März 2017 hin genehmigte das VSA A ausserdem die Zulassung für den Unterricht in Deutsch als Zweitsprache (DaZ) bis zum Ende des Schuljahrs 2018/2019.
B. Weil A Wiederholungsprüfungen in zwei Pflichtmodulen nicht bestanden und die maximale Studiendauer überschritten hatte, wurde er im Mai 2021 vom Bachelorstudiengang Primarstufe an der PH FHNW ausgeschlossen. Zuvor hatte er im Juli 2020 an der Pädagogischen Hochschule Graubünden den Weiterbildungsabschluss "Certificate of Advanced Studies [CAS] PHGR in DaZ" erworben.
C. Am 13. September 2022 ersuchte A das VSA um unbefristete Zulassung als DaZ-Lehrperson. Mit Verfügung vom 21. Dezember 2022 lehnte das VSA dieses Gesuch ab und ordnete an, dass A wegen des fehlenden Lehrdiploms nicht zum Erteilen von DaZ-Aufnahmeunterricht zugelassen werde und sein Einsatz als DaZ-Lehrperson in der Gemeinde D zum nächstmöglichen Zeitpunkt hin beendet werden müsse.
II.
Den dagegen erhobenen Rekurs von A wies die Bildungsdirektion mit Verfügung vom 16. Mai 2023 ab (Dispositiv-Ziff. I), auferlegte dem Genannten die Kosten des Verfahrens in Höhe von Fr. 541.- (Dispositiv-Ziff. II) und sprach in Dispositiv-Ziff. III keine Parteientschädigung zu.
III.
Am 21. Juni 2023 führte A Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge seien die Verfügung des VSA vom 21. Dezember 2022 und jene der Bildungsdirektion vom 16. Mai 2023 aufzuheben und sei er unbefristet zu einer Tätigkeit als DaZ-Lehrperson zuzulassen, eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an das VSA zurückzuweisen, subeventualiter ihm eine bis mindestens zum 31. Juli 2025 befristete Zulassung als DaZ-Lehrperson zu erteilen.
Die Bildungsdirektion verzichtete am 30. Juni 2023 auf Vernehmlassung. Das VSA beantragte mit Beschwerdeantwort vom 18. Juli 2023 die Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Vorinstanz über Anordnungen des Beschwerdegegners betreffend die Zulassung einer Person zum Schuldienst zuständig (vgl. §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).
1.2 Der hier umstrittenen Frage, ob der Beschwerdeführer als DaZ-Lehrperson zuzulassen ist, kommt kein Streitwert zu, weshalb die Kammer für die Behandlung der Streitsache zuständig ist (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 e contrario VRG).
2.
2.1 Gemäss § 29a Abs. 1 der Verordnung über die sonderpädagogischen Massnahmen vom 11. Juli 2007 (VSM, LS 412.103) benötigen Lehrpersonen, die Aufnahmeunterricht erteilen, an Aufnahmeklassen oder an Aufnahmeklassen Asyl unterrichten, ein von der EDK anerkanntes Lehrdiplom als Regelklassenlehrperson (lit. a) und den Abschluss eines zertifizierten Lehrganges in DaZ für die Volksschule (lit. b).
Eine gleich lautende Regelung befand sich bis zum 31. Dezember 2021 in § 29 VSM (Abs. 2 [OS 65, 17]). Diese Bestimmung regelte neben der Zulassung zum DaZ-Unterricht auch die Ausbildung für andere Lehrtätigkeiten im Rahmen der Sonderschulung. Abs. 5 (heute Abs. 4) sah sodann vor, dass der Beschwerdegegner im Einzelfall gleichwertige Ausbildungen oder berufsspezifische Aus- und Weiterbildungen in Kombination mit Berufserfahrung als genügende Ausbildung anerkennen könne. Der Beschwerdegegner konnte ausserdem gestützt auf Abs. 7 (heute Abs. 6) einer Person eine befristete Zulassung zu einer Unterrichtstätigkeit erteilen, sofern sie eine abgeschlossene Grundausbildung (lit. a) und eine Anmeldung zur notwendigen Zusatzausbildung oder deren Absolvierung (lit. b) aufwies. Diese Ausnahmebestimmungen finden sich im nunmehr anwendbaren § 29a VSM nicht mehr. Sie sollen nach dem Beschwerdegegner aber (sinngemäss) analog zur Anwendung kommen und es ihm ermöglichen, einer Person auch ohne vollständige Erfüllung der Ausbildungsanforderungen im Einzelfall die (befristete) Zulassung als Lehrperson für den Aufnahmeunterricht oder den Unterricht in Aufnahmeklassen zu erteilen.
2.2 Der Beschwerdeführer verfügt unstreitig nicht über ein von der EDK anerkanntes Lehrdiplom als Regelklassenlehrperson. Er hält jedoch dafür, dass seine Situation derart aussergewöhnlich sei, dass es sich rechtfertige, ihm dennoch eine unbefristete Zulassung als DaZ-Lehrperson zu erteilen. Er stamme ursprünglich aus Albanien und sei mit 27 Jahren in die Schweiz gekommen. Bei Aufnahme seines Studiums an der PH FHNW sei er bereits 44 Jahre alt und Familienvater gewesen. Ab dem Schuljahr 2014/2015 habe er neben seiner Ausbildung mit einem Pensum von zuerst 64 % bzw. 84 % als Klassenlehrperson gearbeitet. Seit dem Schuljahr 2020/2021 unterrichte er als Fachlehrperson DaZ. Trotz dieser Mehrfachbelastung hätte er im Frühling 2020 nur noch eine einzige Prüfung (Fachwissenschaft Deutsch) und eine schriftliche Arbeit (Fachdidaktik Bildnerisches und Technisches Gestalten) (erfolgreich) absolvieren müssen zur Erlangung des Lehrdiploms. Auch in diesen beiden Fächern habe er alle übrigen Studienleistungen bereits erfolgreich erbracht und die erforderlichen ECTS-Punkte erhalten. Für die noch ausstehende Prüfung bzw. schriftliche Arbeit hätten mithin keine zusätzlichen ECTS-Punkte mehr erteilt werden können. Er verfüge vielmehr schon längst über die für den Studienabschluss erforderlichen 180 ECTS-Punkte. Vor diesem Hintergrund sowie in Anbetracht seiner mehrjährigen Berufserfahrung sei er für den DaZ-Unterricht mindestens so qualifiziert wie eine Lehrperson mit Lehrdiplom.
2.3 Der Beschwerdegegner und die Vorinstanz prüften vor diesem Hintergrund sinngemäss, ob der Beschwerdeführer in analoger Anwendung von § 29 Abs. 4 VSM einzelfallweise als DaZ-Lehrperson anzuerkennen sei.
Angesichts des klaren Wortlauts von § 29a VSM und mit Blick auf den Grundsatz, dass Ausnahmeregelungen einer gesetzlichen Grundlage bedürfen, erscheint fraglich, ob hier überhaupt Raum für einen solchen Analogieschluss bestand. Wie es sich damit verhält, kann jedoch offenbleiben.
2.4
2.4.1 Bei der Anwendung von § 29 Abs. 4 VSM kommt dem Beschwerdegegner (und der Vorinstanz) ein gewisser Ermessens- bzw. Beurteilungsspielraum zu. Das Verwaltungsgericht kann diese Ermessensausübung nicht frei überprüfen, denn mit verwaltungsgerichtlicher Beschwerde lassen sich einzig Rechtsverletzungen (einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüber und -unterschreitungen) sowie die unrichtige und ungenügende Feststellung des Sachverhalts rügen (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und lit. b VRG; vgl. Marco Donatsch, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 50 N. 25 ff.). Ob ein unangemessener Entscheid vorliegt, kann das Gericht hingegen grundsätzlich – und so auch hier – nicht überprüfen (§ 50 Abs. 2 VRG).
2.4.2 Der Beschwerdegegner und die Vorinstanz lehnten eine einzelfallweise Anerkennung des Beschwerdeführers als DaZ-Lehrperson im Sinn von § 29 Abs. 4 VSM ab, weil (auch) solches nach dem Willen des Verordnungsgebers den Besitz eines von der EDK anerkannten Lehrdiploms als Regelklassenlehrperson voraussetzte.
Wie der Blick in die Materialien zeigt, verzichtete der Verordnungsgeber anlässlich der per 1. Februar 2010 in Kraft getretenen Revision von § 29 VSM bewusst darauf, die Zulassung als Lehrperson in Einschulungs- und Kleinklassen, als Förderlehrperson oder als Lehrperson im Bereich der Sonderschulung von einem EDK-anerkannten Regelklassenlehrdiplom abhängig zu machen (vgl. auch § 29 Abs. 1 VSM). Bezüglich der Anerkennung von Lehrpersonen, die Aufnahmeunterricht erteilen oder an Aufnahmeklassen unterrichten, hielt er dagegen fest, dass diese "weiterhin ein von der EDK anerkanntes Lehrdiplom als Regelklassenlehrperson" benötigten; "[d]er Abschluss eines zertifizierten Lehrganges in Deutsch als Zweitsprache für die Volksschule genügt nicht für die Anerkennung". Zu dem auf beide Kategorien von Lehrpersonen anwendbaren Abs. 5 von a§ 29 VSM wiederum erwog der Verordnungsgeber, dass "[a]ndere gleichwertige Ausbildungen und Berufserfahrung […] im Einzelfall anerkannt werden" könnten. Die Anerkennung könne mit anderen Worten erfolgen, "wenn eine EDK-anerkannte Regelklassenlehrperson berufsspezifische Aus- und Weiterbildungen in Kombination mit Berufserfahrung vorweisen kann. Berufserfahrung allein kann nicht mehr zu einer Anerkennung führen" (zum Ganzen ABl 2009 2651 ff.).
2.4.3 Gelangen der Beschwerdegegner und die Vorinstanz vor diesem Hintergrund zum Schluss, dass sich die Voraussetzung der berufsspezifischen Aus- und Weiterbildung in Kombination mit Berufserfahrung in Fällen wie dem vorliegenden auf die Zusatzausbildung im DaZ-Bereich beziehen müsse und nur Personen mit einem anerkannten Lehrdiplom als Regelklassenlehrperson einzelfallweise zum DaZ-Unterricht zugelassen werden könnten, ist dieser Schluss im Rahmen der verwaltungsgerichtlichen Überprüfungsbefugnis nicht zu kritisieren. Daran vermag auch der Hinweis des Beschwerdeführers auf das verwaltungsgerichtliche Urteil im Verfahren VB.2016.00792 (VGr, 12. Juli 2017, VB.2016.00792, E. 3.2.2) nichts zu ändern. In dem betreffenden Entscheid ging es um die Zulassung einer Person als Lehrperson im Bereich der Sonderschulung, für die es – wie aufgezeigt – von vornherein keines (Regelklassen-)Lehrdiploms bedarf. Das Verwaltungsgericht wies in der vorstehend zitierten Erwägung zudem ebenfalls auf den (insofern) klaren Willen des Verordnungsgebers hin, nur Personen mit einem anerkannten Regelklassenlehrdiplom gestützt auf a§ 29 Abs. 5 VSM zum Unterricht zuzulassen, was in jenem Fall dazu führte, dass die nachgesuchte einzelfallweise Zulassung schon am Fehlen eines solchen Diploms scheiterte.
2.4.4 Nicht als rechtsverletzend erscheint schliesslich auch, dass der Beschwerdegegner den Beschwerdeführer nicht zumindest befristet bis Ende Juli 2025 zu einer Tätigkeit als DaZ-Lehrperson zuliess. Der Beschwerdeführer wurde ab dem Schuljahr 2015/2016 wiederholt befristet als Primarlehrperson bzw. Lehrperson für den DaZ-Unterricht zugelassen, dies jeweils unter der Auflage, die begonnene Lehrerausbildung abzuschliessen. Mit dem definitiven Ausschluss vom Studium im August 2021 kann er diese Auflage nicht mehr erfüllen und damit den Zweck der in § 29 Abs. 6 VSM geregelten weiteren Ausnahmebestimmung, das Ermöglichen einer Lehrtätigkeit während einer erforderlichen Zusatzausbildung, nicht mehr erreichen (siehe auch § 29 Abs. 7 VSM, wonach die befristete Zulassung gemäss Abs. 6 die Dauer bis zum ordentlichen Abschluss der Zusatzausbildung nicht überschreiten darf).
Die private Situation des Beschwerdeführers rechtfertigte kein (weitergehendes) Abweichen von den Zulassungsvoraussetzungen.
3.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
4.
Im vorliegenden Verfahren sind keine personalrechtlichen Fragen umstritten; es geht darin einzig um die – von einem konkreten Arbeitsverhältnis losgelöste – Zulassung des Beschwerdeführers als DaZ-Lehrperson durch den Beschwerdegegner. Unter diesen Umständen ist nicht von einer personalrechtlichen Streitigkeit im Sinn von § 65a Abs. 3 Satz 1 VRG auszugehen, weshalb Gerichtskosten zu erheben sind (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 65a N. 23 in Verbindung mit § 13 N. 85).
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65 Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung bleibt ihm verwehrt (§ 17 Abs. 2 VRG).
5.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Gemäss Art. 83 lit. t des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unzulässig gegen Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsbewertungen, namentlich auf den Gebieten der Schule, der Weiterbildung und der Berufsausübung. Vom Ausschlussgrund von Art. 83 lit. t BGG werden sämtliche Entscheide erfasst, die sich auf eine Bewertung der intellektuellen oder physischen Fähigkeiten oder die Eignung einer Kandidatin oder eines Kandidaten beziehen (BGr, 26. Februar 2021, 2D_5/2019, E. 1.3). Soweit indessen nicht die Bewertung der intellektuellen oder physischen Fähigkeiten, sondern organisatorische bzw. verfahrensrechtliche Gesichtspunkte Gegenstand des Verfahrens bilden, wird dies vom Ausschlussgrund nicht erfasst und steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG zur Verfügung (vgl. BGr, 26. Februar 2021, 2D_5/2019, E. 1.3 und 19. Mai 2011, 2D_7/2011, E. 1.2). Ansonsten kann die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG ergriffen werden.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 70.-- Zustellkosten,
Fr. 2'070.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) die Bildungsdirektion.