Rechtsverweigerung (Akteneinsicht in KESB-Dossier)

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2023.00302

Beschluss

der 4. Kammer

vom 13. September 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Selina Sigerist.

In Sachen

KESB Winterthur-Andelfingen,

Beschwerdeführerin,

gegen

A,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Rechtsverweigerung (Akteneinsicht in KESB-Dossier),

hat sich ergeben:

I.

A, geboren 1967, ersuchte am 10. April 2022 bei der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde der Bezirke Winterthur und Andelfingen (KESB Winterthur-Andelfingen) um Einsicht in ihre KESB-Akten. Mit Schreiben vom 16. Mai 2022 stellte ihr die KESB Winterthur-Andelfingen ein Aktenverzeichnis sowie ein Aktenstück zu. Mit Schreiben vom 20. Mai 2022 ersuchte A sinngemäss um vollständige Akteneinsicht. Am 1. Juli 2022 beantragte sie unter Bezugnahme auf ihr Akteneinsichtsgesuch den Erlass einer beschwerdefähigen Verfügung.

Daraufhin teilte die KESB Winterthur-Andelfingen A am 6. Juli 2022 mit, dass sie die Schreiben vom 20. Mai 2022 und

1. Juli 2022 zu den Akten genommen habe, jedoch nicht auf diese eingehen werde.

II.

Am 26. September 2022 erhob A Rekurs beim Bezirksrat Winterthur. Sie beantragte Akteneinsicht und machte Rechtsverweigerung geltend. Mit Beschluss vom 28. April 2023 hiess der Bezirksrat den Rekurs gut und wies die KESB Winterthur-Andelfingen an, das Gesuch von A um Einsicht in deren eigene KESB-Akten zu behandeln und dieser entweder Einsicht zu gewähren oder die Einsicht mittels begründeter Verfügung zu verweigern.

III.

Die KESB Winterthur-Andelfingen erhob am 30. Mai 2023 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Beschlusses des Bezirksrats.

Der Bezirksrat schloss mit Schreiben vom 8. Juni 2023 auf Abweisung der Beschwerde (act. 6). A beantragte mit Beschwerdeantwort vom 5. Juli 2023, die Beschwerde sei unter Entschädigungsfolge abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, und ihr sei unentgeltliche Prozessführung sowie Akteneinsicht zu gewähren. Eventualiter beantragte sie die Sistierung des Beschwerdeverfahrens.

Mit Schreiben vom 10. Juli 2023 sowie vom 18. August 2023 äusserte sich die KESB Winterthur-Andelfingen zum Verfahren, reichte weitere Unterlagen ein und beantragte die Beantwortung weiterer Fragen.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).

1.1 Die Beschwerdeführerin reichte dem Verwaltungsgericht am 10. Juli 2023 den Beschluss des Bezirksrats vom 23. Juni 2023 aus einem anderen Rekursverfahren, das ebenfalls die Beschwerdegegnerin betraf, sowie weitere Akten ein. Am 18. August 2023 reichte sie dem Verwaltungsgericht ein am 26. Juli 2023 bei ihr eingegangenes Gesuch der Beschwerdegegnerin ein. In ihren Eingaben vom 10. Juli 2023 und vom 18. August 2023 ersuchte die KESB Winterthur-Andelfingen das Verwaltungsgericht um Beantwortung weiterer Fragen im Zusammenhang mit dem Beschluss des Bezirksrats und dem neuen Gesuch der Beschwerdegegnerin.

Weder der genannte Beschluss noch das neue Gesuch sind Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Soweit die Beschwerdeführerin das Verwaltungsgericht darum ersucht, diesbezüglich Fragen zu beantworten, erweitert sie den Verfahrensgegenstand in unzulässiger Weise. Das Verwaltungsgericht ist für die Behandlung dieser Anträge funktionell nicht zuständig, weshalb auf diese von vornherein nicht einzutreten ist.

1.2 Nach Art. 449b Abs. 1 des Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210) haben die an einem Erwachsenenschutzverfahren beteiligten Personen Anspruch auf Akteneinsicht, soweit nicht überwiegende Interessen entgegenstehen. Diese Bestimmung regelt jedoch nur das Akteneinsichtsrecht während eines hängigen Erwachsenenschutzverfahrens. Nicht anwendbar ist Art. 449b ZGB demgegenüber auf abgeschlossene Erwachsenenschutzverfahren (VGr, 8. Juni 2023, VB.2022.00650, E. 1.2.1 mit zahlreichen Hinweisen).

1.3 Der Zugang zu amtlichen Informationen aus rechtskräftig abgeschlossenen Verfahren richtet sich im Kanton Zürich grundsätzlich nach § 20 und §§ 23 ff. des Gesetzes über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG, LS 170.4). Dies gilt auch für den Zugang zu Informationen aus abgeschlossenen Verfahren der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörden des Kantons Zürich (§ 2 und § 3 Abs. 1 lit. b IDG; VGr, 8. Juni 2023, VB.2022.00650, E. 1.2.2, und 7. Januar 2021, VB.2020.00340, E. 3.1 f.). Ersucht eine Person im Kanton Zürich bei einer Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde um Einsicht in die Akten eines Verfahrens, das nicht (mehr) hängig ist, hat die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde folglich nach § 27 Abs. 1 IDG eine Verfügung zu erlassen, wenn sie den Zugang zur gewünschten Information verweigern, einschränken oder aufschieben will (VGr, 8. Juni 2023, VB.2022.00650, E. 1.2.3).

1.4 Die Anfechtung einer den Informationszugang nach IDG einschränkenden Verfügung richtet sich nach dem verwaltungsrechtlichen Rechtsmittelweg, weshalb die betroffene Person zunächst Rekurs an den zuständigen Bezirksrat und anschliessend Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben kann (VGr, 8. Juni 2023, VB.2022.00650, E. 1.2.3 mit weiteren Hinweisen und 8. Juni 2023, VB.2023.00108, E. 1.2; Urs Thönen, in: Bruno Baeriswyl/Beat Rudin [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons Zürich [IDG], Zürich etc. 2012, § 27 N. 8).

1.5 Die Beschwerdegegnerin ersuchte bei der Beschwerdeführerin um Einsicht in die Akten des sie betreffenden Erwachsenenschutzverfahrens.

Am 23. Januar 2018 hatte die Beschwerdeführerin für die Beschwerdegegnerin eine Vertretungsbeistandschaft angeordnet. Diese Massnahme wurde am 5. Februar 2019 wieder aufgehoben. Gemäss Angabe der Beschwerdeführerin war das Erwachsenenschutzverfahren der Beschwerdeführerin damit abgeschlossen. Das Akteneinsichtsgesuch der Beschwerdegegnerin ist somit gestützt auf das IDG und nicht gestützt auf Art. 449b ZGB zu behandeln.

Folglich ist das Verwaltungsgericht für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde sachlich zuständig.

2.

2.1 Nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden und andere Träger öffentlicher Aufgaben mit Rechtspersönlichkeit beschwerdeberechtigt, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben (lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c).

2.2

2.2.1 Die Beschwerdelegitimation nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG setzt in jedem Fall eine eigene Rechtspersönlichkeit des beschwerdeführenden Gemeinwesens voraus. Die einzelnen Behörden sind dagegen höchstens als Vertreter ihres Gemeinwesens zuzulassen (VGr, 17. Mai 2023, VB.2023.00008, E. 1.3, und 15. April 2021, VB.2020.00838, E. 2.4 f. mit Hinweisen; Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 21 N. 99 ff.).

2.2.2 Die KESB Winterthur-Andelfingen beruht auf dem Vertrag über die Zusammenarbeit der politischen Gemeinden im Kindes- und Erwachsenenschutzkreis Winterthur-Andelfingen (in Kraft getreten am 1. Januar 2017). Dabei handelt es sich um einen Anschlussvertrag im Sinn von § 71 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (LS 131.1). Die Stadt Winterthur ist die Sitzgemeinde des Anschlussvertrags beziehungsweise der KESB Winterthur-Andelfingen (Art. 2 des Vertrags). Gemäss Art. 2 Abs. 1 der Geschäftsordnung der KESB Winterthur-Andelfingen vom 10. November 2022 (SRS 8.4-1) bildet die KESB Winterthur-Andelfingen einen Bereich innerhalb des Departements Soziales der Stadtverwaltung von Winterthur (vgl. auch Art. 14 Abs. 2 der Verordnung über die Organisation und die Aufgaben der Stadtverwaltung vom 22. März 2023 [SRS 1.4.1-1]).

2.2.3 Schliessen mehrere Gemeinden einen Anschlussvertrag ab, schaffen sie damit keinen selbständigen Aufgabenträger; es entsteht kein Rechtssubjekt mit Rechtspersönlichkeit (Tobias Jaag, in: ders./Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017, Vorbemerkungen zu §§ 71–83 N. 14). Der KESB Winterthur-Andelfingen fehlt es daher an der für die Beschwerdeerhebung notwendigen Rechtspersönlichkeit (vgl. auch Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 21–21a N. 18).

Hinweise darauf, dass die Beschwerdeführerin die Beschwerde in Vertretung der Stadt Winterthur erhob, bestehen keine. Dies wird von der Beschwerdeführerin auch nicht geltend gemacht. Folglich ist die Beschwerdeführerin nicht zur Beschwerdeerhebung berechtigt.

2.3 Im Übrigen wäre die Beschwerdeführerin, wie sich sogleich zeigt, auch dann nicht zur Beschwerde legitimiert, wenn die Voraussetzung der Rechtspersönlichkeit bejaht oder sie in Vertretung des betroffenen Gemeinwesens handeln würde.

2.3.1 Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, sie sei zur Beschwerde legitimiert. Dies begründet sie damit, dass sie dem Gesuch im gesetzlichen Rahmen bereits vollumfänglich entsprochen habe, weshalb die Anweisung zur (Neu-)Behandlung des Gesuchs ihre Arbeitsweise, ihre Autonomie bzw. ihre schutzwürdigen Interessen verletze. Zudem habe sie ein schutzwürdiges Interesse an der Klärung einiger fallübergeordneter Fragen.

2.3.2 Aus den Akten ergibt sich klar, dass die Beschwerdeführerin durch Zustellung eines Aktenverzeichnisses sowie eines einzelnen Aktenstücks dem Gesuch um Akteneinsicht nicht vollumfänglich entsprochen hat. Auch lässt sich das Schreiben der Beschwerdeführerin vom 16. Mai 2022 nicht als Verfügung im Sinn von § 27 Abs. 1 IDG qualifizieren. Die Argumentation der Beschwerdeführerin, sie habe dem Gesuch der Beschwerdeführerin bereits vollumfänglich entsprochen, vermag folglich nicht zu überzeugen.

2.3.3 Die Beschwerdeführerin wird durch den vorinstanzlichen Entscheid nicht wie eine Privatperson, sondern in der Wahrnehmung hoheitlicher Funktionen betroffen. § 21 Abs. 2 lit. a VRG findet damit keine Anwendung.

2.3.4 Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung ihrer Autonomie durch den Rekursentscheid.

Vorliegend ist umstritten, ob die Beschwerdeführerin das Akteneinsichtsgesuch der Beschwerdegegnerin durch Erlass einer Verfügung behandeln muss oder nicht. Folglich ist die Auslegung und Anwendung von kantonalem Recht, namentlich von § 27 Abs. 1 IDG, strittig. Diese Bestimmung räumt den betroffenen Gemeinwesen keine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit ein. Entsprechend liegt von vornherein kein geschützter Autonomiebereich vor – weder von der Beschwerdeführerin, noch von der Trägergemeinde (vgl. VGr, 30. November 2017, VB.2017.00416, E. 1.2). Die Beschwerdeführerin ist daher nicht gestützt auf § 21 Abs. 2 lit. b VRG zur Beschwerde legitimiert.

2.3.5 Gemeinden und andere Träger öffentlicher Aufgaben mit Rechtspersönlichkeit sind gemäss § 21 Abs. 2 lit. c VRG zur Ergreifung eines Rechtsmittels berechtigt, wenn der angefochtene Entscheid oder dessen Beachtung in gleichartigen Fällen sie bei der Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen verletzt. Um eine Beschwerdelegitimation gestützt auf § 21 Abs. 2 lit. c VRG zu bejahen, wird grundsätzlich eine qualifizierte Betroffenheit vorausgesetzt (vgl. Bertschi, § 21 N. 113). Das allgemeine Interesse an der richtigen Anwendung des objektiven Rechts verschafft keine Beschwerdebefugnis; insbesondere genügt zur Legitimation nicht, dass ein Gemeinwesen in einem Bereich, in welchem es für die Rechtsanwendung zuständig ist, eine bestimmte Rechtsauffassung vertritt, die in Widerspruch steht zu derjenigen einer anderen zuständigen bzw. übergeordneten Behörde oder Instanz (VGr, 13. Oktober 2022, VB.2022.00494, E. 1.4 – 9. Dezember 2021, VB.2021.00395, E. 1.2 – 23. November 2016, VB.2016.00317, E. 1.2; siehe auch BGE 134 II 45 E. 2.2.1 mit Hinweisen). In einem Urteil betreffend Einsicht in die Akten eines abgeschlossenen Baubewilligungsverfahrens hielt das Verwaltungsgericht fest, der vorinstanzliche Entscheid berühre wichtige öffentliche Interessen des beschwerdeführenden Gemeinwesens in einem Bereich der hoheitlichen Staatstätigkeit (VGr, 30. November 2017, VB.2017.00416, E. 1.3 mit Hinweisen). Im besagten Verfahren verpflichtete die Vorinstanz das Gemeinwesen aber nicht bloss dazu, in einer Verfügung über das strittige Gesuch zu entscheiden, sondern zur Gewährung der Akteneinsicht. Der vorliegend angefochtene Entscheid des Bezirksrats verpflichtet die Beschwerdeführerin hingegen lediglich, das Gesuch der Beschwerdegegnerin mit Erlass einer begründeten Verfügung zu behandeln. Selbst wenn dieser Entscheid zur Folge hat, dass die Beschwerdeführerin in gleichgelagerten Fällen ebenfalls eine Verfügung erlassen muss, stellt der Entscheid keinen wesentlichen Eingriff in das Finanz- oder Verwaltungsvermögen oder die übrigen Interessen der Beschwerdeführerin bzw. des betroffenen Gemeinwesens dar. Die Pflicht zur Bearbeitung von Informationszugangsgesuchen ist Folge des seit dem 1. Oktober 2008 im Kanton Zürich für alle öffentlichen Organe geltenden Öffentlichkeitsprinzips. Die Beurteilung solcher Gesuche gehört damit zur normalen Verwaltungstätigkeit. Entsprechend sind die dafür notwendigen finanziellen Mittel ohnehin zur Verfügung zu stellen und allfällige organisatorische Anpassungen vorzunehmen. Eine legitimationsbegründende besondere Betroffenheit ergibt sich daraus noch nicht (VGr, 16. Dezember 2015, VB.2015.00536, E. 1.3.4). Der Beschwerdeführerin kommt folglich auch gestützt auf § 21 Abs. 2 lit. c VRG keine Beschwerdelegitimation zu.

3.

Es besteht kein Grund, das Beschwerdeverfahren – wie von der Beschwerdegegnerin beantragt – zu sistieren.

4.

Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.

5.

5.1 Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Der nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdegegnerin ist praxisgemäss keine Parteientschädigung zuzusprechen.

5.2 Die Beschwerdegegnerin ersuchte um Gewährung unentgeltlicher Prozessführung. Durch die Kostenbelastung der Beschwerdeführerin wird das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung gegenstandslos.

6.

Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist ein Zwischenentscheid (vgl. Bertschi, § 19a N. 32; VGr, 8. Juni 2023, VB.2023.00108, E. 6). Das Bundesgericht lässt sich daher im Sinn des Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur anrufen, wenn ein nicht wiedergutzumachender Nachteil drohte (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen könnte und so einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Sind die Voraussetzungen gemäss Art. 93 BGG gegeben, kann Beschwerde beim Bundesgericht erhoben werden. Gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG zur Verfügung (Art. 82 lit. a BGG). Öffentlich-rechtliche Entscheide auf dem Gebiet des Kindes- und Erwachsenenschutzrechts unterliegen der Beschwerde in Zivilsachen nach Art. 72 ff. BGG (Art. 72 Abs. 2 Ziff. 6 BGG).

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 1'595.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Das Gesuch der Beschwerdegegnerin um unentgeltliche Prozessführung wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben.

5. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

6. Gegen diesen Beschluss kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

7. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat Winterthur.